全面深化兵團改革 規(guī)范兵團行政執(zhí)法

[摘要]中央關于兵團深化改革意見指出兵團行政職能不健全、管理不規(guī)范，與兵團自行管理內(nèi)部行政司法事務和依法行政要求不相適應。因此，深化兵團改革須健全兵團行政職能，即賦予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。但是，兵團承接并依法行使這些行政職能和行政執(zhí)法權(quán)還存在法治素養(yǎng)不高、組織機構(gòu)設置不健全、依法行政能力較弱等困難，需要采取相關措施加以解決，規(guī)范兵團行政執(zhí)法。

[關鍵詞]兵團改革；行政職能；行政執(zhí)法

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）05—0054—05

[作者簡介]盧大林，男，兵團黨委黨校法學教研部，副教授。

新疆生產(chǎn)建設兵團（以下簡稱兵團）承擔著國家賦予的屯墾戍邊的職責，在自己所轄的墾區(qū)內(nèi)，依照國家和新疆維吾爾自治區(qū)的法律、法規(guī)，自行管理內(nèi)部的行政、司法事務，是在國家實行計劃單列的特殊組織。新疆維吾爾自治區(qū)人民政府以新政發(fā)〔1994〕46號文發(fā)出了《關于進一步加強政府法制工作的通知》，其中就兵團行政執(zhí)法問題認為：“對兵團管理范圍內(nèi)的某些行政執(zhí)法活動，自治區(qū)行政執(zhí)法主管部門可以委托或授權(quán)兵團主管業(yè)務部門承擔?！边@一通知是兵團開展行政執(zhí)法工作的基礎和根據(jù)，2017年11月29日新疆維吾爾自治區(qū)十二屆人大常委會第三十三次會議通過《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務委員會關于設立兵團工作委員會、授予新疆生產(chǎn)建設兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的決定》，該決定的通過具有劃時代意義，解決了兵團長期以來行政執(zhí)法主體地位不明確的困擾，有利于兵團依法行政和行政執(zhí)法規(guī)范化建設。2018年1月18日新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議審議通過《自治區(qū)人民政府授予新疆生產(chǎn)建設兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的決定》，由自治區(qū)人民政府將2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)清單印發(fā)新疆生產(chǎn)建設兵團，自2018年2月1日起新疆生產(chǎn)建設兵團在所轄區(qū)域依法行使行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。

一、授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的重大意義

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，這是對貫徹落實依法治國基本方略的新闡述、新要求，寓意深刻，發(fā)人深思。全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，要堅定不移推進全面依法治國，深化依法治國的理論和實踐，加快建設社會主義法治國家，到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。？譹？訛十幾年來，建設法治國家的進程不斷加快，因此，法治兵團建設是時代的要求，必須放到當前的時代背景中去理解。法治兵團建設內(nèi)容非常豐富，涉及到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面，特別是對兵團履行維穩(wěn)戍邊職責使命、發(fā)展各項事業(yè)、提高領導干部法治思維能力意義重大。

（一）授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)是新時期兵團履行維穩(wěn)戍邊職責使命、貫徹落實中央對兵團全面深化改革指示精神的客觀要求

面對當前新疆“三期疊加”的穩(wěn)定形勢，面對黨中央對兵團的新定位新要求，我們必須把法治作為兵團事業(yè)的內(nèi)在要求和重要遵循，加快兵團治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，以法治引領和保障兵團維穩(wěn)戍邊作用發(fā)揮。？譹？訛因此，法治對于兵團更好的完成中央賦予的職責和使命具有重要作用。當前新疆的穩(wěn)定形勢要求兵團戍邊的職責使命要發(fā)揮更大的作用，而在國家強調(diào)法治和依法行政的情況下，職權(quán)法定是基本原則，兵團要履行職責和使命，特別是履行行政強制措施（如：檢查車輛、盤問可疑人員、檢查可疑人員隨身物品、道路封鎖等），行政強制措施的采取需要具有法定的行政強制權(quán)，而行政強制措施權(quán)是由國家法律賦予特定行政主體的。兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)不明確，造成在行使行政強制措施權(quán)方面自然會引起社會公眾的質(zhì)疑，從而導致兵團在履行職責、使命方面顯得權(quán)威性不夠。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。兵團法治建設的主要任務就是如何實現(xiàn)兵團履行職責和使命的各項工作能夠制度化、規(guī)范化、程序化，也就是兵團需要從依靠政策維穩(wěn)戍邊走向依靠法治維穩(wěn)戍邊的道路，以適應法治化時代的客觀需要。中央在兵團全面深化改革文件中也明確提出要將健全和轉(zhuǎn)變兵團政的職能，作為兵團全面深化改革的一項具體內(nèi)容，因此，賦予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)意義重大。

