風(fēng)險社會視角下美國環(huán)境應(yīng)急管理及其借鑒

于文軒

摘要：現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險，是當代社會面臨的一項重要任務(wù)。美國較早建立了環(huán)境應(yīng)急管理體系，幾十年間逐漸形成了橫縱協(xié)同的機構(gòu)設(shè)置、有機協(xié)調(diào)的法規(guī)體系和高效運行的法律機制，這為環(huán)境應(yīng)急管理提供了良好的法制環(huán)境和較為充分的制度資源。我國在進一步完善環(huán)境應(yīng)急管理體系的過程中，可以借鑒這些經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險社會；應(yīng)急管理；環(huán)境保護

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0067-007

科學(xué)理性與社會理性的“分裂”，①將人類社會帶入了德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）語境下的風(fēng)險社會。在這樣的社會環(huán)境中，人類社會無時無刻不處于損害發(fā)生的不確定性即風(fēng)險之中，這在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出。而在潛在的環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的環(huán)境損害之后，環(huán)境應(yīng)急發(fā)揮著重要的作用。一些國家，譬如美國，較早建立了環(huán)境應(yīng)急管理體系，其在幾十年間累積的經(jīng)驗，值得我國借鑒。

一、橫縱協(xié)同的機構(gòu)設(shè)置

從本質(zhì)上看，環(huán)境問題是一種“徹底的社會問題、人的問題”；〔德〕烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博文譯，譯林出版社2004年版，第98頁。環(huán)境風(fēng)險是一種社會系統(tǒng)風(fēng)險。承擔社會事務(wù)管理職責的國家公權(quán)力機關(guān)采取的適當?shù)娘L(fēng)險規(guī)制行動，對于有效應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險起著至關(guān)重要的作用。在美國，與環(huán)境保護相關(guān)的應(yīng)急管理機構(gòu)主要包括各級應(yīng)急管理專門機構(gòu)、環(huán)境保護署以及國土安全部。這些橫向與縱向相互協(xié)同的管理機構(gòu)基于各自的職責，在環(huán)境應(yīng)急管理中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）專門應(yīng)急管理機構(gòu)

在美國，與環(huán)境保護相關(guān)的應(yīng)急管理機構(gòu)主要包括聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理局、各州應(yīng)急管理部門，以及地方政府應(yīng)急管理中心。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局。成立于1979年的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）于2003年并入國土安全部。該機構(gòu)是美國防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、抗災(zāi)以及災(zāi)后重建方面的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，F(xiàn)EMA：Prepared，Responsive，Committed，see http：//www.fema.gov/pdf/about/brochure.pdf，最后訪問時間2014年9月21日。其主要職責是領(lǐng)導(dǎo)美國應(yīng)急管理工作，為應(yīng)急管理提供必要的支持，減少生命和財產(chǎn)損失，保護國家免受各種自然災(zāi)害和人為事故的威脅。王杕、陳松、錢永忠：《美國應(yīng)急管理體系對保障中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》，2014年第10期。根據(jù)1974年制定、1988年修訂的《災(zāi)害救濟和緊急援助法》（Disaster Relief and Emergency Assistance Act）的規(guī)定，聯(lián)邦應(yīng)急管理局負責處理“包括颶風(fēng)和地震等天災(zāi)以及危險品泄漏、炸彈爆炸和戰(zhàn)爭等人為災(zāi)難在內(nèi)的各種各樣所有可能的災(zāi)難”。李志祥、劉鐵忠、王梓薇：《中美國家應(yīng)急管理機制比較研究》，《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2006年第5期。2006年，美國國會規(guī)定，聯(lián)邦應(yīng)急管理局在緊急狀態(tài)下可以提升為內(nèi)閣部門，直接對總統(tǒng)負責，同時強化其作為全國性應(yīng)急管理機構(gòu)的職能。聯(lián)邦應(yīng)急管理局統(tǒng)一指揮美國環(huán)境保護署、移民局、海岸警衛(wèi)隊等22個部門的應(yīng)急機構(gòu)進行情報綜合分析、應(yīng)急準備與處置、培訓(xùn)和武裝第一線的應(yīng)急救援人員。陳明：《美國環(huán)境應(yīng)急體系的特點與啟示》，《環(huán)境保護》，2010年第14期。

