土地出讓改革與土地財政可持續(xù)發(fā)展

【摘要】土地出讓金已經(jīng)成為各地方政府的主要財政收入來源，現(xiàn)行的土地出讓方式基本上按最高使用年限（住宅用地70年、商業(yè)用地40年、工業(yè)其他用地50年）一次性拍賣，造成房地產(chǎn)市場的短期行為和住房價格居高不下。本文提出了對高房價地區(qū)可試行土地使用權分期出讓方式，實行租售結合，在土地出讓環(huán)節(jié)做出改革，把土地出讓金一次性收取改一改，先收一半，另一半按年收取，形成半售半租的地價模式，一方面為居民提供了相對較低價位的普通商品房，二是防止地方政府土地出讓中的短期行為；同時要明確土地使用權到期后按年繳納土地租稅，壓縮炒地資本的炒作空間，促進地方土地出讓金收入最大化，保障土地財政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

【關鍵詞】土地出讓改革；租售結合；降房價；保地價；可持續(xù)

1、中國土地出讓和房地產(chǎn)制度改革歷史與現(xiàn)實

中華人民共和國成立以后，土地屬國家所有，由國家統(tǒng)一分配，無償使用。中國城鎮(zhèn) 人口的住房以單位自建為主，住房是福利性質(zhì)。

1986年6月《中華人民共和國土地管理法》頒布，同年國家土地管理局成立。1987年，深圳市作為中國改革試驗區(qū)提出以土地所有權與使用權分離為指導思想的改革方案，確定可以將土地使用權作為商品轉讓、租賃、買賣。并以協(xié)商議標、招標、拍賣形式出讓有償使用國有土地。

1988年3月全國人大通過了修改憲法的決定，修改后的憲法規(guī)定國有土地使用權可以進行買賣，1990年5月19日國務院令第55號發(fā)布中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例，中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律另有規(guī)定者外，均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權，進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。因此中國城市土地和房地產(chǎn)行業(yè)進入了新時代。

1998年3月國土資源部成立后，加大對國有土地的管理。同年7月，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，（國發(fā)[1998]23號）宣布從同年下半年開始全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，首次提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系：建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系。初衷是：城市中的大部分家庭都由政府為他們提供經(jīng)濟適用住房，開發(fā)商所建造的商品房約占供應總量的10%～20%。23號文旨在強調(diào)房屋公共產(chǎn)品特性，同時強調(diào)政府在其中的責任。

2006年國土資源部下發(fā)的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》中，建立了國有土地出讓的集體認定程序，對不能確定是否符合協(xié)議或招標拍賣掛牌出讓范圍的具體宗地，由國有土地使用權出讓協(xié)調(diào)決策機構集體認定出讓的具體方式。集體認定應當采取招標拍賣掛牌方式的，也應當以招標拍賣掛牌方式出讓。

2007年黨的十七大提出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，努力使全體人民“住有所居”。明確我國住宅政策的原則：首先，政府最重要的職責是搞好廉租房，讓那些買不起房或進城打工的農(nóng)民工能夠租得起房、住得上房；其次，是建設主要面向中產(chǎn)階級的經(jīng)濟適用房；再次，高檔住房主要靠市場調(diào)節(jié)，但必須有國家的宏觀調(diào)控，防止利用房地產(chǎn)炒作，造成市場混亂。2008年十一屆全國人大《政府工作報告》中，將住房保障列為重點推進的九項工作之一。同時，新組建的住房和城鄉(xiāng)建設部取代原有的建設部，以住房保障為核心的住房制度建設，住房公積金制度、住房補貼制度、住房供應體系也基本建立起來。

經(jīng)過多年改革的實質(zhì)運作，國人住房情況已有很大改觀。但是依然存在和面臨不適應、不適合的困難和問題。主要表現(xiàn)在：土地基本上以最高使用年限進行拍賣，土地價格連年增高。經(jīng)濟適用住房始終不能作為住房供應的主體，而是時興一陣后基本消失于市面；商品房價格上漲幅度過快。過高的商品房價使大多數(shù)中低收入家庭的住房夢難以成為現(xiàn)實，苛刻的廉租房條件使一些低收入家庭不能租住廉租房，又買不起商品房。住房公積金制度、住房補貼制度覆蓋面偏小，個體差異過分懸殊、一些企業(yè)利用住房公積金規(guī)避企業(yè)所得稅和個人所得稅。住房公積金的覆蓋面不夠廣、住房補貼制度覆蓋面偏小、發(fā)放進展緩慢，遠遠跟不上房價上漲的節(jié)奏，一些地方的商品房價格與居民收入差額巨大。

2、土地出讓金與土地財政

土地出讓金，可稱之為"地價"，是政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，受讓人一次性交納土地約干年期的土地使用費；或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規(guī)定補交的土地出讓價款。

土地出讓金的實質(zhì)是政府憑借所有權人地位收取的地租。地租是土地所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，是為購買獲取土地預期收益的權利而支付的代價，即地租的資本化。在土地公有制度下，地租是國家從經(jīng)濟上管理土地的一種重要方法，也是公共財政收入的一個重要組成部分。

在中國，土地出讓是有年限的，最高年限是居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年?，F(xiàn)行土地出讓金，是將累計若干年地租總和，采取一次性收取。也就是說，居住用地土地出讓金是一次性收取70年地租。通過出讓方式批租土地，政府實際上透支了之后70年地租，而一次性獲取的財政收入。

