對土地出讓前規(guī)劃評估的初步探討

費翔鷹　李春鋒　陳珊珊

【摘要】隨著城市化進程的不斷加速推進，原有控規(guī)對地塊的控制指標已跟不上快速發(fā)展進程，導(dǎo)致城市設(shè)計方案未能從公共角度出發(fā)，對公共綠地、開放空間和公共服務(wù)設(shè)施等要素考慮不足。文章以上海市奉賢區(qū)南橋新城18單元02-04地塊規(guī)劃評估為研究對象，通過對該出讓地塊所在街坊就各類公共要素的需求和綜合設(shè)置的方式作相應(yīng)論證，并在評估結(jié)論中提出相應(yīng)建議，為土地出讓前的規(guī)劃評估提供相關(guān)參考，并為下階段的項目開發(fā)建設(shè)提供了有效指導(dǎo)，亦對上層次規(guī)劃具有一定的參考作用。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃評估；土地出讓；控制性詳細規(guī)劃（控規(guī)）

1、引言

在我國城市規(guī)劃體系中，控制性詳細規(guī)劃（簡稱控規(guī)）始終處于核心地位，它對完善城市功能，優(yōu)化城市環(huán)境，提升公共服務(wù)水平起重要作用，是指導(dǎo)城市規(guī)劃調(diào)控城市土地開發(fā)和各項建設(shè)活動的直接依據(jù)。

隨著城市化進程地不斷加速推進，建設(shè)發(fā)展與規(guī)劃之間的矛盾日漸突出，控規(guī)調(diào)整的申請訴求也大量涌現(xiàn)，原有控規(guī)對地塊的控制指標已跟不上快速發(fā)展進程，導(dǎo)致城市設(shè)計方案未能從公共角度出發(fā)，對公共綠地、開放空間和公共服務(wù)設(shè)施等要素考慮不足。本文首先對上海市控規(guī)實施概況和土地出讓前規(guī)劃評估工作的具體要求進行分析；其次，對實際案例開展土地出讓前規(guī)劃評估工作，并給出評估結(jié)論；最后，對上海市土地出讓前規(guī)劃評估工作提出建議。

2、上海市控規(guī)實施概況

2008年上海市基本實現(xiàn)中心城控規(guī)全覆蓋，基本能夠滿足快速發(fā)展的需要，避免無序建設(shè)。但是，在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，已批控規(guī)逐漸面臨調(diào)整和修編。由于控規(guī)調(diào)整有著十分嚴格、近乎苛刻的程序規(guī)定，需耗費大量的時間，如果根據(jù)每個地塊的具體方案對整體控規(guī)進行細化調(diào)整，那么對城市建設(shè)的進度有較大影響。規(guī)劃管理部門適時地推出關(guān)于土地出讓前規(guī)劃評估這一舉措，找出規(guī)劃實施短板并細化土地出讓條件，進一步彌補城市公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的不足，使其成為社會治理的重要手段，促進城市有機更新。

3、土地出讓前規(guī)劃評估工作的具體要求

土地資源的緊約束已經(jīng)成為上海城市發(fā)展的新常態(tài)，到2020年建設(shè)用地須控制在3185平方公里以下，明確要求建設(shè)用地規(guī)模必須只減不增。為保證今后出讓的每塊土地都能被科學、高效、合理利用，2016年上海市規(guī)土局以滬規(guī)土資詳[2016]580號下發(fā)《關(guān)于開展土地出讓前規(guī)劃實施評估工作的通知》，意在珍惜每塊土地開發(fā)與再利用，使其成為社會治理的重要手段，其內(nèi)容主要有以下幾個方面：

3.1評估對象

評估對象為列入上海市年度土地出讓計劃中的住宅組團用地（Rr）、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地（C2）、商務(wù)辦公用地（C8）（含上述三類用地的混合用地）。產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)研發(fā)總部類用地（C65）以及區(qū)縣政府認定的其他經(jīng)營性用地參照執(zhí)行。