（二）授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)是推動兵團各項事業(yè)發(fā)展的重要保障

黨的十八屆四中全會指出：我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在兵團考察時的重要講話，指出兵團的存在和發(fā)展絕非權(quán)宜之舉，而是長遠大計。在新疆組建擔負屯墾戍邊使命的兵團，是黨中央治國安邦的戰(zhàn)略布局，是強化邊疆治理的重要方略。新形勢下兵團工作只能加強，不能削弱。？譺？訛面對新形勢、新任務、新要求，兵團只有加快自身發(fā)展，不斷提高自身維穩(wěn)戍邊的看家本領，才能不辜負黨和國家對兵團的期望。而兵團各項事業(yè)的發(fā)展需要法治的引領和保障（如在經(jīng)濟社會發(fā)展方面，兵團事業(yè)的發(fā)展需要土地、水資源、礦產(chǎn)資源等，對已經(jīng)確權(quán)給兵團的土地、水資源、礦產(chǎn)資源等如不能依法保障，勢必影響兵團的發(fā)展），全面加強兵團法治建設，對推進兵團“三化”建設（三化建設需要法治保障，如城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化在城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護方面必須符合法律規(guī)定，健康有序發(fā)展）、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、釋放黨政軍企合一特殊體制機制的優(yōu)勢和活力、履行職責、提高社會管理法治化水平、維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安等方面，具有戰(zhàn)略意義。通過落實兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)兵團治理體系和治理能力現(xiàn)代化有效推進，基本實現(xiàn)兵團經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設的法治化，實現(xiàn)公共權(quán)力運行規(guī)范，經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展，社會大局和諧穩(wěn)定。

（三）授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)是提高兵團領導干部法治意識和依法辦事能力的迫切需要

由于兵團長期以來行政執(zhí)法主體地位不明確，職權(quán)法定和法律監(jiān)督不完善，所以客觀上造成兵團一些領導干部法治意識淡薄，依法辦事能力不強。因此，通過授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，明確兵團行政執(zhí)法主體資格，加強領導干部法治教育，提升兵團領導依法依規(guī)用權(quán)的自覺性，對于提高兵團領導干部法治意識和依法辦事能力具有重大現(xiàn)實意義。

（四）授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)是兵團深化行政管理體制改革的客觀需要

兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)不完善，使得兵團行政管理體制面臨改革的瓶頸制約，即中央提出這輪行政管理體制改革的重點是處理好政府和市場及社會的關系、轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)等，而如果兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)不到位，則要想做到依法改革難度較大。因為中央政府主要依靠政策文件對兵團進行行政管理，兵團內(nèi)部的行政管理也主要依靠政策和文件，兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)不到位客觀上阻礙了兵團實現(xiàn)行政管理體制改革法治化的進程。因此，在法律上明確兵團行政執(zhí)法主體地位和行政職能和行政執(zhí)法權(quán)是推進兵團行政管理體制改革的緊迫要求。

二、兵團承接并依法行使行政執(zhí)法權(quán)存在的困難

行政執(zhí)法涉及立案、調(diào)查取證、聽證、決定和執(zhí)行等各個復雜的程序，一些關鍵程序和環(huán)節(jié)的問題還需要進一步探索完善。自治區(qū)人民政府授予兵團的2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)2018年2月1日在兵團轄區(qū)運行，以兵團目前具有的行政法治資源，保障這2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)正常規(guī)范運行還面臨一些實際困難。

