論事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革

劉江遠(yuǎn)　徐淑華

〔摘要〕 隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各社會(huì)組織之間的科層制關(guān)系逐漸被打破，要求事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)也隨著其職能范圍、組織形態(tài)以及運(yùn)行機(jī)制的變化而變化。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)是對(duì)各利益相關(guān)人的權(quán)益進(jìn)行有效分配，在實(shí)踐推進(jìn)中可借鑒國(guó)外公務(wù)法人制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，一方面要系統(tǒng)梳理和重構(gòu)事業(yè)單位法人與其他社會(huì)組織和公民大眾的法律關(guān)系，另一方面要通過(guò)建構(gòu)事業(yè)單位法人分類標(biāo)準(zhǔn)、分類指標(biāo)體系等，構(gòu)建事業(yè)單位組織形式選擇連續(xù)譜，推動(dòng)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)體系日趨完善。

〔關(guān)鍵詞〕 事業(yè)單位；事業(yè)單位法人；治理結(jié)構(gòu)；組織分化

〔中圖分類號(hào)〕D601 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）03-0073-04

事業(yè)單位是中國(guó)特有的概念和特殊的社會(huì)組織形式，是中國(guó)《憲法》規(guī)定的六大類組織之一，其在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，事業(yè)單位在體制上存在一定的滯后性，阻礙了其職能的履行，需要對(duì)其進(jìn)行改革以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。黨的十九大報(bào)告指出，要深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離。鑒于此，筆者將從動(dòng)態(tài)的視角圍繞事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、法人制度和建構(gòu)路徑等四個(gè)方面進(jìn)行分析和論述，以期對(duì)完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提供有益的思路。

一、產(chǎn)品與組織分化：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這就要求事業(yè)單位根據(jù)形勢(shì)需要對(duì)其職能和組織形態(tài)進(jìn)一步完善，以適應(yīng)和滿足新時(shí)代的發(fā)展要求。

從社會(huì)體系的供求狀況來(lái)看，一方面社會(huì)需求在層次與類型上不斷細(xì)化與分化，另一方面社會(huì)供給的環(huán)節(jié)與方式也在不斷細(xì)化與多樣化，即專業(yè)化、精細(xì)化、多樣化程度日趨提高。在當(dāng)前社會(huì)中，社會(huì)分工與分化具體表現(xiàn)為社會(huì)產(chǎn)品體系的分化與社會(huì)組織體系的分化，而社會(huì)產(chǎn)品體系分化的基礎(chǔ)是社會(huì)需求的分化，即日益分化為個(gè)體需求、共同需求、公共需求等三個(gè)基本需求層次，每一層次的需求內(nèi)容又進(jìn)一步分化。與其相對(duì)應(yīng)，社會(huì)組織體系分化的基礎(chǔ)是社會(huì)供給機(jī)制的分化，即日益分化為企業(yè)機(jī)制、政府機(jī)制與社會(huì)機(jī)制等三大基本機(jī)制。需要指出的是，三種基本機(jī)制之間的關(guān)系日益緊密，其作用領(lǐng)域并非相互割裂與獨(dú)立，而是在效率價(jià)值目標(biāo)引導(dǎo)下不斷合作與交融。由此可見，社會(huì)組織體系的復(fù)雜化，一方面體現(xiàn)為社會(huì)組織種類與類型的多樣化（政府、企業(yè)、第三部門），另一方面體現(xiàn)為傳統(tǒng)社會(huì)中社會(huì)組織與供給機(jī)制一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系開始被打破，即同一類社會(huì)組織可以采取不同的供給機(jī)制，而運(yùn)用同一種供給機(jī)制的載體也可以是不同類型的社會(huì)組織，進(jìn)而形成社會(huì)產(chǎn)品供給的多主體與混合機(jī)制。這一特征在公共產(chǎn)品特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

