修憲有什么“玄機(jī)”？

張志然

2018年3月1 1日下午，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議，代表們通過無記名投票方式，表決通過憲法修正案。贊成2958票1 1 5時(shí)52分，表決結(jié)果公布，全場(chǎng)頓時(shí)響起長(zhǎng)時(shí)間的熱烈掌聲。這是1982年憲法公布施行后的第五次修改，也是2004年憲法修改以來的再次修改。

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。憲法修改是國(guó)家政治生活中的一件大事，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

修憲與我們有什么關(guān)系？為什么修憲？此次修憲又包含了什么“玄機(jī)”有待我們解讀？為何修憲？

憲法是人民的憲法，現(xiàn)行憲法， “人民”二字出現(xiàn)達(dá)350多處。在一些人眼里，修憲這個(gè)話題似乎有些“高大上”，但其實(shí)修憲與我們每個(gè)人的生活息息相關(guān)。新華網(wǎng)評(píng)論《讀懂這三句話，就能理解修憲》用三句古人說的話解讀了修憲。

第一句：“法與時(shí)移?！?（出自《韓非子·心度》）社會(huì)是不斷變化發(fā)展的，“法”也應(yīng)該隨之變化，不能因循守舊.墨守成規(guī)。世界每時(shí)每刻都在發(fā)生變化，中國(guó)也每時(shí)每刻都在發(fā)生變化，我們必須在理論上跟上時(shí)代，不斷認(rèn)識(shí)規(guī)律。任何一部法律都不可能永遠(yuǎn)適用所有的情況，憲法也是如此。縱觀全世界，沒有一成不變的憲法，修憲符合憲法的發(fā)展規(guī)律。

第二句： “法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，法與世宜則有功?！?（出自《韓非子·心度》）法度應(yīng)隨時(shí)順應(yīng)變化而變化，社會(huì)才能治理得好；社會(huì)治理與社會(huì)實(shí)際相適應(yīng)，才能取得成效。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨能否“與時(shí)轉(zhuǎn)” “與世宜”，決定了它的興衰成敗。距離上次修改憲法已過去14年，黨和國(guó)家事業(yè)又有了許多重要發(fā)展變化。

第三句： “觀時(shí)而制法?！?（出自《戰(zhàn)國(guó)策·趙策-》）治理國(guó)家沒有永世不變的方法，一定要根據(jù)時(shí)代的變化而完善，要善于聆聽時(shí)代的聲音，敢于聽從時(shí)代的召喚。推動(dòng)修憲，是為了讓憲法更契合新時(shí)代的歷史方位，更加銜接國(guó)情，這也是我國(guó)憲法保持生機(jī)活力的根本原因所在。

201 8年1月1 8日至19日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)在北京舉行第二次全體會(huì)議。全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》 （以下簡(jiǎn)稱《建議》），張德江就《建議（草案）》向全會(huì)作了說明。

全會(huì)認(rèn)為，我國(guó)憲法必須隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建沒中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展。這是我國(guó)憲法發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也是一條基本規(guī)律。從1954年我國(guó)第一部憲法誕生至今，我國(guó)憲法一直處在探索實(shí)踐和不斷完善過程中。簡(jiǎn)單回顧歷史，1982年憲法公布施行后，根據(jù)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建沒的實(shí)踐和發(fā)展，分別于1988年、1993年、1999年、2004年進(jìn)行了4次修改。實(shí)踐表明，我國(guó)憲法是同黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行的實(shí)踐探索緊密聯(lián)系在一起的，隨著時(shí)代進(jìn)步、黨和人民事業(yè)發(fā)展而不斷完善。通過修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策載入國(guó)家根本法，體現(xiàn)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗(yàn)新要求，必將為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義提供有力憲法保障。

縱觀《建議》，我們可以發(fā)現(xiàn)兩大特色。首先，在憲法中增寫監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、保證國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履職盡責(zé)提供了根本遵循。比如，《建議》提出，在憲法第一百二十三條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，明確了監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和地位。監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨性和人民性的高度統(tǒng)一。再比如，《建議》提出，在憲法第一百二十四條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)沒立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)由下列人員組成……”依據(jù)憲法規(guī)定和改革實(shí)踐，正在制定的監(jiān)察法將要對(duì)國(guó)家、省、市、縣沒立監(jiān)察委員會(huì)作出具體規(guī)定。一方面，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致；另一方面，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，就必然要對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。