3.2評估內(nèi)容

按照《上海市控詳規(guī)劃技術(shù)準則》和《社區(qū)規(guī)劃導(dǎo)則》，重點評估公共環(huán)境、公共服務(wù)配套設(shè)施及其他三方面內(nèi)容，如圖1所示為土地出讓前規(guī)劃評估內(nèi)容。

3.3評估目的

為了提升城市品質(zhì)，進一步優(yōu)化城市功能，并提供更加完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善城市環(huán)境、激發(fā)城市活力，提高城市的土地利用效率，特在土地出讓前開展該地塊所在地區(qū)的規(guī)劃評估，以促進城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4評估原則

土地出讓前的規(guī)劃評估工作是建立在控規(guī)基礎(chǔ)上，針對以往控規(guī)的進一步深入細化補充。通過對出讓地塊所在街坊就各類公共要素的需求和綜合設(shè)置方式作相應(yīng)論證，并在評估結(jié)論中提出相關(guān)建議，絕不是對原有控規(guī)的否定，而是針對各地塊各類指標的進一步完善與補充。 4、南橋新城18單元02-04地塊土地出讓前規(guī)劃評估案例

南橋新城18單元02-04地塊是在上海市土地出讓前規(guī)劃評估工作正式出臺后，奉賢區(qū)第一批進行規(guī)劃評估的項目，其對今后規(guī)劃評估工作的順利開展具有重要意義。

4.1研究范圍

依據(jù)整體系統(tǒng)的規(guī)劃評估工作原則，本次規(guī)劃評估的研究范圍為奉賢區(qū)南橋新城18單元，如圖2所示為南橋新城18單元土地使用規(guī)劃圖，其位于南橋新城西北方向，屬于上海市工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)，總用地面積約為367.9公頃。該單元的功能定位為環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、配套完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)達、人們安居的兼顧居住配套服務(wù)和工業(yè)生產(chǎn)功能的重要組成部分。

4.2評估對象

本文涉及的出讓地塊為南橋新城18單元02-04地塊，如圖3所示，其位于奉賢區(qū)南橫涇以西、陳灣路以北、滬杭公路以東、大葉公路以南。

4.3評估內(nèi)容

規(guī)劃評估的主要內(nèi)容包括該地塊所在街坊及單元的城市功能、公共服務(wù)設(shè)施配套情況、生態(tài)環(huán)境、慢行系統(tǒng)、公共開放空間、城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全等內(nèi)容。

4.4評估結(jié)論

4.4.1公共服務(wù)設(shè)施配套、公共環(huán)境

（1）控規(guī)要求

根據(jù)《上海市奉賢區(qū)南橋新城FXCO-0018單元控制性詳細規(guī)劃01-B、02、06、07、08、09、11、12、15街坊局部調(diào)整》要求，在地塊內(nèi)需設(shè)置一處面積為400平方米的開放空間。

（2）附加圖則要求

①02-04地塊毗鄰軌道交通5號線延伸段肖塘站，考慮到未來的發(fā)展前景，建議沿滬杭公路界面設(shè)置一定比例的沿街社區(qū)商業(yè)配套，從而保證沿街界面的完整性和連續(xù)性。

②南橫涇濱水岸線需結(jié)合02-04、02-10地塊開發(fā)，注重南橫涇兩側(cè)界面在高度和風貌上的處理，主要有以下幾個方面：

建筑高度。建議沿河兩側(cè)高度適當降低，以提升居民對濱河空間的融合性。

建筑退讓。建議地塊退防護綠帶寬度不小于10米，強調(diào)其活動空間的開放性，以保證濱河空間對綜合體建筑的視覺通透性。

建筑形態(tài)。濱水建筑應(yīng)形態(tài)活潑，景觀通透，最大限度利用自然景觀資源。

③公共步行通道。沿南橫涇濱水步行通道寬度不小于2米，沿線散布座椅、景觀小品、觀景平臺等休憩設(shè)施，形成宜人的濱水商業(yè)步行環(huán)境。

（3）其他要求

根據(jù)《城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準》、《關(guān)于開展土地出讓前規(guī)劃實施評估工作的通知》、《上海市奉賢區(qū)南橋新城FXCO-0018單元控制性詳細規(guī)劃01-B、02、06、07、08、09、11、12、15街坊局部調(diào)整》及相關(guān)規(guī)定，02-04地塊需要增配以下內(nèi)容，如表1所示。

