機構(gòu)改革必須堅持以人民為中心

李蒙

進入新時代，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，也日益增長。完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權(quán)益、接受人民監(jiān)督的體制機制，就必須深化黨和國家機構(gòu)改革。

這次黨和國家機構(gòu)改革，有一個非常鮮明的指向，就是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，機構(gòu)改革必須積極回應(yīng)人民期待、廣泛征求各方意見、借鑒吸納基層有益探索。黨中央多次強調(diào)，一切為了人民，一切來自人民，一切依靠人民。機構(gòu)改革要秉承以人民為中心的發(fā)展思想，彰顯以人民為中心的根本立場和價值取向。

組建國家醫(yī)療保障局，為實現(xiàn)全民醫(yī)療保險奠定基礎(chǔ)

以往的機構(gòu)改革往往都強調(diào)精簡機構(gòu)，而這次機構(gòu)改革雖然也有很多機構(gòu)被精簡，但并不以精簡機構(gòu)作為改革的唯一目標(biāo)，而是更強調(diào)理順體制機制，完善機構(gòu)職能，還新增了一些機構(gòu)，其中最令人驚喜的也許是組建了國家醫(yī)療保障局。

這次改革，將人力資源和社會保障部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、生育保險職責(zé)，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的新型農(nóng)村合作醫(yī)療職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)，民政部的醫(yī)療救助職責(zé)，整合在一起，組建國家醫(yī)療保障局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。所謂“直屬”，意味著它不是從屬于國家衛(wèi)生健康委員會的機構(gòu)，而是國務(wù)院的副部級直屬機構(gòu)，此中大有深意。

國家醫(yī)療保障局主要職責(zé)，是擬訂醫(yī)療保險、生育保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度的政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)并組織實施，監(jiān)督管理相關(guān)醫(yī)療保障基金，完善國家異地就醫(yī)管理和費用結(jié)算平臺，組織制定和調(diào)整藥品、醫(yī)療服務(wù)價格和收費標(biāo)準(zhǔn)，制定藥品和醫(yī)用耗材的招標(biāo)采購政策并監(jiān)督實施，監(jiān)督管理納入醫(yī)保范圍內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)相關(guān)服務(wù)行為和醫(yī)療費用等。同時，為提高醫(yī)保資金的征管效率，將基本醫(yī)療保險費、生育保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

我國的公立醫(yī)療機構(gòu)是擁有行政級別的官辦機構(gòu)，而醫(yī)保中心則是類似于商業(yè)保險公司的社會機構(gòu)。面對擁有行政壟斷權(quán)的公立醫(yī)院，沒有行政權(quán)力的社會化醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)，對前者毫無制衡能力。這就導(dǎo)致了所謂的社會醫(yī)療保險在很大程度上有名無實，變成了一個擁有專項籌資并且專項劃撥給公立醫(yī)院作為運營經(jīng)費的“第二財政”。

從國家治理現(xiàn)代化的要求來看，承擔(dān)社會醫(yī)療保險服務(wù)這一公共服務(wù)職能的醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)具有三個具體職能：詢價、購買和服務(wù)監(jiān)管。國家醫(yī)療保障局的成立，為最終在醫(yī)療保障領(lǐng)域形成這一新格局奠定了基礎(chǔ)。

國家醫(yī)療保障局歸并了兩大職能：首先是將三大政府醫(yī)療保險管理職能和醫(yī)療救助職能整合到一個部門，實現(xiàn)醫(yī)療保險和醫(yī)療救助工作的相互銜接，為三大醫(yī)療保險加醫(yī)療救助形成合力，有效控制公立醫(yī)院醫(yī)療費用不合理增長奠定了基礎(chǔ)，也為未來建立統(tǒng)一的全民醫(yī)療保險制度奠定了基礎(chǔ)。

其次，是整合了此前分別歸屬發(fā)改委的醫(yī)療醫(yī)藥定價職能和歸屬于衛(wèi)計委的藥品集中招標(biāo)職能以及醫(yī)保自己擁有的確定醫(yī)保支付方式（標(biāo)準(zhǔn)）的職能，統(tǒng)一為一個職能：組織制定和調(diào)整藥品、醫(yī)療服務(wù)價格和收費標(biāo)準(zhǔn)。

