以大數(shù)據(jù)提升城市管理水平

臧超 于平

摘要：隨著城市快速發(fā)展，傳統(tǒng)城市管理模式已經(jīng)無法滿足城市管理的需要。在大數(shù)據(jù)科學和技術發(fā)展趨勢下，將大數(shù)據(jù)技術與城市管理相結(jié)合創(chuàng)新城市管理體系，對于提升政府決策科學化、社會治理精細化和公共服務智能化水平都具有積極意義。同時，為了保障城市管理領域的大數(shù)據(jù)采集、傳輸、挖掘和融合的進一步發(fā)展，必須加快優(yōu)化大數(shù)據(jù)城市管理工作的實現(xiàn)路徑，要在培養(yǎng)城市數(shù)據(jù)文化和意識、鼓勵面向城市管理的大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新、培養(yǎng)雙跨型數(shù)據(jù)復合人才和資金投入保障、保護城市大數(shù)據(jù)安全等方面加快建設。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；城市管理；社會治理

中圖分類號：F299.22；F49

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.05.004

習近平總書記在2017年3月5日召開的十二屆全國人大五次會議中指出，“要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平?！?隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)技術為城市數(shù)據(jù)的采集、存儲、分析、運用提供了系統(tǒng)的技術支撐，[1]將大數(shù)據(jù)的理論技術與城市管理相結(jié)合創(chuàng)新城市管理體系，運用新思維和新方式解決“城市病”等頑癥，是目前中國城市管理面臨的重大課題，也為積極探索符合我國城市特點和規(guī)律的城市管理新路指明了方向。

一、提高城市管理決策科學化水平

長期以來，傳統(tǒng)政府決策下由于受信息不對稱、無法模擬、難以預測等局限，決策科學化水平難以保證。隨著城市公共事務日益復雜以及信息社會初具雛形，僅憑人為判斷已經(jīng)很難全面了解正在發(fā)生的事情，從而給出正確的判斷。因此，政府部門要想提高城市決策的科學性，就需要把大數(shù)據(jù)思維與技術運用到政府治理與決策中，依靠數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計和分析來直觀呈現(xiàn)城市各行業(yè)運行情況，通過相應的數(shù)據(jù)挖掘輔助城市部門進行科學決策，用“數(shù)據(jù)說話”。同時，在決策實施過程中大量客觀數(shù)據(jù)能夠快速反饋給城市決策者，對決策的實施過程和效果進行實時監(jiān)控，能夠全面掌握決策的實施效果和下一步的改進方向，真正做到跟蹤決策實施，優(yōu)化決策過程。

●大數(shù)據(jù)為城市管理者提供了更高的開放性的管理決策環(huán)境，促進城市科學化管理水平的提升

傳統(tǒng)的政府部門和決策機構(gòu)處于一種信息不對稱的決策環(huán)境中，城市各級單位間存在著體制壁壘，數(shù)據(jù)無法充分及時地得到共享，從而導致城市管理者掌握的信息不準確不全面，因此管理決策的科學水平具有一定的局限性。隨著大數(shù)據(jù)技術在城市管理中不斷地嵌入與融合，體制、數(shù)據(jù)和人員之間的壁壘被打通，孤島被鏈接，依托各級城市部門共建共享統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺，城市管理者開始用數(shù)據(jù)說話，從而促進城市科學化管理水平的進一步提高。例如，城管大數(shù)據(jù)平臺的交通趨勢分析吸納城市教育部門推送的開學或考試等內(nèi)部數(shù)據(jù)后，比交通部門常規(guī)預測依靠經(jīng)驗的科學性要高得多。

●大數(shù)據(jù)構(gòu)建全新的管理分析模式，促使城市科學化管理水平的提升

傳統(tǒng)的城市管理基于因果分析，利用通盤綜合分析各種因素及相互關聯(lián)的影響，進行城市判斷和預測。但是隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術在城市建設中的廣泛滲透，城市數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出規(guī)模巨大、類型多元、速率升級等新特征，而這些特征是傳統(tǒng)的城市管理模式難以應對的，這必然導致城市管理效能的大打折扣，科學化程度不高。城市管理中的大數(shù)據(jù)應用最大的價值在于能從海量低相關或非顯性相關的城市數(shù)據(jù)中，挖掘和提煉出對城市決策、預測和指揮等管理工作有價值的新數(shù)據(jù)，并通過機器學習算法、人工智能AI、并行計算等大數(shù)據(jù)技術發(fā)現(xiàn)新信息，從而服務于大數(shù)據(jù)時代的城市管理。例如城市的公共衛(wèi)生部門可以通過大數(shù)據(jù)平臺分析近期搜索引擎中數(shù)億條的檢索記錄的輿情分布、線上藥品搜索與訂單趨勢走向甚至數(shù)字圖書館中的特定書目的查詢和借閱統(tǒng)計來對某種特異流行病的趨勢預測，而這種預測較城市醫(yī)院的樣本抽樣分析與上報相比，不但行政效能獲得突破性的提升，同時管理工作的科學性也得到了充分的保障。作為城市管理者，可以分析更多的數(shù)據(jù)，有時候甚至可以處理和某個特別現(xiàn)象相關的所有數(shù)據(jù)，而不再依賴于隨機采樣[2]（P17）。

