差序格局與逆差序格局：行政執(zhí)法自由裁量權(quán)中的主體互動(dòng)分析

余涌 羅文劍

摘要：實(shí)現(xiàn)依法行政，就必須正確行使自由裁量權(quán)。為了降低人情關(guān)系對(duì)裁量公平的負(fù)面效應(yīng)，可以通過制定裁量基準(zhǔn)、完善程序制度、增加社會(huì)輿論監(jiān)督等內(nèi)外結(jié)合的控制體系，保障行政自由裁量權(quán)被公平公正的行使。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；自由裁量權(quán)；差序格局

中圖分類號(hào)：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.05.003

行政執(zhí)法的核心要義之一是自由裁量權(quán)的行使，即法律賦予的行政執(zhí)法人員在一定范圍和幅度內(nèi)的“自主”選擇權(quán)。學(xué)界關(guān)于自由裁量權(quán)的研究成果豐碩，卻鮮有學(xué)者探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主體互動(dòng)問題。推進(jìn)主體之間的良性互動(dòng)符合依法治國(guó)的理念，也符合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正確行使的要求。

一、行政執(zhí)法中的主體互動(dòng)

●基于街頭官僚理論的主體互動(dòng)分析

“街頭官僚”這一概念是由李普斯基首次提出來(lái)的，根據(jù)李普斯基的表述，所謂街頭官僚是指在政府機(jī)構(gòu)中處于最基層，直接與公眾打交道的一線工作者，典型的有警察、社會(huì)工作者、公立學(xué)校的教師、稅收人員等。街頭官僚與我國(guó)的基層行政執(zhí)法人員十分相似，都是人數(shù)眾多且處于官僚金字塔的最底端，都是最直接接觸民眾的一線工作者，而且都能運(yùn)用自由裁量權(quán)靈活處理事務(wù)。正如李普斯基所言，公共政策不僅僅是立法機(jī)關(guān)和高級(jí)行政人員制定的，還是由街頭官僚在不確定的工作壓力下執(zhí)行政策時(shí)產(chǎn)生的。[1]

以李普斯基為代表的學(xué)者認(rèn)為，街頭官僚理論的核心是自由裁量權(quán)，街頭官僚在行政管理過程中，擁有一定的自由裁量權(quán)是有用的也是必要的。不過街頭官僚擁有的自由裁量權(quán)，使得其在利益供給、服務(wù)提供以及實(shí)施獎(jiǎng)懲方面處于優(yōu)勢(shì)地位，造成行政執(zhí)法主體之間關(guān)系的不對(duì)等，即街頭官僚可以決定誰(shuí)、是否以及怎樣受到懲罰。而街頭官僚機(jī)構(gòu)的顧客卻不是自愿的，他們被動(dòng)接受行政權(quán)力的執(zhí)行，而且公共服務(wù)的資源總是有限的，街頭官僚要用有限的時(shí)間和精力去處理最重要最迫切的事務(wù)，無(wú)法顧及所有公民的多樣化的彈性需求，這種由街頭官僚的偏好引起的互動(dòng)冷漠使得街頭官僚成為了民眾埋怨和批評(píng)的對(duì)象。如果自由裁量權(quán)濫用，甚至?xí)鸨┝_突、意外傷害等事件，破壞社會(huì)秩序和削減政府公信力。因此也有很多學(xué)者主張削弱街頭官僚的自由裁量權(quán)，提出讓公民參與到行政執(zhí)法過程中。公民作為行政執(zhí)法中的主體，擁有權(quán)利和能力與街頭官僚平等地溝通交流，通過互動(dòng)交流的方式，街頭官僚能夠傾聽民眾的欲望訴求，耐心聽取合理意見，使得自由裁量權(quán)的行使更能符合普遍的公義。

●主體互動(dòng)的方式和作用

由于行政執(zhí)法人員擁有一定的自由裁量權(quán)，執(zhí)法人員可以根據(jù)行政相對(duì)人的陳述、申辯作出更加令公眾信服的決定。街頭官僚也希望通過與民眾互動(dòng)交流，維護(hù)政府的良好形象，使民眾相信政府，保障政府政策的順利推行。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，當(dāng)事人在面對(duì)處罰決定時(shí)有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。這就意味著行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，必須仔細(xì)復(fù)核當(dāng)事人提出的事實(shí)和證據(jù)。若情況屬實(shí)，行政機(jī)關(guān)就必須采納，且不得因?yàn)楫?dāng)事人提出申辯而加重處罰。