其次，通過修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策載入國(guó)家根本法。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國(guó)各族人民毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，創(chuàng)立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。黨的十九大堅(jiān)持和拓展了中國(guó)特色社會(huì)主義道路。通過憲法修改，把十九大提出的“五位一體”總體布局，新發(fā)展理念，到2020年全面建成小康社會(huì)、到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、到本世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興等重要內(nèi)容確認(rèn)下來，賦予其最高法律效力，將為這條道路行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更加有力的憲法保障。

事實(shí)上，自上次修改憲法至今，已過去十多年，黨和國(guó)家事業(yè)又有許多重要的發(fā)展變化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，形成一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。黨的十九大在新的歷史起點(diǎn)上對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義作出重大戰(zhàn)略部署.確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在全黨的指導(dǎo)地位，提出一系列重大政治論斷，確定了新的奮斗目標(biāo)，對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展具有重大指導(dǎo)和引領(lǐng)意義。

據(jù)了解，在黨的十九大報(bào)告和新的黨章形成過程中，在各地區(qū)各部門學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神過程中，也都有許多單位和同志提出，應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨的十九大精神對(duì)我國(guó)憲法作出必要修改，把黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果特別是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想通過國(guó)家根本法確定下來，使之成為全國(guó)各族人民的共同遵循，成為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)、各方面工作的活動(dòng)準(zhǔn)則。

如何修憲？

2018年3月1日，《人民日?qǐng)?bào)》3版要聞刊登了一篇“軒理”的署名文章，內(nèi)容是對(duì)修憲的四個(gè)問題的解釋。這篇文章可以說是來自官方的對(duì)修憲問題最權(quán)威的解讀。

文章涉及的四個(gè)問題包括了：1.解釋為什么要把“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”載入憲法總綱。2.解釋為什么要對(duì)國(guó)家主席任職規(guī)定上作出調(diào)整。3.解釋為什么要賦予監(jiān)察委員會(huì)憲法地位。4.解釋為什么要增加沒區(qū)的市制定地方性法規(guī)的條款。

關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，文章解釋道：“在當(dāng)今中國(guó)，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。確定黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位是我國(guó)憲法的題中應(yīng)有之義。現(xiàn)行憲法已在序言中確定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這次憲法修改《建議》把‘中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征充實(shí)進(jìn)憲法關(guān)于國(guó)家根本制度的條文，深刻揭示了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義之間內(nèi)在的統(tǒng)一眭，對(duì)于我們更加理性地認(rèn)識(shí)和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大意義，具有重要而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)作用?！?/p>

而第二個(gè)問題，文章這樣解釋：將憲法第七十九條第三款“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆”，修改為：“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同?！边@是因?yàn)椋褐袊?guó)共產(chǎn)黨、中華人民共和國(guó)、中國(guó)人民解放軍領(lǐng)導(dǎo)人“三位一體”的領(lǐng)導(dǎo)體制，是我們黨在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中逐步探索出的治國(guó)理政的成功經(jīng)驗(yàn)……在國(guó)家主席任職規(guī)定上作出修改，有利于保持中國(guó)共產(chǎn)黨、中華人民共和國(guó)、中國(guó)人民解放軍領(lǐng)導(dǎo)體制的一致性，使“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制在憲法上得以貫徹和體現(xiàn)。文章還強(qiáng)調(diào)：這一修改，不意味著改變黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部退休制，也不意味著領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。

對(duì)第三個(gè)問題，文章表述道： “目前，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而行政監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，范圍過窄。這就要求適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子，確保黨和人民賦予的權(quán)力切實(shí)用來為人民謀利益?！督ㄗh》增寫‘監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)并作出相關(guān)規(guī)定，使黨的主張成為國(guó)家意志，使國(guó)家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法制定于憲有源，體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一?！?/p>

對(duì)第四個(gè)問題，文章解釋道：“201 5年3月1 5日，全國(guó)人大審議通過新的立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，使我國(guó)享有地方立法權(quán)的主體，在原有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的市基礎(chǔ)上，增加了273個(gè)市、自治州。此次，《建議》把沒區(qū)市立法權(quán)進(jìn)一步提升到國(guó)家根本法的高度予以權(quán)威確認(rèn)，必將極大推動(dòng)地方因地制宜運(yùn)用立法手段解決本地具體問題，讓社會(huì)主義法治的觸角更加靈敏，使地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力和創(chuàng)造力充分迸發(fā)，加快決勝全面小康、建沒社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的奮進(jìn)步伐?！?/p>