●大數(shù)據(jù)引入虛擬化、可視化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式，進一步提高了城市科學化管理水平

傳統(tǒng)的城市管理者利用地圖沙盤、視頻會議、情景案例等桌面推演的方式來鍛煉檢測預警素質(zhì)和應急處置能力。但是一方面，由于推演的過程中數(shù)據(jù)只是以單板的二維表格樣式呈現(xiàn)，不利于城市管理者形成直觀判斷結(jié)果；另一方面，推演的過程只是基于過去的個別經(jīng)驗和有限的信息，人為主觀因素影響作用較大，其結(jié)果具有較大的滯后性、不穩(wěn)定性、單一性，這必然導致城市管理，尤其是公共安全領域，存在風險評估不足、監(jiān)測研判不及時、備案配置不足等問題。大數(shù)據(jù)擁有城市虛擬化和數(shù)據(jù)可視化等先進的信息技術，通過為城市建立虛擬模型，導入仿真實時數(shù)據(jù)，再通過可視化技術將不同控制參數(shù)下的云計算結(jié)果以直觀的形式呈現(xiàn)給政府部門和決策機構(gòu)。例如，城市管理部門基于市民手機的GPS或基站定位數(shù)據(jù)，根據(jù)不同城區(qū)的位置分布，進行不同程度的色塊填充，就可以實時渲染出城市的等值線地圖（也稱熱力圖）。這樣，城市內(nèi)各個區(qū)域的人員密度分布就可視化地呈現(xiàn)給管理者，從而為交通治理、公共安全等管理工作提供科學支撐，提升科學管理水平。

二、提高城市管理社會精細化水平

從粗放型到精細型管理，是城市管理的必然趨勢。實現(xiàn)城市管理精細化，成為全國各大中型城市政府的一項重要任務。越來越多的管理者認識到“城市管理應該像繡花一樣精細”，而大數(shù)據(jù)技術恰恰是實現(xiàn)這一愿景的最佳手段之一。大數(shù)據(jù)引領下的城市精細化管理是一個全覆蓋、全天候、全對象、全過程的科學管理狀態(tài)，是城市管理創(chuàng)新的重要措施，也是提高精細化管理水平的重要途徑。

第一，大數(shù)據(jù)在城市既有信息基礎設施基礎上進行整合，引入無人機視頻攝錄、車載移動圖像抓拍、工業(yè)機器人等數(shù)據(jù)采集技術，克服了城市管理中區(qū)域范圍大、受干擾因素多、人工維護死角等問題，將城市更細微更詳盡的數(shù)據(jù)采集并傳輸回城市大數(shù)據(jù)管理平臺，繪制了一張覆蓋整個城市的數(shù)據(jù)地圖，從而便于城市治理部門的進一步精細化管理。

第二，傳統(tǒng)的城市精細化管理工作依賴于更多人力資源的投入和人機對話，夜間的管理工作必然導致管理成本上升，效能下降。大數(shù)據(jù)引入智能視頻、紅外傳感、RFID等物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)處理技術，城市信息的采集、傳輸、處理甚至分析都是“物物對話”，全天候式的大數(shù)據(jù)介入不但可以大大降低城市精細化管理成本，還可以大大提高城市精細化管理效率。

第三，仰仗大數(shù)據(jù)城市管理可以實現(xiàn)精準信息的推送，實現(xiàn)城市全對象服務。傳統(tǒng)的城市中，政府與企業(yè)和市民為信息鏈路的兩端，形成二元結(jié)構(gòu)，政府向企業(yè)和市民進行單向的廣播式信息傳遞，這種粗放的數(shù)據(jù)管理模式不符合服務型政府要求，更無法進行精細化管理。大數(shù)據(jù)打破了這種不合理的二元結(jié)構(gòu)，一方面將三者施于平等地位，同時采集三者之間的數(shù)據(jù)，不但增加了數(shù)據(jù)源，也增加了傳輸鏈路。另一方面，通過分析痕跡，將城市管理者的信息通過微信、微博、APP“兩微一端”精確地傳給企業(yè)和市民，同時將企業(yè)和市民的信息上報給城市管理大數(shù)據(jù)平臺，供決策部門進一步提高精細化管理水平。

