我國土地政策在地鐵沿線土地使用權(quán)取得上的優(yōu)化方向

楊文意 汪莉

【摘要】我國目前的相關(guān)土地政策阻礙了香港“地鐵+物業(yè)”模式在內(nèi)地的實施。本論文將論述地鐵沿線土地使用權(quán)取得的法律法規(guī)問題，在總結(jié)國內(nèi)地方性法規(guī)與政策和項目用地取得的實踐基礎(chǔ)上，指出地鐵沿線土地取得的法律障礙，并且提出完善我國地鐵沿線土地使用權(quán)取得的法律制度建議。

【關(guān)鍵詞】土地政策；地鐵沿線土地；土地使用權(quán)；“地鐵+物業(yè)”

1、引言

在地鐵上蓋開發(fā)中，香港地鐵作為全球唯一能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)盈利的地鐵，其所秉承的“地鐵+物業(yè)”特許經(jīng)營投融資模式多年來始終是各國爭相效仿的對象①。然而《物權(quán)法》第137條條款中的“招拍掛”規(guī)定阻礙了香港地鐵模式在內(nèi)地的推行。地鐵公司和開發(fā)商進(jìn)行土地競爭，無論在拿地決策能力、資金實力等方面都處于下風(fēng)?？梢?，沿線土地使用權(quán)取得的法律障礙遲遲未能解決，直接影響了“地鐵+物業(yè)”模式在我國內(nèi)地的順利推行，阻礙我國地鐵事業(yè)建設(shè)。

2、我國城市沿線土地取得的地方性法規(guī)與政策

2.1香港“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式的相關(guān)法規(guī)政策

香港“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式能夠如此成功，與香港特區(qū)強(qiáng)大的法律保障密切相關(guān)，其中包括與開發(fā)模式相配套的法律法規(guī)，以及鼓勵該開發(fā)模式的土地政策。為了保證港鐵公司盈利，香港的土地政策允許港鐵公司通過協(xié)議出讓方式獲取沿線土地開發(fā)權(quán)，即在修建軌道線之前，香港政府會將每個車站點一定范圍的土地及其開發(fā)建設(shè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給港鐵公司，這為港鐵公司“軌道+物業(yè)”模式順利實施創(chuàng)造了條件。

2.2上海在地鐵沿線土地取得上的地方性法規(guī)

針對綜合開發(fā)面臨的法律瓶頸，上海政府出臺鼓勵性的政策來保障“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式的順利實行。如《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》中明確提出對新建軌道交通場站綜合建設(shè)用地，可以協(xié)議方式，將軌道交通場站綜合用地使用權(quán)出讓給綜合開發(fā)主體。2010年12月頒布的《上海市城市基礎(chǔ)實施特許經(jīng)營管理辦法》中明確規(guī)定政府可以授予特許經(jīng)營者與特許經(jīng)營項目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。

3、我國城市在地鐵沿線土地取得上的實踐

土地作價出資入股是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)。該策略被《中華人民共和國土地管理法實施條例》確立為與出讓、租賃并列的國有土地使用權(quán)有償使用的方式。

在深圳市向國家發(fā)展和改革委員會提報的《深圳地鐵三期軌道交通建設(shè)規(guī)劃》中，明確提出以土地作價出資解決地鐵三期相關(guān)建設(shè)資金的融資方式，并得到國家發(fā)展和改革委員會的批復(fù)同意②。深圳市先后出臺《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》、《深圳市土地使用權(quán)作價出資工作流程》，明確土地作價出資的具體操作流程及各部門分工職責(zé)。

4、我國土地政策在地鐵沿線土地取得上的缺陷與空白

4.1國家層面的特許經(jīng)營管理辦法的缺陷

國務(wù)院發(fā)改委和其它部門聯(lián)合出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中規(guī)定特許經(jīng)營者向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。此條規(guī)定中所提到的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益是否包括地鐵沿線土地的使用權(quán)，如若包括該土地的使用權(quán)，可使用的期限為多長，這些仍然存疑。

