推進國家治理體系和治理能力現代化

李蒙

黨和國家機構改革，有一個非常清晰的目標，那就是推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟、更加完備的中國特色社會主義制度。但橫亙在現代化新征程上的挑戰(zhàn)依然不少：發(fā)展質量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠，社會服務體系不健全，民生領域還有不少短板，全面依法治國任務依然繁重……

“這些問題同國家治理體系和治理能力直接或間接相關，要從根本上加以解決，就必須對體制機制和機構進行調整完善，推動經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明領域改革持續(xù)深化，加快構建系統完備、科學規(guī)范、運行有效的黨和國家機構職能體系。”習近平總書記強調。

推進國家治理體系和治理能力現代化，改革重在優(yōu)化、協同、高效。以往的機構改革強調“精簡”，這次改革在繼續(xù)精簡的同時，突出強調“優(yōu)化協同高效”。

“優(yōu)化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢?！绷暯街赋觯灰@個目標達到了，該精簡的就精簡，該加強的就加強，不要為了精簡而精簡。

國務院機構改革

自然資源部是國務院這次機構改革新組建的部委。它既要承擔過去國土資源部的職責，又要承擔國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建沒部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責……

類似這樣重新整合多個部委職責的新組建部委，還有生態(tài)環(huán)境部。它將環(huán)境保護部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責，農業(yè)部的監(jiān)督指導農業(yè)面源污染治理職責，國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責，國務院南水北調工程建沒委員會辦公室的南水北調工程項目區(qū)環(huán)境保護職責整合起來，統一管理。

為什么要動這樣的大手術，進行跨七八個部委的職能整合呢？可以以一個青蛙為喻。青蛙是兩棲動物，可以在湖泊、濕地和農田、山林中生活。過去，青蛙如果自然生活在湖泊水庫里，就歸水利部門管；如果有人在湖泊水庫里養(yǎng)殖青蛙，就歸漁業(yè)部門管；如果一只青蛙上了岸，跑進了農田，就歸農業(yè)部門管；如果青蛙從農田里出來，跑進了山林，又歸林業(yè)部門管……想管好這么一只青蛙，居然需要好幾個部門，這就是過去行政機構的“條塊化”職權分割，造成了“政出多門” “九龍治水”的現象，被形容成“七八個大蓋帽，管不好一個破草帽”。行政機構“條塊化”職權分割的弊端很明顯，互相之間銜接不好，造成好多監(jiān)管漏洞，碰到利益大家爭著管，遇到麻煩都推給別人管——監(jiān)管空白和監(jiān)管打架的現象很普遍。

而現在，自然資源部整合了原來八個部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，生態(tài)環(huán)境部整合了原來七個部、委、辦的環(huán)境保護與污染防治職能。前者將負責全國960萬平方公里陸地和300萬平方公里海洋上的所有自然資源的空間規(guī)劃和數量監(jiān)管；后者將主要負責生態(tài)環(huán)境質量的監(jiān)管，完整地體現了“山水林田湖草”是一個生命共同體的重要原則。

以“土地資源為基礎的空間規(guī)劃”為例，過去，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場、住宅，又能植樹造林或恢復成濕地，一定是不同部門的“必爭之地”。一項資源的開發(fā)或者保護，可能就不是基于科學的理性判斷或者社會各界的共同需求，而是由多個相關部門中準更強勢來決定。在經濟發(fā)展優(yōu)先的導向下，最后往往是資源開發(fā)部門而不是資源保護部門“笑到最后”。

而現在，自然資源部將幾個部委的規(guī)劃職能整合到一起，就能對各類規(guī)劃進行統籌，真正實現了“多規(guī)合一”。各類國家公園、自然保護區(qū)、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃人生態(tài)紅線，禁止或限制開發(fā)。

再以生態(tài)環(huán)境部為例，原先歸屬于國家發(fā)改委的應對氣候變化和減排職責，也被整合進來，這正是從環(huán)境保護部向生態(tài)環(huán)境部轉變的典型標志。溫室氣體如二氧化碳、甲烷等，一般不被認為是環(huán)境污染物，但它們確實會造成很大的溫室效應。這次，將溫室氣體減排的管理職能并人生態(tài)環(huán)境部，不僅有利于溫室氣體和常規(guī)大氣污染物的協同治理，同時也有利于統籌碳源和碳匯管理，增強氣候變化適應能力。

自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的組建，為我們呈現出一個立體管理框架：空間上的生態(tài)紅線和數量上的資源開發(fā)利用上限歸自然資源部控制，而環(huán)境質量底線則掌握在生態(tài)環(huán)境部手中。

與這兩個部門類似，為堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，統籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展，加快實現農業(yè)農村現代化，將農業(yè)部的職責，以及國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部的有關農業(yè)投資項目管理職責整合，組建農業(yè)農村部，作為國務院組成部門。

農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本問題，新組建的農業(yè)農村部，也將過去農業(yè)部的職責和過去分散于多部門的農村管理職責整合起來，統籌研究和組織實施“三農”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農墾、農業(yè)機械化、農產品質量安全，負責農業(yè)投資管理等，為今后中國的農業(yè)發(fā)展和農村振興打下了制度基礎。

為增強和彰顯文化自信，統籌文化事業(yè)、文化產業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業(yè)、文化產業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展，將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部。