州應(yīng)急管理部門。美國各州均建立了應(yīng)急管理部門。這些部門在形式上略有不同，有的州是與州國土安全部門合署辦公，有的州是設(shè)置獨立的應(yīng)急管理局。這些應(yīng)急管理機構(gòu)一般有兩方面職責：一是應(yīng)急響應(yīng)，即在突發(fā)事件發(fā)生后盡可能保障公民人身和財產(chǎn)安全及環(huán)境安全；二是溝通協(xié)調(diào)，包括傳達應(yīng)急管理信息和指令、匯報地方社區(qū)的進展和需求，并負責費用方面的計算和支持。參見美國各州應(yīng)急管理機構(gòu)介紹，載https：//www.fema.gov/emergency-management-agencies，最后訪問時間2017年12月4日。例如，伊利諾伊州設(shè)立了應(yīng)急管理局（Illinois Emergency Management Agency），其后各級政府設(shè)立應(yīng)急管理辦公室。這些機構(gòu)直接向州、縣、市的正職負責人匯報工作。各級應(yīng)急管理辦公室下設(shè)24小時值守中心和應(yīng)急運行中心，協(xié)調(diào)州內(nèi)的有關(guān)計劃和活動。洪凱主編：《應(yīng)急管理體制跨國比較》，暨南大學(xué)出版社2012年版，第17頁。在阿拉斯加州，州應(yīng)急管理局的主要職能包括事前預(yù)防準備、應(yīng)急計劃、項目支持、災(zāi)難救助等。阿拉斯加州非常重視事前預(yù)防，制定“災(zāi)害7天應(yīng)急方案”，其內(nèi)容涵蓋居民在日常生活中應(yīng)當隨時配備的災(zāi)難應(yīng)急物資及各種注意事項，提前為應(yīng)對突發(fā)事件和災(zāi)后重建做好充分準備。

地方政府應(yīng)急管理中心。在各州層面的應(yīng)急管理機構(gòu)之下，往往還設(shè)有地方應(yīng)急管理機構(gòu)。這些機構(gòu)名稱不一，但職能相似，即加強上下級應(yīng)急功能的溝通協(xié)調(diào)，使突發(fā)事件最快得到響應(yīng)。以芝加哥市為例。1995年，芝加哥建立了應(yīng)急通信辦公室。2001年起，應(yīng)急通信辦公室開始協(xié)調(diào)有關(guān)國土安全問題的城市規(guī)劃，同時承續(xù)原消防部門的應(yīng)急準備職責以及災(zāi)害服務(wù)局的相關(guān)職責，由此形成了應(yīng)急管理和通信辦公室（Office of Emergency Management and Communication，OEMC）。該辦公室主要包括監(jiān)控管理中心、協(xié)調(diào)處理中心、聯(lián)合應(yīng)急處理中心和應(yīng)急管理辦公室等部門。洪凱主編：《應(yīng)急管理體制跨國比較》，暨南大學(xué)出版社2012年版，第18頁。紐約市應(yīng)急管理局（NYC Emergency Management）成立于1996年。該機構(gòu)的職責包括公眾應(yīng)急教育、協(xié)調(diào)應(yīng)急響應(yīng)和事后恢復(fù)、收集和傳播緊急信息等。該機構(gòu)擁有一支完備的應(yīng)急管理隊伍，包括但不限于應(yīng)急人員、規(guī)劃人員、值班指揮員、后勤人員、社區(qū)外展人員、通信人員、行政人員和輔助人員。參見紐約市應(yīng)急管理局介紹，載http：//www1.nyc.gov/site/em/about/overview.page，最后訪問時間2017年12月19日。

（二）環(huán)境保護署

美國環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency，EPA）在環(huán)境應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的作用，主要負責對石油、化學(xué)品、生物、放射性物品的泄漏以及其他大規(guī)模的國家級緊急事件進行響應(yīng)。環(huán)境保護署下屬的應(yīng)急管理辦公室（Office of Emergency Management，OEM），是負責環(huán)境應(yīng)急的最重要的部門。此外，針對土地污染，環(huán)境保護署還設(shè)立了土地和應(yīng)急管理辦公室，主要負責有關(guān)土地和地下水污染相關(guān)的應(yīng)急管理。