（一）法治素養(yǎng)提升任務艱巨

自治區(qū)人民政府將2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團，但同時也提出了要求，要求兵團在所轄區(qū)域依法行使行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，因此，需要權(quán)力行使者具備與依法行政相適應的法治素養(yǎng)。兵團由于行政職能不健全和管理不規(guī)范，造成兵團行政法治建設起步晚、底子薄，兵團行政管理層依法行政相關能力素養(yǎng)缺乏鍛煉，法治素養(yǎng)提升任務艱巨。

（二）機構(gòu)不健全，編制不足

自治區(qū)人民政府將自治區(qū)行政職能部門2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團45個相關行政職能部門，這2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)需要有健全的行政機構(gòu)去承接。而兵團行政職能部門與自治區(qū)行政職能相比較而言，行政編制較少，一些行政職能部門掛2—3塊牌子，人手不足，與自治區(qū)相關行政職能部門相比，行政機構(gòu)設置不健全。以自治區(qū)交通廳與兵團交通局相比較，自治區(qū)交通廳內(nèi)設行政機構(gòu)17個，兵團交通局內(nèi)設行政機構(gòu)才6個。

（三）依法行政能力較弱，缺少行政執(zhí)法經(jīng)驗

由于兵團過去行政職能和行政執(zhí)法權(quán)少，從事相關行政執(zhí)法活動較少，相關行政執(zhí)法技能培訓組織的相應較少，造成兵團行政執(zhí)法人員行政執(zhí)法經(jīng)驗積累不足?，F(xiàn)在全國在推行行政執(zhí)法規(guī)范化建設，一下子承接2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，兵團行政執(zhí)法工作人員在制作現(xiàn)場筆錄、制作執(zhí)法檔案文書、履行告知義務、舉行行政聽證會等方面經(jīng)驗積累明顯不足。

（四）行政執(zhí)法裝備建設滯后、人員待遇較低

承接的2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，其中一些需要進行必要的檢驗和檢測，需要建檢測實驗室，購置必要的檢驗、檢測裝備，過去相關工作由自治區(qū)行政職能部門承擔，現(xiàn)在交給兵團，所以，兵團相關行政職能還缺少履行職能的行政執(zhí)法裝備。由于受體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、執(zhí)法工作開展程度等方面因素影響，兵團執(zhí)法機構(gòu)還不同程度存在經(jīng)費保障不足、裝備配備不完備、人員待遇偏低等實際問題。

（五）行政執(zhí)法監(jiān)督體系尚未形成

雖然兵團各級行政執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動都已在遵行國家、自治區(qū)已經(jīng)制定的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，但是迄今為止，兵團仍未就貫徹落實這些已有規(guī)定做出具體安排，主要表現(xiàn)在行政復議機構(gòu)體系尚未完全建立起來，行政部門的監(jiān)督責任缺失，不同層級間的行政執(zhí)法監(jiān)督關系尚未完全形成等。

由于監(jiān)督管理機制的不完備，給行政干預、案件辦理的隨意性帶來可乘之機，損害了行政執(zhí)法的嚴肅性、一致性。行政復議主要由政府法制機構(gòu)負責，新疆各級政府法制機構(gòu)均設立行政復議、執(zhí)法監(jiān)督、法規(guī)審查、綜合、研究等內(nèi)設機構(gòu)，擔負起監(jiān)督政府及其職能部門依法行政職責。兵團現(xiàn)在承接2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，需要監(jiān)督的行政事項增加了很多，但當前只有兵、師兩級設立了法制辦，但兵、師兩級法制機構(gòu)人員編制較少，內(nèi)設機構(gòu)不健全，監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯。尤其是現(xiàn)在2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團行政職能部門，提起復議的話，受理復議申請在兵團各行政機關。

三、兵團承接并依法行使好2000多項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的對策建議

（一）提高法治素質(zhì)，做好行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的承接和依法行使工作