事業(yè)單位作為我國(guó)重要的社會(huì)組織，從屬于社會(huì)組織體系，其特質(zhì)與變革符合社會(huì)組織的一般規(guī)律。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不存在真正意義上獨(dú)立的社會(huì)組織，機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位只是一體化社會(huì)結(jié)構(gòu)中的不同職能單位，都不具備獨(dú)立的組織形態(tài)。此三種基本類型的組織之間，除了職能范圍有所不同，組織形態(tài)具有極大的相似性，管理手段均為計(jì)劃與指令，計(jì)劃得以制定和實(shí)施的前提是絕對(duì)的權(quán)力服從。傳統(tǒng)體制下，全社會(huì)作為一個(gè)計(jì)劃主體，不僅各類組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)都是極為相似的科層制，而且組織之間也存在科層制的從屬與依附關(guān)系，其中政府單位處于主導(dǎo)地位，企業(yè)和事業(yè)單位處于從屬地位。改革開放尤其是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，我國(guó)采用以市場(chǎng)為基本的資源配置手段，因而各社會(huì)組織之間的科層制逐漸被打破，導(dǎo)致原有各組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)也隨著其職能范圍、組織形態(tài)以及運(yùn)行機(jī)制的變化而變化。目前，事業(yè)單位雖然也具有法人地位，但由于相應(yīng)法律法規(guī)的缺失，其在實(shí)際運(yùn)行中常常并不能以獨(dú)立法律主體的身份出現(xiàn)，既不利于其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，也不利于對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的法律監(jiān)管。因此，迫切需要通過(guò)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，使事業(yè)單位真正成為社會(huì)管理中獨(dú)立的責(zé)任主體，確保其以更高效的方式提供更多更好的公共產(chǎn)品。

二、職能范圍與組織形態(tài)變革：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

社會(huì)組織變革的最基礎(chǔ)性和最核心內(nèi)容是職能范圍的變革以及組織形態(tài)的變革，其他諸如內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理方式、運(yùn)行方式等都是在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步拓展和深化。通常，職能范圍與組織形態(tài)共同決定組織的屬性，其中職能范圍是核心和基礎(chǔ)；組織形態(tài)是有效實(shí)現(xiàn)職能范圍的保障和手段，組織形態(tài)的變革要以如何有效實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)為根本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)槁毮苣繕?biāo)是設(shè)立組織的初衷和目的，整個(gè)組織的設(shè)計(jì)都要圍繞如何實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)而展開。因此，作為我國(guó)的一種重要社會(huì)組織，事業(yè)單位的改革邏輯表現(xiàn)為：社會(huì)環(huán)境變化（包括需求與供給領(lǐng)域的分化）——組織職能變化——組織形態(tài)變化——組織結(jié)構(gòu)、行為變化。

就事業(yè)單位的職能范圍來(lái)看，在不斷分化和細(xì)化的社會(huì)產(chǎn)品體系中，由各級(jí)政府作為主要投資者的事業(yè)單位所提供的產(chǎn)品具有其特殊性：它既不是滿足個(gè)性化需求的純私人產(chǎn)品，也不是滿足全社會(huì)需求的純公共產(chǎn)品，而且也區(qū)別于以社會(huì)互助和互惠為表征的互益性和公益性產(chǎn)品，它是政府基于對(duì)社會(huì)公共需求的認(rèn)定和判斷來(lái)投資、生產(chǎn)和提供的，主要以滿足特定人群的特定需求為目標(biāo)。因此，受國(guó)家的事權(quán)和財(cái)權(quán)所限，事業(yè)單位的職能范圍主要集中在兩方面：一是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大科研和文化創(chuàng)新、重要?dú)v史文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳承以及與國(guó)家政治穩(wěn)定息息相關(guān)的領(lǐng)域；二是滿足絕大多數(shù)人需求的社會(huì)基本公共物品和基本公共服務(wù)。