第四，大數(shù)據(jù)將城市全過程數(shù)據(jù)化，無論是一輛都市公交車實際運行軌跡，還是一件政務中心的公文流轉(zhuǎn)程序，都會被存儲在大數(shù)據(jù)服務器中。過程留痕，可供回溯，既是大數(shù)據(jù)城市精細化服務的基礎，也是有別于粗放型管理的特點。例如，城市政府部門以往面對惡劣天氣時，只能向所有城區(qū)發(fā)布統(tǒng)一的預警公告，對于城市常態(tài)的恢復時間也是模糊的，只有天氣的宏觀數(shù)據(jù)在各級管理部門內(nèi)部之間流動，而社會外界只能單純的接收決策信息。大數(shù)據(jù)支撐下的天氣預警機制則完全打破了這種被動、粗放的管理模式。大數(shù)據(jù)會根據(jù)密布在各城區(qū)的感應器采集的數(shù)據(jù)進行差分分析，向不同的區(qū)域發(fā)布不同的警報信息和支持方案，而且各城區(qū)天氣的動態(tài)數(shù)據(jù)更新間隔是精確到時、分甚至秒的。大數(shù)據(jù)城市管理平臺也是開放地接收來自企業(yè)和市民的實時天氣反映，并動態(tài)跟蹤網(wǎng)絡輿情。這樣就將惡劣天氣對城市的影響分級化和個性化，更重要的是全過程的各項數(shù)據(jù)都采集、傳輸、分析給大數(shù)據(jù)云中心，作為城市應急管理的案例進入城市管理數(shù)據(jù)庫，為今后類似的精細化管理和服務需求提供幫助。

三、提高城市公共服務智能化水平

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，必然倒逼政府部門自我改革，規(guī)范行政權力行使，方便企業(yè)和市民辦事，尤為突出的是“一站式”“一張網(wǎng)”等電子政務網(wǎng)站提供的智能化公共服務，增強了經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境建設。

傳統(tǒng)的公共服務將政府視作信息主體，企業(yè)和市民為信息客體，在公共服務業(yè)務流開始前，客體沒有唯一標識，自然信息更無從提取，業(yè)務時效性較差，重復遞交材料的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，甚至有個別的“證明你媽是你媽”的規(guī)章亂象。例如，人口數(shù)據(jù)是城市中許多公共服務部門都涉及的信息，公安部門存儲有戶籍人口數(shù)據(jù)，社會保障部門存儲有參保人口數(shù)據(jù)，教育部門存儲有在讀人口數(shù)據(jù)，稅務部門存儲有納稅人口數(shù)據(jù)等等。不同的公共服務部門往往高度重視系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務數(shù)據(jù)，但對于外部的數(shù)據(jù)以及其與內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合卻沒有積極意識，從而導致公共服務智能化水平不高，信息孤島和數(shù)據(jù)閑置現(xiàn)象大量存在。

為了克服缺乏統(tǒng)一身份認證體系和數(shù)據(jù)庫頂層設計的困局，大數(shù)據(jù)重新構(gòu)架公共服務中政府、企業(yè)和市民三者之間的互動關系。一方面，樹立以人為本的智能化公共服務理念。通過客戶關系管理系統(tǒng)（CRM）、統(tǒng)一身份認證體系、數(shù)據(jù)共享與挖掘機制等措施，當發(fā)生數(shù)據(jù)交互時，通過唯一標識碼快速自動檢索服務對象既往公共服務記錄以支撐在辦事宜，同時通過進一步的數(shù)據(jù)挖掘和人工智能推送個性化潛在服務項。不但讓公共服務系統(tǒng)真正“看到”用戶的過去業(yè)務數(shù)據(jù)，也讓其擁有了為用戶未來利益考慮的“大腦”。另一方面，大數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡新媒體載體將公共服務前置，進一步提升公共服務人性化智能化水平。大數(shù)據(jù)匯集城市中客體的各類數(shù)據(jù)，包括社會保障類信息、市政地理空間信息、民政圖像視頻信息、城區(qū)政務公開信息等等。通過大數(shù)據(jù)復用機制打通信息的物理隔離，降低了數(shù)據(jù)冗余率，利用 “兩微一端”等新媒體改變信息傳播的內(nèi)容、形式和效果，推動技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務，真正讓城市公共服務智能化起來。例如，越來越多的城市公共服務部門的“兩微一端”功能定位正在從“圖文發(fā)布”升級為“在線服務”，從“單一信息查詢”升級為“一條龍式辦事”，從各級部門的“單打獨斗”走向“抱團聚合”。隨時隨地通過手機智能終端，訂閱微信公眾號，訪問官方微博，打開服務APP，就可以與城市管理者統(tǒng)一的業(yè)務受理窗口對接，無須提交繁瑣的申請、證明等材料，極大地提高了辦事效率和用戶體驗質(zhì)量，提升了城市智能化管理水平。