環(huán)境保護署在環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)方面高度重視與其他聯(lián)邦機構(gòu)、地方政府、印第安部落以及社區(qū)的協(xié)調(diào)。為此，環(huán)境保護署及美國海岸警衛(wèi)隊分別在陸地及海上和湖區(qū)設(shè)有現(xiàn)場協(xié)調(diào)員（On-Scene Coordinator，OSC），負責對環(huán)境事故進行評估、監(jiān)控、響應(yīng)和事后評價。環(huán)境保護署還成立了環(huán)境響應(yīng)行動小組（Environmental Response Team，ERT）負責為污染土地、水和空氣的應(yīng)急響應(yīng)、清理和更新提供支持，其辦公室分別設(shè)在新澤西州、俄亥俄州、內(nèi)華達州和北卡羅來納州。

（三）國土安全部

聯(lián)邦國土安全部（Department of Homeland Security，DHS）成立于2003年，由原海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)總署、聯(lián)邦應(yīng)急管理局等22個聯(lián)邦機構(gòu)合并而成，內(nèi)設(shè)15個部門。在諸多管轄事項中，與環(huán)境應(yīng)急管理直接相關(guān)的是災(zāi)害處理和緊急狀況溝通。其中，災(zāi)害處理涵蓋了災(zāi)害的響應(yīng)和修復(fù)機制、災(zāi)害協(xié)助、災(zāi)害預(yù)防以及突發(fā)救助警力（Surge Capacity Force）的運行等方面；緊急狀況溝通旨在確保在任何緊急情況下，都能確保溝通機制通暢以保障國家安全，主要關(guān)注應(yīng)急響應(yīng)過程中的政府部門間溝通協(xié)調(diào)。

國土安全部中與環(huán)境應(yīng)急處理相關(guān)的主要有三個部門。一是應(yīng)急通信辦公室（Office of Emergency Communications，OEC）。該機構(gòu)旨在支持全國范圍內(nèi)的應(yīng)急通信，保障應(yīng)急響應(yīng)責任方和政府官員在發(fā)生自然災(zāi)害、恐怖主義或其他人為災(zāi)害事件情況下的溝通的能力。該辦公室主要職責是確保聯(lián)邦、州、地方、印第安部落和地區(qū)機構(gòu)擁有必要的應(yīng)急計劃、資源和培訓(xùn)，保證應(yīng)急行動得以順利展開。同時，該機構(gòu)還提供多樣化的服務(wù)，如支持應(yīng)急通信研究計劃、制定通信操作計劃評估標準、相關(guān)人員在緊急行動期間的穩(wěn)定通信等。姚國章、韓玲華、陳建明：《美國應(yīng)急通信管理體系的建設(shè)與發(fā)展》，《中國應(yīng)急管理》，2012年第12期。二是國家通信協(xié)調(diào)中心（National Coordinating Center for Communications，NCC）。該中心負責監(jiān)測可能影響緊急通信的事件，其中不僅包括恐怖主義等行為，還包括龍卷風(fēng)、洪水、颶風(fēng)和地震等自然事件，參見美國聯(lián)邦國土安全部官方網(wǎng)站，載https：//www.dhs.gov/operational-and-support-components，最后訪問時間2017年10月21日。即法律上的不可抗力事件。三是聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）。上文已述，不再贅述。

二、有機協(xié)調(diào)的法規(guī)體系

在一個遍布不確定性的風(fēng)險社會中，法制手段在應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的作用。而在這其中，完善的法規(guī)體系和有效的法律制度不容忽視。美國目前形成了以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標準為主體的有機協(xié)調(diào)的法規(guī)體系。其中，憲法的法律效力最高，其次是聯(lián)邦層面的綜合性立法和單行法，此外還有直接規(guī)范應(yīng)急處置的應(yīng)急預(yù)案和計劃。鐘開斌：《中外政府應(yīng)急管理比較》，國家行政學(xué)院出版社2012年版，第337頁。

美國《憲法》沒有明確規(guī)定有關(guān)“應(yīng)急管理”的條款，但對于緊急狀態(tài)涉及兩種形式的規(guī)定：其一是對特殊情形下的權(quán)力分配規(guī)定，包括賦予總統(tǒng)特別職權(quán)，總統(tǒng)據(jù)以可采用包括發(fā)布行政命令、執(zhí)行緊急狀態(tài)在內(nèi)的手段以“照顧法律被忠實執(zhí)行”，維護國家及國民的安全；韓大元、莫于川：《應(yīng)急法制論》，法律出版社2005年版，第106頁。其二是在緊急狀態(tài)下對一般規(guī)則的排除適用。William B.Fisch：Emergency in the Constitutional Law of the United States， The American Journal of Comparative Law， Vol.38， 1990. 這些規(guī)定均以保障國家安全為目的。由于環(huán)境安全也是國家安全的重要組成部分，因此這些規(guī)定被認為構(gòu)成了美國關(guān)于環(huán)境緊急管理的憲法依據(jù)。