就事業(yè)單位的組織形態(tài)來(lái)看，市場(chǎng)、政府和非營(yíng)利組織作為現(xiàn)代社會(huì)三大基本資源配置機(jī)制，更多的時(shí)候它們的區(qū)分只是一種理論上的劃分，在生產(chǎn)生活實(shí)踐中越來(lái)越多的公益組織同時(shí)依靠?jī)煞N或以上的機(jī)制來(lái)運(yùn)行。因?yàn)閷?duì)于具有正外部性的社會(huì)有益物品的提供者來(lái)說(shuō)，單一的市場(chǎng)機(jī)制具有動(dòng)機(jī)失靈（逐利性過(guò)強(qiáng)）的危險(xiǎn)，單一的國(guó)家機(jī)制具有效率失靈（行政成本太高）的危險(xiǎn)，單一的志愿機(jī)制具有能力失靈（資源有限性）的危險(xiǎn)?？梢姡瑸榱吮Ｕ虾吞嵘聵I(yè)單位的運(yùn)行績(jī)效，必須根據(jù)其所提供產(chǎn)品的特殊性采取混合機(jī)制的組織形態(tài)，即根據(jù)事業(yè)單位的職能范圍有效地整合各種運(yùn)行機(jī)制，在充分考慮不同機(jī)制的兼容性和外部效應(yīng)基礎(chǔ)上，對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制和組織形態(tài)進(jìn)行重組和再造。需要指出的是，并不是所有科教文衛(wèi)體行業(yè)的產(chǎn)品都屬于國(guó)家事業(yè)單位提供產(chǎn)品的范疇，事業(yè)單位提供的產(chǎn)品只是其中具有公益性、基礎(chǔ)性的部分，因此，增強(qiáng)國(guó)家事業(yè)單位職能與推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)化、市場(chǎng)化是不矛盾的。

一般情況下，依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)與原則來(lái)確定事業(yè)單位的職能邊界：一是價(jià)值原則，具體指向符合公共利益的社會(huì)公共需求。能否有效滿足公共需求是構(gòu)成現(xiàn)代政府合法性的基礎(chǔ)性要素之一，社會(huì)公共需求是國(guó)家事業(yè)單位職能緣起的本源，同時(shí)也決定了國(guó)家事業(yè)單位職能范圍的邊界。是否具有公益性與公共性是一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)成為國(guó)家事業(yè)單位職能的最根本的必要條件（但不是充分必要條件）。二是能力原則，即把握公共利益的層次，保障實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性的公共需求。根據(jù)上文的分析，社會(huì)公共需求與社會(huì)產(chǎn)品的公共性邊界及標(biāo)準(zhǔn)具有歷史的客觀性和動(dòng)態(tài)性特征，不是一成不變的。政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)和保障是公共財(cái)政收入，而公共財(cái)政收入是同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的，因此在確定國(guó)家事業(yè)單位的職責(zé)時(shí)必須認(rèn)識(shí)到政府能力的限度。這就意味著政府必須對(duì)各項(xiàng)公共需求進(jìn)行排序與選擇，公共投入應(yīng)該重點(diǎn)支持對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的社會(huì)事業(yè)。三是以價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與能力標(biāo)準(zhǔn)并重。只強(qiáng)調(diào)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響根本公共利益；只強(qiáng)調(diào)能力標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共性的偏離，造成對(duì)公共行政合法性基礎(chǔ)的削弱。事實(shí)上，價(jià)值原則與能力原則是確定現(xiàn)代國(guó)家事業(yè)單位職能的必要條件，但不是充分條件，即一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)如果能夠納入現(xiàn)代國(guó)家事業(yè)單位職能的范圍，它一般要滿足上述兩個(gè)原則的約束條件，但滿足上述兩個(gè)條件的社會(huì)事務(wù)不只限于國(guó)家事業(yè)單位，確定國(guó)家事業(yè)單位職能的具體形態(tài)還需要結(jié)合國(guó)家事業(yè)單位提供的產(chǎn)品的各項(xiàng)屬性進(jìn)行分析。