02-04地塊用地面積約為42524平方米，且南北進深比較大，建議在地塊內(nèi)設(shè)置一條寬度不小于6米、長度不小于120米的東西向公共通道，面積約為720平方米，建議公共通道結(jié)合開放空間設(shè)置，且24小時對外開放。

綜上所述，02-04地塊應(yīng)配置公共服務(wù)配套設(shè)施建筑面積9631平方米，占地上總建筑面積的9.06%：公共環(huán)境占地面積約400平凡米，合計不小于地塊面積的0.94%。

4.4.2住宅套數(shù)及戶型比例

根據(jù)市規(guī)土局就郊區(qū)住宅用地的相關(guān)要求和已批控規(guī)，02-04地塊可建居住建筑面積約為106302.5平方米，該地塊的住宅總套數(shù)不少于1084套，其中中小型比例不低于60%。

4.4.3綠色建筑要求

建筑要求低碳、環(huán)保，項目建設(shè)須經(jīng)專業(yè)部門審查認定達到《奉賢區(qū)綠色建筑項目建設(shè)管理辦法（試行）》二星標準，建成運營后由奉賢區(qū)建管委組織評審和認定。

4.4.4自持比例

受讓人應(yīng)當按出讓年限自持建筑面積不低于15%的住宅物業(yè)（除按照相關(guān)規(guī)定及合同約定應(yīng)當移交政府及政府有關(guān)部門的保障房等物業(yè)外），以上自持面積須用于租賃。

5、對上海市土地出讓前規(guī)劃評估工作的幾點建議

首先，土地出讓前的規(guī)劃評估不僅是針對該地塊所在地區(qū)的規(guī)劃評估，更應(yīng)該是為該地區(qū)未來發(fā)展建設(shè)進行指導(dǎo)分析；其次，土地出讓前的規(guī)劃評估結(jié)果應(yīng)該注重規(guī)劃的延續(xù)性，是對規(guī)劃實施短板的補充，避免對原有控規(guī)的否定；最后，土地出讓前的規(guī)劃評估是理性分析型的，但也是一種“公眾參與”型的規(guī)劃行為，在注重運用技術(shù)因素分析的同時，更應(yīng)積極將公眾需求納入評估考量，探索更有效的決策。

結(jié)語：

本文通過對南橋新城18單元02-04地塊進行控規(guī)層面的規(guī)劃評估，針對出讓地塊的公共服務(wù)設(shè)施、公共環(huán)境等要素，形成了合理完善的評估報告，并在評估結(jié)論中提出相關(guān)建議，為土地出讓前的規(guī)劃評估提供相關(guān)參考，為下階段的項目開發(fā)建設(shè)提供了有效的指導(dǎo)，亦對上層次規(guī)劃具有一定的參考作用。在具體的土地出讓前的規(guī)劃評估項目實踐中有以下幾點值得注意：

①規(guī)劃評估編制方面。在具體的規(guī)劃評估報告中，規(guī)劃要素指標應(yīng)該具體清晰，應(yīng)能全面描述出讓地塊目前存在的短板，加以彌補修正。

②規(guī)劃評估實施方面。規(guī)劃評估的目的不在于評估本身，更重要的是評估結(jié)論及所提出的建議，故規(guī)劃評估實施中應(yīng)更加注重評估對策與建議的落實。

③規(guī)劃評估管理方面。規(guī)劃評估實施是動態(tài)的過程，這就要求規(guī)劃管理部門建立完善的規(guī)劃評估相關(guān)制度，使規(guī)劃評估成為一項制度化、常態(tài)化的行為。

總之，本文是基于案例實踐的一種規(guī)劃評估探索，在未來的工作中將繼續(xù)關(guān)注土地出讓前的規(guī)劃評估工作，積極探討如何構(gòu)筑一套系統(tǒng)完善的規(guī)劃評估工作體系，從而增強規(guī)劃評估的時效性、科學性以及可實施性。