這個部被人們笑稱為“詩和遠方部”，而詩和遠方確實有密切的關系，正如“讀萬卷書行萬里路”這句諺語所形容的。旅游產業(yè)被稱為“無煙工業(yè)”，在國內生產總值的比重越來越重，而發(fā)展旅游必須靠文化產業(yè)來帶動。另一方面，要想推動文化事業(yè)、文化產業(yè)的發(fā)展，與旅游業(yè)的融合不可或缺。兩者的融合，必將相互受益，推動文化事業(yè)和旅游業(yè)的共同發(fā)展。

新組建的國家衛(wèi)生健康委員會，將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責整合， “計劃生育”這四個字從委員會的名字中消失了。

工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，被整合到國家衛(wèi)生健康委員會，讓全國控煙人士欣喜不已。因為國家煙草專賣局是隸屬于工業(yè)和信息化部的，由這個部門來牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，有點“賊喊捉賊”的意思，調整到衛(wèi)生管理部門，才理順了關系。

國家安全生產監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責，這次整合到國家衛(wèi)生健康委員會，也有異曲同工之妙，未來中國職業(yè)病的防治工作必將取得突破性的重大進展。

國家市場監(jiān)督管理總局的組建，也非常引人注目。改革市場監(jiān)管體系，實行統一的市場監(jiān)管，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環(huán)節(jié)。為完善市場監(jiān)管體制，推動實施質量強國戰(zhàn)略，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境，進一步推進市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強產品質量安全監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。

人們也注意到，新組建的中央廣播電視總臺，撤銷中央電視臺（中國國際電視臺）、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺建制。對內保留原呼號，對外統一呼號為“中國之聲”。這些整合，將對未來的中國發(fā)展產生深遠的影響。

深化行政執(zhí)法體制改革和跨軍地改革

行政執(zhí)法體制改革，有一個原則貫穿始終：相對集中行政執(zhí)法權、減少執(zhí)法隊伍種類，減少層次、整合隊伍、提高效率，基本是合并同類項，思路非常明確。

這次改革，整合組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍。整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責和隊伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，由國家市場監(jiān)督管理總局指導。整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導。整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍，將旅游市場執(zhí)法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍，統一行使文化、文物、出版廣播電視、電影、旅游市場等行政執(zhí)法職責，由文化和旅游部指導。整合組建交通運輸綜合執(zhí)法隊伍，整合交通運輸系統內路政、運政等涉及交通運輸的執(zhí)法職責、隊伍，實行統一執(zhí)法，由交通運輸部指導。整合組建農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，將農業(yè)系統內獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執(zhí)法隊伍整合，實行統一執(zhí)法，由農業(yè)農村部指導。

跨軍地此部分涉及公安邊防、海警、黃金、森林、水電部隊、武警部隊海關執(zhí)勤等，改革的思路非常明確：把此前列在武警序列中但又是國務院部門領導管理的“現役力量”全部退出武警，進行不同方式的轉編變革，改革的方向是“軍是軍、警是警、民是民”。

2018年1月1日起，武警部隊已經交由黨中央、中央軍委集中統一領導（此前是國務院領導，但是是現役軍人），實行“中央軍委武警部隊部隊”領導指揮體制。

公安邊防部隊改制。公安邊防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。公安邊防部隊轉到地方后，成建制劃歸公安機關，并結合新組建國家移民管理局進行適當調整配合。現役編制全部轉為人民警察編制。

公安消防部隊改制。公安消防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。公安消防部隊轉到地方后，現役編制全部轉為行政編制，成建制劃歸應急管理部，承擔滅火救援和其他應急救援工作，充分發(fā)揮應急救援主力軍和國家隊的作用。

公安警衛(wèi)部隊改制。公安警衛(wèi)部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。公安警衛(wèi)部隊轉到地方后，警衛(wèi)局（處）由同級公安機關管理的體制不變，承擔規(guī)定的警衛(wèi)任務，現役編制全部轉為人民警察編制。

海警隊伍轉隸武警部隊。按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。

武警部隊不再領導管理武警黃金、森林、水電部隊。按照先移交、后整編的方式，將武警黃金、森林、水電部隊整體移交國家有關職能部門，官兵集體轉業(yè)改編為非現役專業(yè)隊伍。

武警部隊不再承擔海關執(zhí)勤任務。參與海關執(zhí)勤的兵力一次性整體撤收，歸建武警部隊。

我們可以看到，這次改革，確保一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，讓黨和國家機構沒置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協同、監(jiān)管更加有力、運行更加高效。將原來需要在多個部門之間流轉的事情放在一個部門，極大提高決策和辦事效率，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。比如有關農業(yè)投資項目，過去牽涉農業(yè)部、國家發(fā)展改革委和財政部等多個部門分段管理，如今要整合有關職責到新組建的農業(yè)農村部。

這次深化機構改革，對宏觀管理、市場監(jiān)管領域的機構和職能進行了大幅調整優(yōu)化，以充分發(fā)揮市場和政府各自優(yōu)勢：減少了宏觀部門的微觀管理事務和具體審批事項，要求把主要精力真正轉到抓宏觀上來，發(fā)揮戰(zhàn)略導向作用；做出了市場監(jiān)管體制改革頂層沒計，組建國家市場監(jiān)管總局，集中管理反壟斷統一執(zhí)法和知識產權保護……一方面通過改革讓各類市場主體有更多活力和更大空間去發(fā)展經濟、創(chuàng)造財富，實現資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化；另一方面發(fā)揮黨和政府的積極作用，管好那些市場管不了或者管不好的事情。