三、建立公務(wù)法人制度：理清事業(yè)單位職責(zé)權(quán)力及其社會(huì)關(guān)系的重要抓手

法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，美國(guó)學(xué)者威廉姆森最早提出了“治理結(jié)構(gòu)”的概念，其后的研究大多圍繞所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下的“代理問題”，所有者與經(jīng)營(yíng)者關(guān)系，公司董事會(huì)的功能、結(jié)構(gòu)與股東的權(quán)利等方面的制度安排，以及公司內(nèi)部控制問題等而展開?？梢?，法人治理結(jié)構(gòu)主要關(guān)注的是投資人權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利劃分、責(zé)任分擔(dān)和利益分配等方面的制度安排，是各利益相關(guān)人的具體權(quán)益關(guān)系在法人內(nèi)部的權(quán)利和利益分配制衡機(jī)制中的外化和體現(xiàn)。法人治理結(jié)構(gòu)是否完備有效的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是各利益相關(guān)方是否能各得其所、各行其權(quán)、各守其則。

隨著社會(huì)組織類型的蓬勃發(fā)展，法人治理結(jié)構(gòu)的主體已經(jīng)不再局限于以利益最大化為主要目標(biāo)的公司法人，越來(lái)越多的組織機(jī)構(gòu)開始以獨(dú)立的法人主體的形式運(yùn)行，如我國(guó)的民法通則將法人劃分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、社會(huì)團(tuán)體法人、事業(yè)單位法人等。西方國(guó)家則根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，作出了社會(huì)團(tuán)體法人與財(cái)團(tuán)法人、營(yíng)利法人與公益法人、公法人與私法人等劃分。我國(guó)在1987年頒布的《民法通則》中規(guī)定，具備法人條件的事業(yè)單位，依法不需要辦理法人登記的，自成立之日起即具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記后取得法人資格。這種取得法人資格的事業(yè)單位通常被簡(jiǎn)稱為“事業(yè)法人”。事業(yè)單位和“事業(yè)法人”的區(qū)別在于：事業(yè)法人的法律地位使事業(yè)單位能夠獨(dú)立承擔(dān)作為“法人”的責(zé)任，享受法人的權(quán)利，從而在職能、性質(zhì)、動(dòng)機(jī)等方面與政府行政機(jī)關(guān)相區(qū)別；而事業(yè)單位附屬于行政機(jī)關(guān)，沒有獨(dú)立的法律地位，因此與事業(yè)單位有關(guān)的一切責(zé)任和義務(wù)都由政府承擔(dān)。

我國(guó)的事業(yè)法人廣泛分布在教育、醫(yī)療、體育、文化、科研等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)著部分行政權(quán)力和大量公共服務(wù)職能。一方面，事業(yè)法人所承擔(dān)的這些公共服務(wù)職能，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，不適合由完全市場(chǎng)化的企業(yè)法人去經(jīng)營(yíng)；另一方面，由于政府面臨巨大的財(cái)政壓力，加之行政機(jī)關(guān)治理模式的低效，由政府機(jī)關(guān)包辦這些公共服務(wù)任務(wù)也不能盡如人意。因此，我國(guó)的事業(yè)法人在公共服務(wù)領(lǐng)域所發(fā)揮的作用，與作為市場(chǎng)主體的企業(yè)法人以及作為政府主體的行政機(jī)關(guān)相比，有著明顯的不同。