為環(huán)境應(yīng)急管理提供法律依據(jù)的綜合性立法主要包括《國家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）、《災(zāi)害救濟和緊急援助法》（Disaster Relief and Emergency Assistance Act）和《國土安全法》（Homeland Security Act）等。《國家緊急狀態(tài)法》明確了國家在緊急情況下向行政機關(guān)授予特權(quán)的法律范圍和數(shù)量，要求總統(tǒng)和行政機關(guān)保存所有使用緊急權(quán)力的命令和規(guī)范的記錄，并定期向國會報告費用。此外，美國各州也制定適用于本行政區(qū)的緊急狀態(tài)立法，政府首腦有權(quán)根據(jù)法律和緊急事態(tài)情況宣布本州或本市進入緊急狀態(tài)。王杕、陳松、錢永忠：《美國應(yīng)急管理體系對保障中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》，2014年第10期?！稙?zāi)害救濟和緊急援助法》旨在為國家和地方政府提供有序和系統(tǒng)的聯(lián)邦自然災(zāi)害援助手段，履行政府援助公民的責任。該法鼓勵各州和地方制定全面的備災(zāi)計劃，準備在面對災(zāi)難時更好地進行政府間協(xié)調(diào)；鼓勵使用保險，并為災(zāi)難造成的損失提供聯(lián)邦援助計劃。2000年，美國國會進一步將該法修正為《災(zāi)害減緩法》（Disaster Mitigation Act），其中規(guī)定了裁決、宣告和定義，災(zāi)害預(yù)防救助，裁決、目的，重大災(zāi)害和緊急救助管理，重大災(zāi)害救助計劃，緊急救助計劃，突發(fā)事件預(yù)防等內(nèi)容。萬鵬飛主編：《美國、加拿大和英國突發(fā)事件應(yīng)急管理法選編》，北京大學(xué)出版社2006年版，第1-50頁?！秶涟踩ā吩趹?yīng)急管理方面規(guī)定聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）“帶領(lǐng)并支持國家執(zhí)行其以全面風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的應(yīng)急計劃，以減少生命財產(chǎn)損失并保護國家免于所有的危險和威脅”。美國《國土安全法》第507條。此外，2004年《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》也適用于所有聯(lián)邦部門和機構(gòu)。1991年《與國防部有關(guān)的戰(zhàn)爭與緊急狀態(tài)法律法令匯編》中列出了400余種國家進入緊急狀態(tài)或災(zāi)害情況下總統(tǒng)或政府官員可以采取的應(yīng)急措施和規(guī)定，使得各重要領(lǐng)域的應(yīng)急管理計劃與行動均有法可依。此外，各州和地方還制定了有關(guān)緊急狀態(tài)的地方性法律法規(guī)，如俄亥俄州等制定了此類立法。

與環(huán)境應(yīng)急管理相關(guān)的環(huán)境保護領(lǐng)域的專門立法主要包括《清潔水法》（Clean Water Act）、《清潔空氣法》（Clean Air Act）、《石油污染法》（Oil Pollution Act）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA）以及《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》（Emergency Planning and Community Right-To-Know Act，EPCRA）等。

其一是《清潔水法》。該法要求制定國家和區(qū)域的應(yīng)急響應(yīng)計劃，并針對水污染專門規(guī)定建立排放石油和有害物質(zhì)清除方法、標準、程序、設(shè)備要求等，同時要對海上、陸上可能造成石油或其他有害物質(zhì)排放的設(shè)備進行嚴格管理和檢驗，以減少違法排放的可能性。另外，該法還規(guī)定了行政官員可以以污染損害或潛在危害本地區(qū)民眾福祉為由而代表美國政府起訴，以限制或制止污染物排放，并促成其他必要行動。

其二是《清潔空氣法》。該法規(guī)定的應(yīng)急措施以預(yù)防為主，從污染物質(zhì)、檢修設(shè)備、人事培訓(xùn)的方面控制空氣污染并減輕損害，該法要求列明有害物質(zhì)的清單，并明確規(guī)定政府應(yīng)監(jiān)測、記錄所列物質(zhì)排放和污染情況。與此同時，排污企業(yè)也應(yīng)當定期檢查、修理、更換設(shè)備和培訓(xùn)員工，以防止危害或減輕損害。事故發(fā)生后，應(yīng)及時評估損害，評估內(nèi)容包括潛在危險和所危及的人口數(shù)量等。