4.2地方立法文件與上位法《物權(quán)法》存在沖突

我國內(nèi)地一些大城市通常會利用地方立法權(quán)，來制定相關(guān)的地方性法規(guī)，旨在為綜合開發(fā)提供法律依據(jù)，然而這些地方立法文件往往與上位法《物權(quán)法》存在沖突。如上述《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》中對新建軌道交通場站綜合建設(shè)用地出讓方式的規(guī)定，很明顯與我國《物權(quán)法》中關(guān)于經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓的規(guī)定存在沖突，可能導(dǎo)致該地方立法條款無效。

4.3國家層面的土地作價出資法律法規(guī)的空白

政府以沿線土地使用權(quán)作價入股很明顯避開了上位法《物權(quán)法》所設(shè)立的法律障礙。此方式是在現(xiàn)有土地制度下，地鐵建設(shè)主體取得沿線土地使用權(quán)的比較可行的方法。然而到目前為止，我國在土地作價出資入股上仍無國家層面的法律法規(guī)保障，無全國性的法律條款來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。只有個別大城市利用地方的立法權(quán)，來制定相關(guān)的地方性法規(guī)，其約束力與法律保障力度均不夠。

5、解決對策與法律制度建議

在地鐵沿線土地取得的法律法規(guī)保障方面，我國土地政策應(yīng)對地鐵沿線土地的出讓方式進(jìn)行配套改革，并且出臺一些相關(guān)性的法律文件，以進(jìn)一步掃除“地鐵+物業(yè)”模式在大陸遭遇的相關(guān)制度障礙。

5.1完善國家層面的特許經(jīng)營管理辦法

特許經(jīng)營協(xié)議中的土地使用權(quán)，它幾乎具有劃撥土地使用權(quán)取得的所有特點（行政性、無償性、用途特定性），可以認(rèn)定為一種特殊的土地使用權(quán)劃撥方式③。針對其在地鐵沿線土地使用權(quán)的取得上的立法缺陷，應(yīng)當(dāng)做出如下完善：在特許經(jīng)營管理辦法的第19條規(guī)定中，明確界定“其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”具體為哪些用地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)益，其中應(yīng)包括地鐵沿線土地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。并且應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，明確規(guī)定地鐵沿線土地使用的期限。

5.2完善《物權(quán)法》中的“招拍掛”土地出讓制度

《物權(quán)法》屬于法律范疇，其法律效力強(qiáng)于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。為了“地鐵+物業(yè)”模式能在我國內(nèi)地城市順利推行，有必要對《物權(quán)法》中一刀切的“招拍掛”土地出讓制度進(jìn)行完善。筆者建議在第137條條款中增加如下規(guī)定：“與具有重大公共利益貢獻(xiàn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目密切相關(guān)的經(jīng)營性用地，可采取協(xié)議方式出讓。”

5.3出臺國家層面的土地作價出資法律法規(guī)

深圳政府出臺的與土地作價出資相配套的法規(guī)文件屬于地方性法規(guī)，法律效力位階低下，法律保障力度不夠。且缺乏大方向上的原則指引和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，很容易在實際運作時遭遇更高層級的法律法規(guī)的限制。因此國家層面應(yīng)深入研究土地作價出資入股，出臺全國性的土地作價出資入股政策，在具體的條款設(shè)計中，應(yīng)明確政府股權(quán)的持有方式、出資比例、收益分配等。

參考文獻(xiàn)：

[1]王霽虹，何帥領(lǐng).香港“地鐵+物業(yè)”特許經(jīng)營模式在實踐中的法律問題[J].都市快軌交通，2007，20（4）：25-28

[2]楊建華.深圳地鐵“軌道+物業(yè)”開發(fā)策略研究[J].華南理工大學(xué)，2015.

[3]劉戈，金明浩.外商投資企業(yè) BOT 項目公司土地使用權(quán)法律問題分析[J].全球視野理論月刊，2007（3）：158

作者簡介：

楊文意（1995.01-），女，漢族，浙江寧波，碩士在讀，南京工業(yè)大學(xué)，城市設(shè)計。

注釋：

①《香港“地鐵+物業(yè)”特許經(jīng)營模式在實踐中的法律問題》

②《深圳地鐵“軌道+物業(yè)”開發(fā)策略研究》

③《外商投資企業(yè) BOT 項目公司土地使用權(quán)法律問題分析》