根據(jù)依法開展行政執(zhí)法工作的需要，大力提升兵團領導干部法治素養(yǎng)，自治區(qū)人民政府授予兵團2000多項行政職能和行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，兵團根據(jù)依法行政和法治政府建設的要求把這2000多項行政職能和行政權(quán)用好，需要兵團領導干部樹立法治意識、培養(yǎng)法治思維，提升自己的法治素養(yǎng)，以適應健全和轉(zhuǎn)變兵團政的職能的需要。自治區(qū)人大常委會立法授予兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，自治區(qū)人民政府列出了授權(quán)權(quán)力清單，如何用好這些權(quán)力，是我們需要認真思考和準備的課題。自治區(qū)黨委提出了三點要求：一是兵團加快推進依法行政規(guī)范執(zhí)法；二是兵團履行行政職能和行政執(zhí)法應在自治區(qū)人民政府統(tǒng)一領導下進行，實行統(tǒng)一標準、規(guī)范要求接受自治區(qū)有關部門的指導和監(jiān)督；三是兵團在履行行政職能和行政執(zhí)法同時承擔相應責任。

貫徹落實好自治區(qū)黨委要求，提升兵團領導干部的法治素質(zhì)，一是要依法對兵團各行政職能部門的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法依據(jù)進行公示，并依法頒發(fā)行政執(zhí)法資格證件。并做好權(quán)力向下級師和團的授予工作，自治區(qū)采取的是向兵團整體性授權(quán)，兵團還需將相關權(quán)力授予師（市）和團（鎮(zhèn)），讓這些權(quán)力在兵團轄區(qū)正常運行，發(fā)揮其應有作用和價值。二是要加大法治宣傳以及對兵團行政執(zhí)法工作人員的業(yè)務培訓。兵團在履行維穩(wěn)戍邊職責使命過程中，會產(chǎn)生大量執(zhí)法行為，如：打擊“三非”、打擊宗教違法行為、打擊婚姻領域違法行為、打擊非法干擾國家法律實施行為、打擊違法超生行為等都需要運用行政執(zhí)法手段，對行政執(zhí)法工作人員的能力及素質(zhì)提出了更高更嚴格的要求。

（二）加強對兵團行政執(zhí)法工作人員的培訓，完善設施，確保規(guī)范執(zhí)法

對影響新疆社會穩(wěn)定和長治久安的違法行為要打擊得穩(wěn)、準、狠，產(chǎn)生良好的政治效果、社會效果和法律效果，需要執(zhí)法者具有較高的法律政策水平、熟悉新疆各民族風俗習慣、風土人情等，在執(zhí)法過程中著裝規(guī)范、語言文明規(guī)范、程序合法、調(diào)查取證合法、說理透徹、尊重各個民族人民群眾的風俗習慣，充分體現(xiàn)人性化執(zhí)法、文明執(zhí)法、依法執(zhí)法，這樣才能保證執(zhí)法產(chǎn)生良好的效果。

第一，加強對兵團行政執(zhí)法工作人員相關法律規(guī)范及政策的培訓。在新疆地區(qū)開展執(zhí)法工作，涉及宗教、民族等一些敏感問題，因此，要求執(zhí)法者對涉及執(zhí)法工作一系列法律規(guī)范及政策熟練掌握，如：打擊宗教非法行為，作為執(zhí)法者就要對非法宗教活動的二十六條界定和宗教極端活動的七十五種表現(xiàn)形式了然于胸，保證能在執(zhí)法過程中能夠正確區(qū)分非法宗教活動和違法宗教活動。

第二，加強對兵團行政執(zhí)法工作人員相關執(zhí)法技能的培訓?，F(xiàn)代社會公民法律意識普遍得到提高，對于執(zhí)法者的素質(zhì)要求也相應提高，執(zhí)法活動要得到人民群眾的認可和支持，需要執(zhí)法者具備較強的溝通技巧、取證技巧、心理把握技巧等，另外，面臨當前嚴峻的維穩(wěn)形勢和任務，客觀上要求執(zhí)法者具備較高的綜合素質(zhì)和能力，因此，需要加強對兵團行政執(zhí)法工作人員相關執(zhí)法技能的培訓，以逐步提高其綜合素質(zhì)和能力。