隨著行政執(zhí)法主體平等意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政相對(duì)人也更愿意與行政執(zhí)法人員溝通交流，表達(dá)自己的主觀愿望。在實(shí)際的執(zhí)法過程中，互動(dòng)方式更為多樣，雙方都是自然人，通過對(duì)話、溝通、申辯、解釋、妥協(xié)、抱怨、甚至爭(zhēng)執(zhí)等方式，追求良性的互動(dòng)關(guān)系。這樣的互動(dòng)形式，實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力與公民權(quán)利的一種平衡，實(shí)現(xiàn)的是對(duì)行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的制約和對(duì)民眾主動(dòng)維護(hù)其合法權(quán)利的激勵(lì)。透過多樣化的互動(dòng)方式，行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)能更為科學(xué)化、民主化，化解敵對(duì)情緒，避免暴力執(zhí)法，幫助民眾更深入地了解法律法規(guī)和政府政策的含義，共同構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)。

●差序格局：主體互動(dòng)的普遍性

“差序格局”這一概念是費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中提出的，它生動(dòng)形象地揭示了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系的特征，即“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個(gè)人都是他社會(huì)影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系?！盵2]（P28）在行政執(zhí)法過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)行政執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)與行政相對(duì)人進(jìn)行互動(dòng)時(shí)，互動(dòng)方式以及裁量幅度表現(xiàn)為“差序格局”。

費(fèi)孝通先生認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的人際關(guān)系是以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的，即“差序格局”模式。[2]（P86）隨著中國(guó)的改革開放的推進(jìn)，姻緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系、利益關(guān)系也滲入到了“差序格局”中，擴(kuò)大了中國(guó)傳統(tǒng)的人際關(guān)系范圍。但是現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)的人際關(guān)系依然存在“差序格局”模式，因?yàn)樗匀皇且浴凹骸睘橹行闹鸩较蛲獾睦嫒?。一個(gè)人的能力地位如何，決定了所構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的大小。距離“己”越近，關(guān)系越緊密，利益關(guān)系越重要，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也對(duì)“己”的能力地位的提升有幫助。

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層行政執(zhí)法人員面臨的社會(huì)關(guān)系主要以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系為主。他們?cè)谛姓?zhí)法過程中，不可避免地將會(huì)遇到相對(duì)人是自己的親屬或同鄉(xiāng)的情況，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的外來(lái)人口較少，大部分常住人口之間都存在親緣和地緣關(guān)系，所謂“一表三千里”，能力地位越強(qiáng)的人與之攀親戚的人就越多，人際關(guān)系遍布整個(gè)社會(huì)圈。能力地位弱者其人際關(guān)系可能僅限于自己的親戚和街坊鄰居。正如費(fèi)孝通先生所言：“中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的差序格局具有這種伸縮能力。在鄉(xiāng)下，家庭可以很小，而一到有錢的地主和官僚階層，可以大到像個(gè)小國(guó)?！盵2]（P29）“人情關(guān)系”的運(yùn)作在中國(guó)普遍存在，實(shí)際上已經(jīng)成為了一種“中國(guó)特色”的社會(huì)資本，即資源結(jié)合體所形成的體制化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[3]（P26）在基層執(zhí)法人員與相對(duì)人進(jìn)行交流溝通時(shí)，人情就成為了基層執(zhí)法人員不得不考慮的因素。尤其是在法治觀念相對(duì)淡薄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在行政執(zhí)法時(shí)，基層執(zhí)法人員在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)會(huì)盡可能偏益于相對(duì)人，因?yàn)榛?dòng)主體之間基本都存在網(wǎng)絡(luò)利益關(guān)系，都處于各自“差序格局”水面上的波紋中的一個(gè)點(diǎn)，基層行政執(zhí)法人員為了避免自身利益在利益圈中受到影響，而傾向于考慮人情因素。翟學(xué)偉就認(rèn)為，在中國(guó)社會(huì)，大多數(shù)人在辦事和為人處世方面，既不會(huì)一邊倒地選擇理性或者非理性，而是會(huì)在在兩者之間做出權(quán)衡，而達(dá)到一個(gè)平衡的結(jié)果。[4]（P198）中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)于如何做人、做事往往不是從嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、理性的法律?guī)定和思維模式來(lái)評(píng)價(jià)的，而是從“符合情理”“合情合理”等具體性、差異性的角度考慮。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)人認(rèn)為情、理、法三者要結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌考慮，消除矛盾沖突的地方，來(lái)達(dá)到理想的、真正的法律。[5]（P26）基層行政執(zhí)法人員運(yùn)用自由裁量權(quán)減弱對(duì)相對(duì)人的懲罰力度被認(rèn)為是“符合情理”的，而嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行處罰則被認(rèn)為“不近人情”或者“不合情理”。中國(guó)人看中的“情理”，在西方人看來(lái)就是深藏于個(gè)人心中的正義衡平的感覺，并不具有法律的客觀的尺度。在基層的行政執(zhí)法過程中，當(dāng)事人也更愿意通過人情法則來(lái)與執(zhí)法人員拉近關(guān)系，使得雙方的利益更為緊密，從而獲得較低程度的懲罰，雙方的關(guān)系越緊密執(zhí)法尺度將越寬松，這就形成了行政執(zhí)法過程中主體互動(dòng)關(guān)系的“差序格局”。