其三是《石油污染法》。該法規(guī)定的石油污染應(yīng)急措施包括事前預(yù)防和事后救濟。在事前預(yù)防階段，該法規(guī)定設(shè)立區(qū)委會，并要求制定地區(qū)應(yīng)急計劃、同時也較為詳細地規(guī)定了相關(guān)機構(gòu)的職能要求和時限；在事后救濟方面，該法規(guī)定了污染清除措施，并對其他相關(guān)領(lǐng)域的管理作出銜接性規(guī)定，要求漁業(yè)和野生動物主管部門列明所需設(shè)備、人力配置以及其他可用于加快清除石油或減少泄漏的設(shè)備和用品。

其四是《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》，亦稱《超級基金法》。該法規(guī)定了危險物質(zhì)泄漏事故的報告制度和國家應(yīng)急計劃制度，明確了負有治理責任的主體包括總統(tǒng)、州政府、地方政府、印第安部落、危險廢物設(shè)施或船舶的所有者和營運人及法律規(guī)定的其他主體。該法規(guī)定的治理行動包括清除和救助，治理費用應(yīng)由發(fā)生危險物質(zhì)泄漏設(shè)施的所有者或營運人或該設(shè)施所處土地的所有者或營運人承擔。為了解決治理費用承擔者不明或費用承擔者無力承擔治理費用的問題，該法規(guī)定建立危險物質(zhì)信托基金和危險廢物處置設(shè)施關(guān)閉后責任信托基金。在其后的兩次修正案中，該法建立了應(yīng)急反應(yīng)綜合制度，并進一步明確國家應(yīng)急計劃中危險物質(zhì)和石油的優(yōu)先清理順序。

其五是《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》。該法要求地方建立由公眾、環(huán)境保護組織和其他公益組織以及各級政府共同參與的“地方應(yīng)急計劃委員會”（Local Emergency Planning Committee，LEPC），該委員會由國家應(yīng)急委員會（State Emergency Response Commission，SERC）管理。國家應(yīng)急委員會和地方應(yīng)急計劃委員會的主要職責包括：制定應(yīng)急計劃，保護公眾免受化學(xué)品事故傷害；確定相關(guān)程序，在發(fā)生緊急情況時提醒公眾，如有必要亦可疏散公眾；信息服務(wù)，即提供關(guān)于危險化學(xué)品在當?shù)厣鐓^(qū)中意外泄漏的信息；協(xié)助編寫年度有毒化學(xué)物質(zhì)釋放到空氣、水和土壤中的公開報告。

三、高效運行的法律機制

基于上述立法，美國在環(huán)境應(yīng)急管理方面建立了一些行之有效的法律制度和法律機制，包括協(xié)調(diào)聯(lián)動、應(yīng)急計劃、報告和記錄、風(fēng)險認知教育與促進等，在環(huán)境應(yīng)急管理實踐中發(fā)揮了重要的作用。

（一）有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

美國具備一個聯(lián)邦層面、州層面和地方層面的三層結(jié)構(gòu)應(yīng)急管理組織體系，并設(shè)有應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。常設(shè)性機構(gòu)有利于對可能發(fā)生的緊急事件風(fēng)險以及各級政府、各部門的應(yīng)急管理預(yù)案進行評估，也有利于日常應(yīng)急戰(zhàn)略儲備物資以及人員管理等工作的開展。同時，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)并非僅在聯(lián)邦層面設(shè)立。而是從聯(lián)邦到地方都設(shè)立應(yīng)急管理專門機構(gòu)。參見聯(lián)邦應(yīng)急管理局下設(shè)各州應(yīng)急管理機構(gòu)網(wǎng)址，載https：//www.fema.gov/emergency-management-agencies，最后訪問日期2017年12月23日。這些機構(gòu)甚至延伸到社區(qū)層面，確保在任何時間和地點，環(huán)境突發(fā)事件一旦發(fā)生，即可被及時發(fā)現(xiàn)并得到積極應(yīng)對和處理，這有利于地方應(yīng)急管理工作的開展。各級應(yīng)急管理機構(gòu)之間現(xiàn)已形成較為成熟的協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，這極大地提高了應(yīng)急處置的效率，確保遇到環(huán)境突發(fā)事件時能夠迅速應(yīng)對，并高效地處理環(huán)境突發(fā)事件。

