讓中國(guó)更透明，民間在努力

李蒙

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》于2008年5月實(shí)施以來(lái)，除了政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)信息外，社會(huì)組織和公民也向政府申請(qǐng)公開(kāi)信息，對(duì)公開(kāi)結(jié)果不滿的，可以進(jìn)而提起行政復(fù)議、行政訴訟，成為全社會(huì)監(jiān)督政府工作的利器，全社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督上升到了前所未有的水平。而多家學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)利用政府信息公開(kāi)條例開(kāi)展透明度研究工作，取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果，也對(duì)政府透明度產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)而深遠(yuǎn)的影響。中國(guó)民間公益組織和中國(guó)律師利用政府信息公開(kāi)條例推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，他們的努力也意義非凡。

學(xué)術(shù)界的努力

學(xué)術(shù)界對(duì)政府透明度的關(guān)注和研究，以上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所的《中國(guó)政府透明度年度報(bào)告》影響最大。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)從2009年開(kāi)始每年都發(fā)布《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，對(duì)中國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政公開(kāi)已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)而深遠(yuǎn)的影響。

中國(guó)社科院法學(xué)所的《中國(guó)政府透明度年度報(bào)告》和《法治藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》等系列藍(lán)皮書(shū)，其中涉及政府透明度、法治透明度、檢務(wù)透明度、高等教育透明度等多方面內(nèi)容，對(duì)透明度的研究和調(diào)查更為全面，也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

2011年起，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心等多個(gè)科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合完成《中國(guó)行政透明度報(bào)告》，并對(duì)外發(fā)布。中國(guó)政法大學(xué)教育法研究中心2011年發(fā)布了《2010-2011年度高校信息公開(kāi)觀察報(bào)告》，對(duì)我國(guó)高校信息公開(kāi)情況進(jìn)行了考察和分析。

2012年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院對(duì)全國(guó)22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)總經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的3個(gè)地級(jí)以上城市及4個(gè)直轄市共81個(gè)研究樣本的2010年財(cái)政透明度狀況進(jìn)行評(píng)分和排序，發(fā)布了《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》。此后年年都有發(fā)布。

2014年，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院公布了對(duì)全國(guó)53個(gè)城市的政府信息公開(kāi)狀況評(píng)估的結(jié)果，城市排名前五的依次是上海、北京、寧波、廈門(mén)和成都。結(jié)果顯示，當(dāng)前政府信息公開(kāi)水平整體不高，各地差距明顯，依申請(qǐng)公開(kāi)狀況好于主動(dòng)公開(kāi)，多數(shù)政府部門(mén)都能認(rèn)真對(duì)待申請(qǐng)。

民間公益組織的行動(dòng)

吳君亮領(lǐng)導(dǎo)的“公共預(yù)算志愿者”團(tuán)隊(duì)在2008年政府信息公開(kāi)條例實(shí)施后，開(kāi)始了申請(qǐng)政府公開(kāi)預(yù)算信息的行動(dòng)，先后向財(cái)政部、衛(wèi)生部、發(fā)改委、教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等十多個(gè)部委，以及上海、北京、廣州、重慶、成都、深圳等十幾個(gè)城市發(fā)出了預(yù)算信息公開(kāi)申請(qǐng)。在他們的推動(dòng)下，2009年，廣州市財(cái)政局在其官方網(wǎng)站上公布了2009年114個(gè)政府部門(mén)預(yù)算，引起了一次信息公開(kāi)大事件。2010年，廣東省財(cái)政廳首次向社會(huì)公開(kāi)經(jīng)廣東省人大審議通過(guò)的2010年省級(jí)一般預(yù)算收支表等，首開(kāi)先例，都與他們的推動(dòng)有關(guān)。2011、2012年，又促成了黑龍江、寧夏、青海、吉林、深圳、珠海、東莞等政府公開(kāi)一級(jí)部門(mén)預(yù)算。

從2009年起，公眾環(huán)境研究中心向各城市申請(qǐng)公開(kāi)污染源監(jiān)管信息。2010年，公眾環(huán)境研究中心與美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)聯(lián)合在北京發(fā)布2009至2010年度“113個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)”報(bào)告。報(bào)告顯示，在113個(gè)城市中，污染源信息公開(kāi)情況及格的城市僅有11個(gè)，水平最高的是寧波、最差的是錦州。2012年，又發(fā)布了“113個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)狀況”連續(xù)三年的評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告。