此前，這三個業(yè)務(wù)高度重疊的職能分散在三個部委，不可避免地導(dǎo)致扯皮和沖突，也導(dǎo)致醫(yī)藥企業(yè)和醫(yī)療機構(gòu)的嚴重行為扭曲。隨著全民醫(yī)保體制的建立，醫(yī)保支付成為醫(yī)療服務(wù)和藥品及耗材的主要收入來源，醫(yī)保支付方式事實上已經(jīng)成為醫(yī)療醫(yī)藥定價機制，將此前日益重疊的定價職能合并到醫(yī)保支付方式的確定中來，是大勢所趨。由新成立的醫(yī)療保障局統(tǒng)一了這一事權(quán)，體現(xiàn)的正是這一趨勢，體現(xiàn)的正是“優(yōu)化協(xié)同高效”原則。

習(xí)近平總書記多次說： “人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！倍习傩兆钕蛲氖?，當(dāng)然包括老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。看病難，看病貴，小病花錢多，大病看不起，一直是人民群眾心中長久的痛。這次新成立的國家醫(yī)療保障局直屬國務(wù)院，是一家和衛(wèi)生健康委、財政部等部委平行的政府機構(gòu)，徹底改變了過去醫(yī)療服務(wù)管辦不分開的弊端，衛(wèi)生部門再也不能管醫(yī)保，無疑為最終實現(xiàn)“社會醫(yī)療保險社會經(jīng)辦和治理”奠定了基礎(chǔ)，也向“建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺”靠近了一步，為最終建立完備的全民醫(yī)保體系打下了堅實的基礎(chǔ)。

組建退役軍人事務(wù)部，解決軍人的后顧之憂

習(xí)近平多次說過， “絕不讓英雄流血又流淚”， “讓軍人成為社會最尊崇的職業(yè)”。這次機構(gòu)改革新組建的退役軍人事務(wù)部，為實現(xiàn)這兩個目標(biāo)奠定了制度基礎(chǔ)。

退役軍人事務(wù)部的主要職責(zé)包括：擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風(fēng)范和價值導(dǎo)向，負責(zé)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務(wù)管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓(xùn)、優(yōu)待撫恤等，指導(dǎo)全國擁軍優(yōu)屬工作，負責(zé)烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動等。

過去安置退伍軍人，都是根據(jù)軍官和士兵的身份不同，將安置人物分散到民政、人社等不同部門。而在部隊內(nèi)部，也根據(jù)具體銜接任務(wù)的差異，將相關(guān)職能分散到政工、后勤等多個部門。這樣橫向跨越數(shù)個機構(gòu)、縱向跨越軍地兩方的架構(gòu)，其協(xié)調(diào)之復(fù)雜艱難可想而知。而大量的轉(zhuǎn)業(yè)安置退役軍官，必然會擠占地方政府和其他機關(guān)的編制，而市場化的企業(yè)在接收指令性安置的退役士兵時，也經(jīng)常叫苦不迭。

部門之間不可避免的扯皮、政策性文件前后銜接不一致甚至部分腐敗分子利用機會刻意黑箱操作、牟取私利等，使得許多退伍軍人對于安置現(xiàn)狀不滿。這種不滿若經(jīng)年累積而得不到解決，不僅不利于在社會上形成尊崇軍人、尊崇英模的風(fēng)氣，也很容易引發(fā)社會不穩(wěn)定。這是很現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

退伍軍人安置難，不僅影響退伍軍人群體，也會給現(xiàn)役官兵帶來種種困擾。在當(dāng)今之世，軍事斗爭更加激烈，其勝負結(jié)果，對于每個國民都會有直接而且嚴重的影響。中華民族要想實現(xiàn)復(fù)興夢想，就必須有一支強大的現(xiàn)代化軍隊作為保障。強大的軍隊，不可能只依靠堆砌先進武器裝備，更關(guān)鍵的是組成這支軍隊的人是否職業(yè)化、知識化和有創(chuàng)造力。

顯而易見，未來中國的經(jīng)濟發(fā)展路線仍然不會脫離改革開放以來確定的方向，只會全面深化改革；在經(jīng)濟市場化日益成熟的社會中，如果采取計劃經(jīng)濟時期的思路繼續(xù)安置退伍軍人，顯然無法適應(yīng)社會形勢，因此，必須有全新的部門來專門負責(zé)這一事務(wù)。