以《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》為例。該法要求建立以社區(qū)為單位的議事機構(gòu)，由當?shù)鼐用?、社會組織和政府共同作為其成員。這一議事機構(gòu)至少包括以下身份的成員：選舉產(chǎn)生的國家和地方官員，執(zhí)法、民防、消防、急救、衛(wèi)生、地方環(huán)保、醫(yī)院和運輸人員，廣播和印刷媒體，社區(qū)團體，以及特定設(shè)施的所有者和經(jīng)營者。在這些基層機構(gòu)中，該機構(gòu)應(yīng)指定一名主席，并制定機構(gòu)運作規(guī)則；也應(yīng)當指定一名官員擔任信息協(xié)調(diào)員。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11001“Establishment of State commissions， planning districts， and local committees”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后訪問時間2017年12月24日?；谶@樣深入社區(qū)的機構(gòu)設(shè)置，國家應(yīng)急體系可以在發(fā)生突發(fā)事件的第一時間進行響應(yīng)；同時，各方面的利益相關(guān)方都可以參與到應(yīng)急體系中來。并且機構(gòu)中還設(shè)有溝通協(xié)調(diào)專員，這種制度設(shè)計進一步保障了有效的溝通、聯(lián)動和響應(yīng)。

（二）專門法律規(guī)定與應(yīng)急計劃并重

在環(huán)境應(yīng)急管理方面，美國制定了綜合性較強的《災(zāi)害救濟和緊急援助法》，同時也制定了與此相配套的規(guī)定。在《清潔水法》、《清潔空氣法》、《石油污染法》等專門立法中，也專門就環(huán)境應(yīng)急管理作出規(guī)定。這些規(guī)定為環(huán)境應(yīng)急管理提供了重要的法律依據(jù)。另一方面，與上述多層級的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制相適應(yīng)，各級應(yīng)急管理機構(gòu)均需制定相應(yīng)的應(yīng)急計劃，以確保國家應(yīng)急計劃順暢實施。

仍以《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》為例。這一專門立法中就應(yīng)急規(guī)劃作出了詳細的規(guī)定。該法要求各地方按時完成應(yīng)急預(yù)案編制工作，并由本地應(yīng)急計劃機構(gòu)和上級應(yīng)急計劃機構(gòu)進行審議。各地委員會應(yīng)每年一次對該計劃進行一次審議。當?shù)貞?yīng)急計劃委員會應(yīng)評估制定和實施應(yīng)急預(yù)案所需的物資需求，并就可能需要的額外物資和提供此類額外物資的方式提出建議。應(yīng)急計劃應(yīng)當包括運送危險物質(zhì)的通道及其標識、此類物質(zhì)泄露的應(yīng)對方法和程序、撤離計劃、培訓(xùn)計劃、行使應(yīng)急預(yù)案的方法和時間表等內(nèi)容。在完成應(yīng)急計劃后，地方應(yīng)急計劃委員會應(yīng)將計劃副本提交給該地區(qū)所在各州的應(yīng)急響應(yīng)委員會。州應(yīng)急響應(yīng)委員會應(yīng)審查該計劃，并向地方委員會提出可能需要的計劃修訂建議，以確保應(yīng)急計劃彼此間的協(xié)調(diào)。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11003“Comprehensive Emergency Response Plans”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后訪問時間2017年12月24日。

（三）完善的報告和記錄制度

美國的環(huán)境應(yīng)急管理重視事中和事后的記錄和總結(jié)。這些報告和記錄通常向公眾開放，是公眾獲取環(huán)境信息和環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)情況的友好信息渠道。該制度既是對應(yīng)急計劃實施情況或應(yīng)急響應(yīng)情況的總結(jié)和反思，也是建立公眾信任、引導(dǎo)公眾配合政府應(yīng)急管理的工具。