2009年，我國(guó)發(fā)生了12起重金屬污染事件，導(dǎo)致4035人血鉛超標(biāo)、182人鎘超標(biāo)。公眾環(huán)境研究中心、自然之友、達(dá)爾問(wèn)自然求知社等20家民間環(huán)保組織努力推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)。2010年山西“問(wèn)題疫苗”事件爆發(fā)后，山西省專家組進(jìn)行調(diào)查并得出結(jié)論，稱問(wèn)題疫苗與l5例病例無(wú)關(guān)，北京律師李方平向山西省衛(wèi)生廳申清四大類14項(xiàng)政府信息公開(kāi)，包括事件調(diào)查組的成員構(gòu)成、調(diào)查方法、疫苗經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)等。

2011年12月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴貴州省修文縣環(huán)保局不履行政府信息公開(kāi)的法定職責(zé)一案由貴州省清鎮(zhèn)市法院環(huán)保庭受理，并在2012年1月勝訴。2011年，自然之友、北京地球村、環(huán)友科技、公眾環(huán)境研究中心、達(dá)爾問(wèn)自然求知社等21家民間環(huán)保組織致信國(guó)務(wù)院法制辦，建議刪除《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》中不利于公眾參與和監(jiān)督環(huán)境監(jiān)測(cè)的條款，增加保障公眾環(huán)境知，隋權(quán)的內(nèi)容，并讓公眾自測(cè)PM2.5等環(huán)境行為合法化。

從2011年下半年起，達(dá)爾問(wèn)自然求知社發(fā)起了公眾教育項(xiàng)目“我為祖國(guó)測(cè)空氣”，向普通公眾提供便攜式空氣質(zhì)量檢測(cè)器，鼓勵(lì)公眾自測(cè)PM2.5。2012年7月起，又向公眾募款委托民間環(huán)保組織測(cè)量重金屬污染。

2012年，公眾環(huán)境研究中心、自然之友、達(dá)爾問(wèn)自然求知社、環(huán)友科技、南京綠石等五家環(huán)保組織發(fā)布了在華紡織行業(yè)污染調(diào)研報(bào)告，披露了包括沃爾瑪、H&M、耐克、阿迪達(dá)斯等在內(nèi)的全球48家紡織品牌的供應(yīng)鏈在中國(guó)違規(guī)排放廢水，引起公眾關(guān)注。2012年5月9日，民間組織“南京天下公”委托江蘇志仁律師事務(wù)所律師封頂向住房和城鄉(xiāng)建沒(méi)部提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求其公開(kāi)自來(lái)水不合格城市名單，并提供有機(jī)物污染超標(biāo)和重金屬超標(biāo)水廠的具體數(shù)量。10日，住建部公布了2011年全國(guó)自來(lái)水水質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)，顯示“自來(lái)水廠出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)為83%”。

2014年3月，公益組織“眾一行”發(fā)布了《政府信息公開(kāi)條例執(zhí)行情況民間觀察報(bào)告》，指出，六年來(lái)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量超過(guò)一萬(wàn)份的省有9個(gè)，數(shù)量最多的山東省接到33294份申請(qǐng)，但這些申請(qǐng)相當(dāng)一部分沒(méi)有得到回復(fù)，即使得到了回復(fù)，也不一定能獲得所需要的信息。

2014年，由公眾環(huán)境研究中心、綠色江南與綠色瀟湘三家民間環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布報(bào)告《上市公司的霧霾風(fēng)險(xiǎn)》，收錄了1000多家上市公司及其下屬關(guān)聯(lián)方的不良環(huán)境監(jiān)管記錄。環(huán)保組織自然大學(xué)向福州市環(huán)保局申請(qǐng)公開(kāi)福建華廈塑膠有限公司環(huán)境影響報(bào)告及批復(fù)等。