文章指出，修憲是站在健全完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，作出了一系列重大制度沒計(jì)，包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線制度、憲法宣誓制度、國(guó)家主席任期制度、國(guó)務(wù)院管理制度、地方立法制度、監(jiān)察制度等等。這些重大修改建議，是保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的頂層沒計(jì)和制度安排。

在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，通過歷次修憲實(shí)踐，已經(jīng)形成了符合憲法精神、行之有效的工作程序和機(jī)制。憲法第六十四條第一款規(guī)定： “憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出： “黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定精神和以往修憲實(shí)踐，憲法修改分為兩個(gè)階段。第一階段，黨中央提出關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。第二階段，全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過討論，形成《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議和通過。這次修改憲法，黨中央用一次中央全會(huì)專門討論憲法修改問題，這在我們黨的歷史上還是第一次，充分表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)憲法修改的高度重視，對(duì)依法治國(guó)、依憲治國(guó)的高度重視。

據(jù)了解，修改憲法的方式有兩種：一種是全面修改，即用一個(gè)新的憲法文本代替原來的文本；另一種是修正案方式，即原憲法文本不作修改，將修改后的條文作為修正案附在原憲法文本之后。我國(guó)1975年、1978年、1982年三次修改憲法，都是對(duì)憲法的全面修改，因此，采用重新起草憲法的方式，用新憲法代替原憲法。1982年憲法通過以后，全國(guó)人民代表大會(huì)采用修正案的方式，對(duì)憲法個(gè)別條文或部分內(nèi)容進(jìn)行修改。采用這一方式，是為了保持憲法的穩(wěn)定。

縱觀世界各國(guó)，大體上也有全面修改和采用修正案方式修改這樣兩種方式。法國(guó)是采用全面修改方式的一個(gè)典型。法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命以后，1791年制定了第一部憲法；此后，對(duì)憲法進(jìn)行過十佘次全面修訂，現(xiàn)行憲法是1958年第五共和國(guó)憲法。法國(guó)1789年大革命之后，政治風(fēng)云動(dòng)蕩，從1791年到1870年的80年中，經(jīng)歷了共和與帝制的多次政體交替，在這一過程中先后制定過八部憲法。法國(guó)歷史上對(duì)憲法的多次全面修改，是政治動(dòng)蕩、政局不穩(wěn)的表現(xiàn)。美國(guó)憲法的修改則采用修正案的方式。美國(guó)憲法是1787年通過的，現(xiàn)在仍在施行。為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要，二百多年來美國(guó)一直采用修正案的方式修改憲法，先后通過了18個(gè)修正案，共修改了27條。西方資本主義國(guó)家的憲法是維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的工具，同我國(guó)的社會(huì)主義憲法有本質(zhì)的區(qū)別。但是，對(duì)于西方國(guó)家修改憲法的方式，我們應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況加以研究借鑒。

中央黨校黨章黨規(guī)研究中心副主任、憲法行政法室主任王勇教授在文章《解讀憲法修正案之四憲法與黨章關(guān)系密切》中指出，黨章體現(xiàn)黨的意志，而黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨員也是公民，二者是可共融的。實(shí)踐中，黨是社會(huì)主義法治建沒的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)踐者，所以，要善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨章的合適內(nèi)容及時(shí)上升為國(guó)家憲法內(nèi)容。

全國(guó)人大代表、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)于志剛說：“修改后的憲法，是未來中國(guó)繼續(xù)發(fā)展、取得更大成就的基石，是一部能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供堅(jiān)強(qiáng)保障的憲法！”

此次修憲，可以說是眾望所歸，獲得了全國(guó)人民群眾的熱烈擁護(hù)，而人民的擁護(hù)和信仰，也成為憲法權(quán)威深厚的源泉。憲法修正案的高票通過證明了憲法的修改正是大勢(shì)所趨和民心所向的結(jié)果，新的憲法也將給我們的國(guó)家注入新的生機(jī)和希望。