報告和記錄制度體現(xiàn)在諸多立法中。《國家緊急狀態(tài)法》規(guī)定，總統(tǒng)在宣布緊急狀態(tài)后的各相關(guān)命令、所涉及法律等，都應(yīng)以一定順序整理形成完整的文件，事后一定期限內(nèi)交由國會審查。National Emergencies Act，Title IV—Accountability And Reporting Requirements Of The President Sec.401，See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-90/pdf/STATUTE-90-Pg1255.pdf，最后訪問日期2017年12月23日?！稇?yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》則規(guī)定，應(yīng)急委員會官員應(yīng)在一定期限內(nèi)向大會報告臨時調(diào)查結(jié)果，其后也要向國會發(fā)布調(diào)查結(jié)果和建議的最終報告，此類報告應(yīng)當與聯(lián)邦和州的相關(guān)機構(gòu)協(xié)作撰寫。報告必須包含的事項包括目前的技術(shù)能力狀況、公共應(yīng)急警報裝置或系統(tǒng)的狀態(tài)、可能發(fā)生的危害狀況等。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11005“Emergency Training And Review Of Emergency Systems”， Subchapter II—Reporting Requirements.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后訪問時間2017年12月24日。

（四）重視提高風(fēng)險認知

如烏爾里希·貝克所言，“只要風(fēng)險沒有獲得科學(xué)的認識，它們就不存在”?！驳隆碁鯛柪锵！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博文譯，譯林出版社2004年版，第86頁。在此，他所強調(diào)的是風(fēng)險認知的重要性。環(huán)境風(fēng)險管理與環(huán)境突發(fā)事件的妥善解決，離不開充分的公眾認知和公眾參與。研究表明，信任是彌合利益相關(guān)方風(fēng)險認知差異的關(guān)鍵因素。李小敏、胡象明：《鄰避現(xiàn)象原因新析：風(fēng)險認知與公眾信任的視角》，《中國行政管理》，2015年第3期。有鑒于此，美國非常重視環(huán)境應(yīng)急管理過程中的信息的透明度和公開性。為妥善執(zhí)行應(yīng)急計劃，提高應(yīng)急管理效率，政府專門為聯(lián)邦、州和地方居民提供應(yīng)急、減災(zāi)、救災(zāi)、應(yīng)對自然災(zāi)害以及應(yīng)急程序等方面的培訓(xùn)和教育。其中，有關(guān)危險化學(xué)品的培訓(xùn)和教育格外受到重視。

環(huán)境應(yīng)急管理信息大多對公眾公開，其中包括有毒物質(zhì)清單、政府應(yīng)急計劃、應(yīng)急報告等內(nèi)容。United States Code，Title 42 - The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11005“Emergency Training And Review Of Emergency Systems”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后訪問時間2017年12月24日。例如，《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》要求應(yīng)急委員會將委員會活動通知公眾，包括討論應(yīng)急計劃的公開會議、公眾參與時提出的意見、委員會對這些意見的回應(yīng)等，并規(guī)定應(yīng)急計劃應(yīng)當分發(fā)給公眾。除了直接對公眾進行教育和培訓(xùn)外，應(yīng)急管理部門還設(shè)有?？钯Y助州、地方、甚至高校的相關(guān)項目，以增強對突發(fā)事件的準備、緩解、響應(yīng)和恢復(fù)能力。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11005“Emergency Training And Review Of Emergency Systems”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后訪問時間2017年12月24日。

四、結(jié)論

烏爾里?！へ惪苏J為，“現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，現(xiàn)代的人們正生活在文明的火山口上。”〔德〕烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博文譯，譯林出版社2004年版，第3頁。現(xiàn)代文明對生態(tài)環(huán)境的影響及其產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險，已成為不爭的事實。在此情境下，如何通過事前預(yù)防和事后補救性措施應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險及其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的環(huán)境事件后引致的損害，就成為一個亟待解決的問題。

美國基于橫縱協(xié)同的機構(gòu)設(shè)置、有機協(xié)調(diào)的法規(guī)體系和高效運行的法律機制，形成了一個較為完備的環(huán)境應(yīng)急管理體系。在這些方面，我國可以吸收其成熟經(jīng)驗，基于多元共治理念，建設(shè)多主體共同參與的環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)對體系。同時，應(yīng)著重完善環(huán)境應(yīng)急管理立法，健全突發(fā)環(huán)境事件預(yù)案體系，進一步推進環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)，創(chuàng)新環(huán)境應(yīng)急管理聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，建立公開透明的信息發(fā)布平臺。環(huán)境保護部環(huán)境應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《環(huán)境應(yīng)急管理概論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2011年版，第252-256頁。唯有如此，方可為環(huán)境應(yīng)急管理提供良好的法制環(huán)境和較為充分的法律制度資源。

（責任編輯：林賽燕）