利用地租和生產(chǎn)要素的價格來分配稀缺的土地資源，從理論上看符合經(jīng)濟法則，通過市場運作形成土地價格的市場配制機制，可最大限度地實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然規(guī)律。自土地和房地產(chǎn)市場改革開放以來，政府通過招標、拍賣、掛牌出讓土地，取得可觀的城市建設資金，我國的城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市基礎設施和市民生活質(zhì)量都有很大提高。還帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進城務工，城市規(guī)模不斷發(fā)展壯大，給房地產(chǎn)業(yè)帶來空前的繁榮。土地財政的正面效應不容否定，土地財政應該給予正名。

時間追溯到20年前，自房地產(chǎn)市場放開到現(xiàn)在，各地方政府對土地資產(chǎn)的運作，基本上是在一種無序的狀態(tài)下進行的。相關數(shù)據(jù)顯示，從1998年至2014年，全國每年的土地出讓收入由500多億元猛增到4.29萬億元，增長了幾十倍。2015至2016年也都達3萬億以上。2017年國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%。值得注意的是，這也是2013年以來土地出讓收入增速最快一年。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國政府性基金預算收入61462億元，同比增長34.8%。其中，土地出讓收入仍然占據(jù)政府性基金預算收入的"大頭"，占到八成以上。

習近平總書記在中共十九大報告中明確指出：不忘初心，牢記使命，不忘初心方得始終，堅持以人民為中心，堅持全面深化改革。堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，堅持在發(fā)展中保障和改善民生。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持以人民為中心和人民主體地位，是當前深化土地出讓改革的指導方針。必須尊重市場規(guī)律，從中國當前國情實際情況出發(fā)，處理好政府和居民購房戶之間的利益關系。在明確國家土地所有權和收益權的長期不變前提下，解決好土地出讓金基礎性制度的收支安排，減少土地出讓年限，出讓年限到期后按年繳納土地出讓金，推動地方政府實施土地出讓金分期收繳；核心問題是把土地出讓金一次性收取改為租售并舉，形成半售半租，逐步實行土地價格年租制的地價模式。把基礎房價降到合理價位，讓普通老百姓都得買得起屬于自己的住房；確實保障全體中國人民住有所居。

大家知道，我國現(xiàn)行土地使用權出讓最高年限為：居住用地70年，現(xiàn)在的房價的主要部分是政府收取的土地出讓金，如果政府不是一次性而是分期收取，基礎房價就有很大的下降空間。

假設某市某宗住宅用地市場價格為1200萬元一畝，規(guī)劃容積率為3，折為樓面地價6000元/平方米，100平方米住宅的土地價格為60萬元，如政府先收取一半30萬元，余下30萬元按年收取，這樣100平方米住宅的土地價格能少貸款30萬元，如按目前商業(yè)貸款利率4.9%計算，二十年貸款還款總額471199.72元，每月還本付息1963.33，這個支出銀行拿去利息171199.72元，如果這項銀行利息支出171199.72元轉換為政府收入，對土地財政的貢獻可想而知。

這就是說如果在土地出讓環(huán)節(jié)做出改革，把土地出讓金一次性收取改一改，先收一半，另一半按年收取，形成半售半租的地價模式。把目前流入銀行的錢轉入到土地財政賬戶。一方面為居民提供了相對較低價位的普通商品房，使其“買得起，住得上”；另一方面，改善和優(yōu)化了熱點城市商品住房供給結構；還能緩解了一線和熱點二線城市房價上漲的壓力，在一定程度上能夠平抑房價，疏解高房價的困擾。對購房戶對政府都是雙贏的選擇，可避免重蹈經(jīng)濟適用房、限價房出現(xiàn)的套利現(xiàn)象。一來解決了當前高房價百姓買不起的問題，又化解了居高不下的銀行信貸風險，更重要的是解決了政府短期利益和長期利益沖突，防止寅吃卯糧；也可防止被動調(diào)控房地產(chǎn)價格造成土地財政收入減少。對于前期出讓已經(jīng)到期的各類土地（住宅、工業(yè)、商業(yè)、其他用地）和不便出讓的土地，一律采取按年繳納土地出讓金的年租制（地租稅），以此確保城市國有土地資產(chǎn)的收益的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

在房價較高的城市，可在住宅用地出讓總量中先拿20-30%面積進行分期收取土地出讓金的方式，通過招標拍賣后先收取一半的土地出讓金，開發(fā)商開發(fā)完成后出售給需要住房的居民戶，再由居民戶每年分別補交余下土地出讓金，考慮到資金的時間價值和居民的承受能力，這個補交數(shù)的時限和數(shù)額應該平衡考慮，從中找到購房住戶和政府雙方都能接受的方案。取得經(jīng)驗后再根據(jù)市場情況擴大此類供地。

房地產(chǎn)市場是一個多元化主體，客觀存在多層次多方面的住房購買需求，對高收入人群，可以一次性支付購買，對于低收入群體，可以選擇分期支付方式；政府方面也不用過分干預。為解決部分地區(qū)房地產(chǎn)市場困局，國家必須從政策層面促進各地方政府利用市場機制，在遵循價值規(guī)律的原則下把城市土地經(jīng)營好，必須明確城市土地資產(chǎn)國有化原則長期不變；必須明確土地使用年期到期后按年交納地租稅。要有計劃有步驟減少土地出讓年限，推動地方政府實施土地出讓金分期收繳的積極性和主動性；以差別化房價從源頭和根本解決低收入人群買得起房的問題。注重發(fā)揮政策的扶持、導向、帶動作用，既是推進供給側結構性改革、促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展的需要，也是推進全面建成小康社會、保障人民住有所居，回應人民期待的必然要求。認真學習貫徹十九大報告的改革指示精神，以新姿態(tài)推進土地和房地產(chǎn)市場改革，積極化解房地產(chǎn)市場系統(tǒng)性風險；努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標。保障社會主義公有制土地財政健康可持續(xù)發(fā)展。

作者簡介：

黃明廣，廣西公大房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估有限公司。