四、優(yōu)化大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新城市管理發(fā)展路徑

●提高和培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識思維

我國城市政府部門利用大數(shù)據(jù)進行城市管理的水平相比于歐美西方城市相對較低。不得不承認造成這種現(xiàn)象，一方面是由于我國的大多數(shù)城市的數(shù)據(jù)文化匱乏，城市數(shù)據(jù)的公信力弱，質(zhì)量低，一致性差是不爭的事實；另一方面，主要是城市管理部門的信息化認識不均衡，用信息技術解決問題的氛圍不濃，用數(shù)據(jù)思考說話辦事的意識不足，消極對待甚至無動于衷的城市管理亂象也廣泛存在。培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識和建設數(shù)據(jù)文化，迫在眉睫。

為此，政府應該發(fā)揮主導作用，加大數(shù)據(jù)管理城市的輿論宣傳，力爭在全社會形成“用數(shù)據(jù)思考，用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策，用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市大眾文化氛圍。同時，要培養(yǎng)大數(shù)據(jù)觀念，善于借助技術手段拓展城市管理思維，摒棄個人經(jīng)驗和長官意志的城市管理陋習。此外，培訓管理者大數(shù)據(jù)學習意識，將數(shù)據(jù)的知識納入公務員培訓體系，將大數(shù)據(jù)作為管理文化建設的一環(huán)。

●加強組織領導，強化政策支持

大數(shù)據(jù)城市管理工作，應由信息化部門牽頭，建立跨部門、跨城區(qū)、跨行業(yè)的大數(shù)據(jù)城市管理協(xié)同推進機制，加大重大建設部門協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌全城區(qū)大數(shù)據(jù)應用和數(shù)據(jù)融合。成立大數(shù)據(jù)城市管理領導小組等領導機構(gòu)，并下設辦公室在信息化部門進行日常業(yè)務工作，負責統(tǒng)籌領導和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)融合應用推廣。整合城市管理方面的技術支撐力量，設立大數(shù)據(jù)城市管理創(chuàng)新專家委員會，加強發(fā)展戰(zhàn)略研究，為大數(shù)據(jù)城市管理的相關項目、工程和任務提供決策支持，夯實大數(shù)據(jù)城市管理工作業(yè)務基礎。

面向大數(shù)據(jù)城市管理，修訂政府信息公開條例。積極研究城市數(shù)據(jù)開放與保護制度。制定城市信息采集、傳輸、存儲的管理規(guī)范。建立城市管理數(shù)據(jù)庫的頂層設計體制和共享利用機制。推動城市個人信息采集、應用、保護的立法工作。明確大數(shù)據(jù)城市管理相關優(yōu)惠幫扶政策，在用地供給、電力供給等方面加大力度。鼓勵城市中政府部門購買信息服務、以租代建，進行大數(shù)據(jù)產(chǎn)品應用和融合。

●加強資金保障

資金保障是政府進行大數(shù)據(jù)城市管理的一項重要措施，通過一系列資金保障制度的建立使各部門、各企業(yè)能夠了解城市大數(shù)據(jù)應用目標，明確各自職責，實現(xiàn)資金充分利用。城市財務資金建立大數(shù)據(jù)發(fā)展專項資金，通過專項資金投入的設立，引導社會資本共同發(fā)起城市大數(shù)據(jù)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP基金共同構(gòu)建多層次投資體系，滿足城市大數(shù)據(jù)各級企業(yè)在其不同階段，不同城市應用領域的發(fā)展需求。引導和鼓勵銀行、證券、信托等金融機構(gòu)支持城市大數(shù)據(jù)金融體系建設和投資。鼓勵金融機構(gòu)面向城市應用的大數(shù)據(jù)企業(yè)優(yōu)先給予信貸支持，圍繞城市大數(shù)據(jù)應用開發(fā)和創(chuàng)新個性化金融產(chǎn)品，為城市重點大數(shù)據(jù)項目提供支撐。鼓勵各類政策性擔保機構(gòu)主動擴大業(yè)務規(guī)模，對大數(shù)據(jù)企業(yè)在擔保風險上分擔比例，擔保費率等方面給予最大限度的支持。支持大數(shù)據(jù)企業(yè)利用知識產(chǎn)權質(zhì)押進行資本市場融資，解決發(fā)展的資金瓶頸問題。