由于我國(guó)的事業(yè)單位主要由國(guó)家出資舉辦，承擔(dān)著提供特定產(chǎn)品和服務(wù)的職能，因此在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事和運(yùn)行管理上受到政府較多的行政控制。筆者認(rèn)為，我國(guó)可以考慮借鑒國(guó)外的公務(wù)法人制度，即公務(wù)法人是與國(guó)家和地方行政主體并存的承擔(dān)公共行政職能的其他主體，有獨(dú)立的法律人格，能夠獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，對(duì)于其行使公務(wù)的行為要受公法調(diào)整并遵循公法規(guī)則。具體來(lái)看，作為公務(wù)法人的事業(yè)單位法人，首先應(yīng)享有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，有自己的預(yù)算，提供公共服務(wù)過(guò)程中所得到的盈余可以用作維持自身的發(fā)展需要。其次，基于事業(yè)單位法人與國(guó)家之間的法律關(guān)系，事業(yè)單位法人與管理相對(duì)人之間構(gòu)成行政管理法律關(guān)系。在這對(duì)關(guān)系中，事業(yè)單位法人代表國(guó)家提供公共服務(wù)、行使公共管理的職權(quán)，滿足社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)和精神文化需要，管理相對(duì)人有服從和協(xié)助公務(wù)法人實(shí)施公共管理的義務(wù)。再次，管理相對(duì)人也有監(jiān)督事業(yè)單位法人依法管理以及在權(quán)益受到不法侵害時(shí)申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利，即事業(yè)單位法人有依法進(jìn)行公共事務(wù)管理、保護(hù)管理相對(duì)人合法權(quán)益不受侵害的責(zé)任；反之，如果事業(yè)單位法人違反管理職責(zé)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、改革路徑：推進(jìn)事業(yè)單位法人分類及治理結(jié)構(gòu)體系的完善

改革路徑的選擇決定著事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)。從靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)視角來(lái)看，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是為了有效保障各利益相關(guān)者的具體權(quán)益而設(shè)計(jì)的組織架構(gòu)，主要由決策、執(zhí)行和監(jiān)督等三大部分組成，三者之間強(qiáng)調(diào)相對(duì)獨(dú)立、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡。目前事業(yè)單位分類改革的大體思路，是將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類、公益類和行政執(zhí)行類等三大類事業(yè)單位，其中公益類事業(yè)單位又具體劃分為二或三小類。由于各類事業(yè)單位存在職能范圍、組織地位以及行為目標(biāo)等多樣性，勢(shì)必會(huì)影響或限制其作為獨(dú)立公法人主體的資格和行為能力。因此，從動(dòng)態(tài)的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)路徑來(lái)看，應(yīng)結(jié)合不同事業(yè)單位所處的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，在廣泛梳理和分析各類事業(yè)單位法人與其他社會(huì)組織、公民大眾法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)進(jìn)程。

首先，系統(tǒng)梳理并重構(gòu)事業(yè)單位法人與其他社會(huì)組織、公民大眾的法律關(guān)系是建構(gòu)和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的前提基礎(chǔ)。事業(yè)單位分類改革的目的，既表現(xiàn)為打破傳統(tǒng)的高度一體化的事業(yè)單位管理體制，逐步將多元社會(huì)主體吸引到社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)中來(lái)，又在于根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)組織分化與分工的大趨勢(shì)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類，并據(jù)此對(duì)各類事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類規(guī)劃和設(shè)計(jì)，從而在充分釋放教科文體衛(wèi)等社會(huì)文化和服務(wù)領(lǐng)域的生產(chǎn)力、創(chuàng)新力的同時(shí)，最大限度地保障和提高我國(guó)公共物品供給的綜合效能。而這一切的基礎(chǔ)就是明確各類事業(yè)單位作為獨(dú)立的法人實(shí)體與其他社會(huì)組織的利益關(guān)系，以及法人組織內(nèi)部的各種利益關(guān)系，并通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。例如，調(diào)整政府與公民大眾的關(guān)系，即將事業(yè)單位的職能范圍選擇由政府自上而下的單邊選擇，轉(zhuǎn)化為由多元社會(huì)主體廣泛參與的自下而上的多元選擇；調(diào)整政府與事業(yè)單位的關(guān)系，即在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上建構(gòu)新型政事關(guān)系；調(diào)整并建構(gòu)事業(yè)單位與各投資主體的關(guān)系，即明確各投資主體在事業(yè)單位運(yùn)行中的權(quán)利收益和責(zé)任分擔(dān)關(guān)系；調(diào)整政府與事業(yè)單位內(nèi)部人員的關(guān)系，即事業(yè)單位從業(yè)人員由政府編制人員轉(zhuǎn)換為由多元社會(huì)主體綜合選擇與評(píng)價(jià)的專業(yè)技術(shù)從業(yè)人員；重構(gòu)事業(yè)單位與公民大眾的關(guān)系，即由政府獨(dú)立提供或指定提供的強(qiáng)制、半強(qiáng)制性消費(fèi)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)消費(fèi)者的真實(shí)需求自主選擇的自由選擇性消費(fèi)關(guān)系等。