第三，完善行政機關設置，充實相關人員，提高兵團行政執(zhí)法裝備水平。兵團一些行政機構(gòu)掛幾塊牌子，人員太少，甚至有的行政職能部門只有一人，無法正常開展工作，必須要完善行政機關設置，充實相關人員，才能完成好權(quán)力承接工作。兵團各個行政執(zhí)法單位要重視執(zhí)法裝備建設，要根據(jù)本單位執(zhí)法裝備現(xiàn)狀，并結(jié)合本單位執(zhí)法工作面臨的形勢和任務的客觀情況，制定出詳細的執(zhí)法裝備更新、調(diào)換、升級的詳細規(guī)劃，作出財務預算，報相關部門審批，為執(zhí)法裝備更新、調(diào)換、升級提供必要的財力保證。通過內(nèi)地省市的援建，努力提升兵團行政執(zhí)法裝備水平。

（三）建立健全兵團行政執(zhí)法責任制，做好行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的運行和監(jiān)督工作

兵團推行行政執(zhí)法責任制既保證兵團與全面推進依法治國的方略對接，又有利于法治兵團建設的目標實現(xiàn)?！巴菩行姓?zhí)法責任制。依法界定執(zhí)法職責，科學設定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法?！弊灾螀^(qū)已經(jīng)向兵團授權(quán)，兵團須保證這些權(quán)力得到正常運行，既保證這些行政權(quán)力運行過程中不受非法干涉，同時要依法監(jiān)督行政權(quán)力的行使。一是盡快讓兵團人大工作委員會發(fā)揮作用，運用人大監(jiān)督手段，監(jiān)督行政職能和行政執(zhí)法權(quán)依法行使；二是發(fā)揮行政訴訟司法監(jiān)督作用，讓司法權(quán)對行政權(quán)形成監(jiān)督制約；三是發(fā)揮行政復議監(jiān)督作用。同時，根據(jù)國家機構(gòu)改革新精神，優(yōu)化兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)運行體系。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉，在墾區(qū)和較大的團場設立綜合執(zhí)法機構(gòu)，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（四）主動與自治區(qū)相關行政執(zhí)法機關對接，接受業(yè)務指導，完善行政執(zhí)法制度

自治區(qū)相關行政執(zhí)法機關在執(zhí)法經(jīng)驗積累、執(zhí)法制度建設、執(zhí)法培訓等方面均值得我們?nèi)W習，兵團要主動與自治區(qū)相關行政執(zhí)法機關對接，接受業(yè)務指導，可以讓我們少走彎路，盡快依法運行行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。要做好與地方執(zhí)法單位的對接工作，即兵團執(zhí)法單位和新疆地方執(zhí)法單位要加強溝通協(xié)調(diào)，避免重復建設、資源浪費，兵團執(zhí)法單位和新疆地方執(zhí)法單位在同一片藍天下、同一個行政區(qū)域內(nèi)開展執(zhí)法工作，完全可以做到信息資源共享，在執(zhí)法網(wǎng)絡平臺、執(zhí)法檢驗檢測設施等方面可以共享，沒有必要各自建一套執(zhí)法網(wǎng)絡平臺、執(zhí)法檢驗檢測設施，如果兵、地執(zhí)法機關之間實現(xiàn)了信息資源共享，則既可以節(jié)約大量的經(jīng)費，也可以極大的提升兵團行政執(zhí)法隊伍的業(yè)務水平。為了保障自治區(qū)授予兵團的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)能夠在轄區(qū)規(guī)范化運行，必須有嚴格而規(guī)范的制度去約束，因此，當務之急是根據(jù)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)運行規(guī)律，對行政執(zhí)法各個環(huán)節(jié)設置相應的制度去規(guī)范和約束，以保障兵團各行政執(zhí)法單位依法行使行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。

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責任編輯：楊建平