從這個角度來說，無論是習(xí)近平總書記提出的“絕不讓英雄流血又流淚”，還是此次明確建立“退役軍人事務(wù)部”，都可謂恰逢其時。

賦予省級以下機構(gòu)更多自主權(quán)

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要調(diào)動中央和地方兩個積極性。這次機構(gòu)改革，既確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制；規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。上級機關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許“一對多”，由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)；也允許“多對一”，由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報。

事實上，長期以來， “小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”，是基層事務(wù)處置的根本原則。其中的關(guān)鍵，就是發(fā)揮基層政權(quán)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢?；鶎诱?quán)是一個有機體系，包括黨委、政府、 “七站八所”及群眾性自治組織和其他社會組織。當(dāng)前，人們普遍忽視“七站八所”及群眾性組織的功能地位，導(dǎo)致這些組織有異化趨勢。比如，七站八所隨意撤銷，村級組織行政化問題越來越嚴重，基層政權(quán)聯(lián)系群眾的天然紐帶被切斷。一些純農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，也仿照發(fā)達地區(qū)在村委會建立行政服務(wù)大廳，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群眾辦事，實質(zhì)上卻是人為地將村干部脫離于群眾，將村干部塑造成一個獨立的利益群體，強化了群眾性自治組織的官僚化程度，勞民傷財，效果極差。一些地區(qū)甚至為了形式上完成所謂的“正規(guī)化”建沒，罔顧農(nóng)村實情和群眾需要，強行合村并組，這都與基層事務(wù)特點背道而馳。

基層政權(quán)機構(gòu)是國家與群眾關(guān)系的連接紐帶，過去是、現(xiàn)在是，將來也是。基層政權(quán)機構(gòu)改革必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，應(yīng)該堅決防止基層工作形式主義、文牘主義傾向。這一是需要合理沒計基層政權(quán)機構(gòu)的職能，讓其工作重心轉(zhuǎn)移到與群眾密切相關(guān)的生產(chǎn)生活事務(wù)上來；二是改變考核體系，基層干部的工作地點不應(yīng)在辦公室，而是在群眾家里、田間地頭、工地上。

基層政權(quán)是國家權(quán)力的末梢，除了常規(guī)性的、程式化的工作外，更多的是要承擔(dān)群眾工作?；蛘哒f，哪怕是那些專業(yè)性極強的行政工作，前提也在于扎實的群眾工作。群眾工作做好了，基層行政工作自然就有效率?；鶎庸ぷ鞅举|(zhì)上是任務(wù)導(dǎo)向型的，基層機構(gòu)改革不應(yīng)簡單照搬上級機關(guān)沒置模式。機構(gòu)改革決定明確指出：“一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機構(gòu)沒置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進一步提高?！?/p>

基層穩(wěn)，則國家穩(wěn)；基層活，則社會活。此次黨和國家機構(gòu)改革的精神，強調(diào)地方機構(gòu)沒置要有一定的自主性和彈性，是非常切合實際的，也是此次基層機構(gòu)改革應(yīng)充分重視的。各地改革和沒置的科學(xué)程度，最終也還是要靠實踐、靠群眾去檢驗的。

這次機構(gòu)改革，著眼于滿足人民群眾對高質(zhì)量公共服務(wù)的新需要，在教育文化、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、應(yīng)急管理等領(lǐng)域加大機構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化力度，組建一批新機構(gòu)，完善公共服務(wù)體系；著眼于從群眾最不滿意的地方改起，針對執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不作為、亂作為等突出問題，在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域整合組建執(zhí)法隊伍，加快建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的執(zhí)法體系；著眼于更好保障人民當(dāng)家作主，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化；著眼于努力實現(xiàn)讓群眾辦事“只進一扇門” “最多跑一次”，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層……

堅持以人民為中心，是深化黨和國家機構(gòu)改革的根本立場。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。把人民獲得感作為“試金石”，把人民的支持作為“發(fā)動機”，把深化黨和國家機構(gòu)改革同簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)結(jié)合起來，切實做到人民有所呼、改革有所應(yīng)。

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我們一定能完成深化黨和國家機構(gòu)改革的各項任務(wù)，形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度，為決勝全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化提供堅實支撐。