2015年5月， “蕪湖生態(tài)中心”與自然之友聯(lián)合發(fā)布了《160座在運(yùn)行生活垃圾焚燒廠污染信息申請(qǐng)公開(kāi)報(bào)告》，他們向我國(guó)現(xiàn)有160座運(yùn)行的生活垃圾焚燒廠所在地政府部門(mén)發(fā)出信息公開(kāi)申請(qǐng)，最終只獲得65座垃圾焚燒廠大氣污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的披露。生活垃圾焚燒廠整體污染物信息公開(kāi)狀況差，超標(biāo)嚴(yán)重，飛灰處理隋況堪憂。

2015年8月，公眾環(huán)境研究中心、自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)共同發(fā)布了《120座城市污染源環(huán)境公開(kāi)指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告》，浙江溫州排在榜首，遼寧本溪墊底，環(huán)境信息公開(kāi)排名前十的城市中，浙江、山東分別占據(jù)3席，北京位列第四，上海排名第九。10月，他們又發(fā)布了《企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)指數(shù)》，對(duì)9個(gè)行業(yè)167個(gè)品牌開(kāi)展了評(píng)價(jià)。

2016年1月，上海閔行青悅環(huán)保信息技術(shù)服務(wù)中心發(fā)布《全國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)信息公開(kāi)狀況調(diào)研報(bào)告》，指出了全國(guó)31個(gè)省區(qū)市只有6個(gè)省級(jí)安監(jiān)部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)了?；飞a(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可證信息。3月，綠石環(huán)境行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)向江蘇省168家國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控廢棄排放企業(yè)申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)，最終僅收到16家企業(yè)回復(fù)。公眾環(huán)境研究中心發(fā)布了2015至2016年度120個(gè)城市的AQTI指數(shù)和污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)。

2016年3月，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)向騰格里沙漠八家污染企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟，2017年成功立案。北京市朝陽(yáng)區(qū)劉詩(shī)昆萬(wàn)象新天幼兒園鋪沒(méi)塑膠跑道使用后向外散發(fā)刺激性氣味，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)向劉濤昆幼兒園發(fā)函，要求其采取措施，拆除塑膠跑道（操場(chǎng)），消除對(duì)大氣和土壤環(huán)境的污染，同時(shí)向北京市第四中級(jí)人民法院提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。2017年4月10日，經(jīng)法院主持調(diào)解，當(dāng)事人自愿達(dá)成和解協(xié)議。

2017年5月，自然之友法律團(tuán)隊(duì)工作人員在云南省玉溪市興平縣調(diào)研綠孑」雀及其棲息地保護(hù)案中，發(fā)現(xiàn)正在建設(shè)戛灑江水電站工程。8月，自然之友收到云南省楚雄中院的立案通知書(shū)。這是自然之友首例獲得受理的預(yù)防性公益訴訟案，其訴訟目標(biāo)是避免綠孔雀種群關(guān)鍵性棲息地毀于水電站工程。

在多年來(lái)的環(huán)境公益訴訟中，民間環(huán)保組織都進(jìn)行了大量的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。

律師們的作為

2010年12月，北京天問(wèn)律師事務(wù)所律師助理葉曉靜以市民的身份，向北京市公安局、市交通委以及市財(cái)政局申請(qǐng)“北京市各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其他北京市全額財(cái)政撥款單位所購(gòu)置的公務(wù)車(chē)輛總數(shù)及具體型號(hào)清單”。北京市交通委和公安局告知該信息不屬于公開(kāi)范圍，財(cái)政局回函稱到2011年3月才會(huì)形成2010年這份公車(chē)數(shù)據(jù)，并表示“我局將屆時(shí)提供信息”。2011年3月，北京市財(cái)政局在其官方網(wǎng)站預(yù)算執(zhí)行欄目里公布了全市公車(chē)數(shù)量，但有關(guān)公車(chē)型號(hào)的信息并未發(fā)布。

2010年，上海律師李洪華向全國(guó)80個(gè)省市政府申請(qǐng)中央4萬(wàn)億元及地方26億元投資信息公開(kāi)。80多家政府只有十來(lái)家給了回復(fù)。李洪華向這些政府所在的市中級(jí)法院提起訴訟，但只有7家法院受理。