●培養(yǎng)復合型人才

人才是大數(shù)據(jù)的關鍵，尤其是數(shù)據(jù)科學和數(shù)據(jù)分析方面的專業(yè)技術人員，是連接城市管理業(yè)務和數(shù)據(jù)應用技術的橋梁。但當前大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)存在起步晚、規(guī)模小、行業(yè)規(guī)范不統(tǒng)一等問題，既掌握大數(shù)據(jù)理論與技術又諳熟城市管理經(jīng)驗的人才更是存在巨大的缺口。因此，培訓和培養(yǎng)大量面向城市管理的大數(shù)據(jù)復合型人才，顯得越來越重要。復合型人才不僅需要具備精湛的城市管理能力，還需要擁有較高的數(shù)據(jù)收集整合的能力、數(shù)據(jù)鑒別挖掘的能力、數(shù)據(jù)分析利用的能力以及將大數(shù)據(jù)與城市管理各行業(yè)融合的能力。

●鼓勵面向城市應用的技術創(chuàng)新

吸引國內(nèi)外優(yōu)秀的大數(shù)據(jù)分析服務商、解決方案提供商、數(shù)據(jù)設備制造商在城市落戶，集聚大數(shù)據(jù)研發(fā)中心、工程技術中心、大數(shù)據(jù)示范工程等創(chuàng)新資源，加強面向城市應用的大數(shù)據(jù)核心技術攻關，布局城市大數(shù)據(jù)創(chuàng)新重大專項，積蓄創(chuàng)新發(fā)展動能。另一方面，加速推進科研成果轉(zhuǎn)化，整合產(chǎn)學研優(yōu)勢資源發(fā)展城市數(shù)據(jù)應用為牽引的跨學科、跨行業(yè)、跨領域的數(shù)據(jù)融合技術，共同推進大數(shù)據(jù)相關理念和技術的應用推廣，形成具有城市個性特色的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和應用生態(tài)體系。

●防范數(shù)據(jù)風險

從近幾年來爆發(fā)的數(shù)據(jù)安全事件看，城市的大數(shù)據(jù)安全仍然受到嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，基礎設施是城市大數(shù)據(jù)的堅固支撐，但數(shù)據(jù)機房的等級保護、運維人員的安全操作、數(shù)據(jù)行為的合規(guī)審計都是不容忽視的安全漏洞來源。其次，大數(shù)據(jù)倡導城市中多系統(tǒng)的共建共享、互聯(lián)互通，泛在化的網(wǎng)絡廣泛應用，使得通訊信息直接暴露在自然環(huán)境中，信息完整性損害風險陡增，[3]這就對大數(shù)據(jù)加密、傳輸和解密的過程提出了挑戰(zhàn)。最后，隱私保護問題也越來越突出。用戶隱私數(shù)據(jù)被非法買賣、移動互聯(lián)網(wǎng)陷阱隨處可見、市民檢索記錄被用于精準廣告推銷，這些隱私保護問題可能隨時導致一個城市的數(shù)據(jù)瓦解乃至崩潰。

為此，首先要構(gòu)建城市數(shù)據(jù)安全保障體系。加強大數(shù)據(jù)環(huán)境下城市信息安全認證體系建設，會同城市管理各相關部門做好安全頂層設計，有效保障數(shù)據(jù)采集、傳輸、處理等環(huán)節(jié)的可控性、可用性、完整性、保密性。圍繞城市應用系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)基礎設施安全、云計算平臺安全、數(shù)據(jù)通信安全、數(shù)據(jù)災備安全、數(shù)字身份認證等方面，探索建立城市大數(shù)據(jù)安全保障體系。

基金項目

吉林省哲學社會科學基金項目《吉林省老工業(yè)基地如何跨越現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的關口》（2018B51）階段性成果。

參考文獻

[1]朱海玄.大數(shù)據(jù)時代城鄉(xiāng)規(guī)劃學走向計量化的機遇與挑戰(zhàn)[J] .城市發(fā)展研究，2016，（2）.

[2]舍恩伯格，庫克耶.大數(shù)據(jù)時代[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[3]臧超，修磊.智慧城市視閾下信息安全風險應對策略[J] .長春市委黨校學報，2016，（1）.

作者簡介

臧超，中共長春市委黨校信息技術部講師，研究方向：大數(shù)據(jù)，城市管理；

于平，中共長春市委黨校教授，研究方向：市場經(jīng)濟。

責任編輯 解梅娟