其次，建構(gòu)并不斷完善事業(yè)單位組織形式選擇連續(xù)譜是持續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心任務(wù)。根據(jù)組織理論，現(xiàn)代社會(huì)典型的組織形式是企業(yè)組織、非營(yíng)利組織和政府組織。其中，企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶遵循價(jià)值規(guī)律運(yùn)行；政府以公共利益為紐帶依靠公權(quán)力和行政規(guī)章運(yùn)行；非營(yíng)利組織以共同價(jià)值觀、文化、道德和信仰等慈善的志愿力量運(yùn)行。但隨著現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)、生活的擴(kuò)大化和復(fù)雜化，一方面越來(lái)越多的組織依靠多種機(jī)制運(yùn)行，另一方面三大運(yùn)行機(jī)制的協(xié)作過(guò)程又會(huì)分化出一些新的組織形式?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展在很大程度上是通過(guò)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的不斷完善和創(chuàng)新，對(duì)不斷涌現(xiàn)的各類社會(huì)組織進(jìn)行有效規(guī)制和綜合治理的結(jié)果。因此，應(yīng)以事業(yè)單位價(jià)值目標(biāo)與組織形式的分化與重塑為主旨，通過(guò)對(duì)政府組織、企業(yè)組織和非營(yíng)利組織等相關(guān)組織理論的系統(tǒng)梳理，根據(jù)事業(yè)單位在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的價(jià)值目標(biāo)定位，來(lái)建構(gòu)事業(yè)單位組織形式選擇連續(xù)譜，以避免事業(yè)單位法人在運(yùn)行中因機(jī)制不暢而導(dǎo)致規(guī)制不靈、低效或無(wú)效等情況發(fā)生。

再次，事業(yè)單位法人的分類標(biāo)準(zhǔn)、分類指標(biāo)體系以及事業(yè)單位法人分類體系的建構(gòu)，是推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。事業(yè)單位分類的有效性，主要取決于分類依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)能否準(zhǔn)確地反映事業(yè)單位在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的身份地位和運(yùn)行特質(zhì)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于人們的公共需求有較大的分化，傳統(tǒng)的由事業(yè)單位提供的產(chǎn)品在性質(zhì)上也發(fā)生了很大的變化。另外，在傳統(tǒng)的管理體制下，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)常常交織在一起，而隨著改革開放后市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，不少事業(yè)單位又創(chuàng)立了自己的經(jīng)營(yíng)性實(shí)體，因此，應(yīng)本著“政事分開、事企分開、管辦分離、公私分明”的原則，從需求和供給等多種視角構(gòu)建更具可操作性的事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)及分類指標(biāo)體系，并結(jié)合實(shí)踐調(diào)研構(gòu)建事業(yè)單位法人分類體系，從而使事業(yè)單位以營(yíng)利為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性行為和以非營(yíng)利為主旨的公益性行為都能得到有效規(guī)范和監(jiān)督，以確保廣大消費(fèi)者的權(quán)益，并提升各類物品的供給質(zhì)量。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 馮耀明