2011年，北京億通律師事務(wù)所律師李勁松向98家中央部委提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求他們公開(kāi)經(jīng)全國(guó)人大審批的三公經(jīng)費(fèi)。這些部委反應(yīng)不一，有的態(tài)度誠(chéng)懇，表示肯定公開(kāi)；有的頗為傲慢，稱與其無(wú)關(guān)。李勁松提出如到時(shí)不能公開(kāi)，將提起行政訴訟。到6月底，絕大多數(shù)中央部委都公開(kāi)了三公經(jīng)費(fèi)。

2012年6月，北京義派律師事務(wù)所公布了《城市環(huán)境信息公開(kāi)情況調(diào)查報(bào)告》，該項(xiàng)調(diào)查從2012年年初開(kāi)始，歷時(shí)半年，對(duì)國(guó)內(nèi)27個(gè)省、自治區(qū)80個(gè)城市的環(huán)保局提出城市環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)，最終獲得了63份答復(fù)。在這63份答復(fù)中，對(duì)污染物超標(biāo)企業(yè)進(jìn)行公示的僅有8家，對(duì)重大、特大環(huán)境污染事件中的企業(yè)進(jìn)行公示的只有兩家。

2013年，陜西知本律師事務(wù)所3位律師就停車(chē)費(fèi)收費(fèi)金額、去向及依據(jù)等向西安市政府、公安局、物價(jià)局、城管局、財(cái)政局、城建局申請(qǐng)信息公開(kāi)。北京兩高律師事務(wù)所律師董正偉向工信部和國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)移動(dòng)電話3G通話和上網(wǎng)等自費(fèi)的定價(jià)依據(jù)與程序信息。珠海師林某向當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門(mén)申清公開(kāi)近三年的供水成本明細(xì)表、審計(jì)報(bào)告。北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂(lè)平向農(nóng)業(yè)部申請(qǐng)公開(kāi)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口的相關(guān)情況及數(shù)據(jù)。

上述律師在收到政府部門(mén)的回復(fù)后，有的提起行政復(fù)議，有的提起行政訴訟，使得他們所關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題引起了媒體和公眾的廣泛關(guān)注。

2014年，哈爾濱律師王秋實(shí)向哈爾濱市政府申清公開(kāi)有關(guān)公共停車(chē)位收費(fèi)的一系列問(wèn)題的信息。湖南金洲律師事務(wù)所律師甘元春就湖南省多條高速公路所涉連接線收費(fèi)的依據(jù)、用途以及開(kāi)支情況提出信息公開(kāi)申請(qǐng)。北京律師董正偉向國(guó)家鐵路總公司申請(qǐng)信息公開(kāi)，包括鐵路總公司制定調(diào)漲火車(chē)票20%退票費(fèi)的政府定價(jià)信息和退票成本信息等。湖南天地人律師事務(wù)所律師胡龍、姚飛聯(lián)名向湖南省林業(yè)廳、省植物園申請(qǐng)公開(kāi)省植物園不斷漲價(jià)的收支詳隋，并向公眾解釋其漲價(jià)的合理性。

2016年4月，上海律師韓某向上海市交通委提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)向上海國(guó)際商品拍賣(mài)有限公司購(gòu)買(mǎi)車(chē)牌拍賣(mài)服務(wù)的決策程序等信息，后提起行政訴訟。

從2015年8月起，北京義派律師事務(wù)所公益法律中心發(fā)出了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)81份，提出申請(qǐng)事項(xiàng)821項(xiàng)，獲得了16個(gè)“無(wú)煙城市”的答復(fù)，發(fā)布了《全國(guó)18個(gè)“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法政府信息公開(kāi)申請(qǐng)公益行動(dòng)報(bào)告》。

2016年，北京市義派律師事務(wù)所公益法律中心發(fā)布了《環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)實(shí)務(wù)指南》。至2017年，他們代理的環(huán)境公益訴訟和控?zé)煼晒ぷ鞫忌婕按罅康恼畔⒐_(kāi)申請(qǐng)。

學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、民間公益組織和中國(guó)律師，無(wú)疑是推動(dòng)中國(guó)政府信息公開(kāi)的三支重要力量，為中國(guó)政府透明度不斷提高作出了重要貢獻(xiàn)。