淺析PPP模式目前的發(fā)展困境

摘 要：PPP模式近幾年在我國得到了飛速發(fā)展。本文從實(shí)際國情出發(fā)，總結(jié)了PPP模式目前的發(fā)展困境：容易混淆的復(fù)雜的概念與運(yùn)作形式、較大的會(huì)計(jì)核算難度以及相關(guān)法律和準(zhǔn)則的不完善。文章通過梳理分析限制PPP發(fā)展問題，深化對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，并提出相關(guān)建議，更好地完善與發(fā)展我國的PPP模式。

關(guān)鍵詞：PPP模式、會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府會(huì)計(jì)

1 緒論

PPP（Public Private Partnership），即公共部門與社會(huì)資本的合作關(guān)系，它是政府為緩解財(cái)政壓力、提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給能力、發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)而采用的一種手段[1]。PPP最早起源為歐洲，由政府自發(fā)組織調(diào)整社會(huì)公共資源。上世紀(jì)90年代起，由于PPP模式的靈活的融資形式和高效的社會(huì)管理效率，在國際上得到了廣泛的應(yīng)用，在理論和實(shí)踐上均得到長(zhǎng)足的發(fā)展，目前應(yīng)用PPP模式發(fā)展處于領(lǐng)先地位的國家有英國、加拿大和澳大利亞等。從2014年開始，我國政府機(jī)構(gòu)高度重視PPP模式的引導(dǎo)和應(yīng)用，將其作為一種全國性戰(zhàn)略布局，并且出臺(tái)了一系列政策，鼓勵(lì)社會(huì)各級(jí)政府與社會(huì)資本展開合作。截止至2017年12月末，財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，PPP管理庫項(xiàng)目共計(jì)7137個(gè)，累計(jì)投資額10.8萬億元，這樣的大數(shù)據(jù)足以說明，未來PPP 模式將成為中國新常態(tài)環(huán)境下基建融資的主流模式。

新興的PPP模式區(qū)別于以往的資本運(yùn)作方式，不僅意味著一種新的融資模式，更是創(chuàng)新制度安排和創(chuàng)新管理機(jī)制[1]。新的改變伴隨著新的發(fā)展困境，目前出現(xiàn)了政府債務(wù)核算不清晰和收入回報(bào)不確定性等諸多問題。所以如何擺脫固有思維，擺正態(tài)度，尋求新的應(yīng)對(duì)方式以適應(yīng)新環(huán)境，對(duì)于政府和私人資本都將是一種挑戰(zhàn)，本文著重分析了PPP模式的概念形式和當(dāng)下發(fā)展困境，通過闡述、梳理和分析來加強(qiáng)對(duì)PPP的理解深度，并提出相關(guān)建議，以便我們更好地在新時(shí)期把握PPP的發(fā)展方向和規(guī)律，掌握相關(guān)工作的重點(diǎn)。

2 ppp模式目前的發(fā)展困境

2.1 容易混淆的復(fù)雜的概念與運(yùn)作形式

PPP在概念上較難理解，目前PPP的概念分為狹義和廣義兩種，狹義的PPP是指一系列的項(xiàng)目融資模式的總稱，廣義的PPP則是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。從國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)）及財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）文件來看，我國提出的PPP在概念上為廣義的概念，而在具體操作過程中則為狹義PPP操作模式，不便于厘清PPP概念，在項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)候很容易出現(xiàn)主體混淆不清的情況，比如許多PPP申請(qǐng)項(xiàng)目的公共主體為國有企業(yè)或融資平臺(tái)公司代表，這完全不符合PPP模式的主體規(guī)范。

再則，PPP的運(yùn)作方式繁多，國際上沒有PPP運(yùn)作模式的分類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國的《政府和社會(huì)資本合作操作指南（實(shí)行）的通知》（財(cái)經(jīng)[2014]113號(hào)），國家將PPP運(yùn)作類別分為3大類，分別是外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類，將PPP基本運(yùn)作方式劃為6種，運(yùn)作方式名稱和特點(diǎn)如表1所示。

不同于傳統(tǒng)的BT模式，PPP運(yùn)作模式更加靈活，其本質(zhì)為介于外包和私人化的中間的一種合作方式，所以這兩者的在項(xiàng)目中所占的比例與合作方式稍微變動(dòng)，合作運(yùn)作機(jī)制和資金運(yùn)動(dòng)機(jī)制就會(huì)大相徑庭。在我國PPP模式的實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)資源使用最優(yōu)化，多種建設(shè)模式方式結(jié)合與相關(guān)配套政策共同使用更加明顯，除了基本的6中基本運(yùn)作模式外，還出現(xiàn)了有BOOST方式（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—補(bǔ)貼—移交）、DBFO方式（設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一經(jīng)營(yíng)）、BLT方式（建設(shè)—租賃—移交）、BOT+TOD+EPC模式和BOT+EPC+政府專門性補(bǔ)貼或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營(yíng)模式，這對(duì)于政府部門對(duì)PPP的理解和操作又增加了難度。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，許多PPP項(xiàng)目雖然申報(bào)材料上依然書明采用BOT等運(yùn)作方式，但從實(shí)施方案可判斷出依然屬于BT項(xiàng)目。

2.2 會(huì)計(jì)核算難度加大

項(xiàng)目核算信息的可靠性是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的保證，正確完善的會(huì)計(jì)核算在 PPP 項(xiàng)目的良好運(yùn)營(yíng)中起到了關(guān)鍵性作用。但是由于PPP的項(xiàng)目同時(shí)涉及公共部門和私營(yíng)部門，兩者會(huì)計(jì)處理分別遵循公共部門會(huì)計(jì)和一般公認(rèn)會(huì)計(jì)原則，在實(shí)踐中還出現(xiàn)了較多問題。

在項(xiàng)目前期，由于公共部門結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單、單一，但私營(yíng)部門一般為聯(lián)合體的形式存在，這樣的多產(chǎn)權(quán)主體會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目會(huì)計(jì)主體不明確的問題，進(jìn)而導(dǎo)致以后的項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)、負(fù)債和收入確認(rèn)計(jì)量產(chǎn)生分配不明確，從而影響產(chǎn)權(quán)主體各方利益。并且，許多項(xiàng)目在前期申報(bào)時(shí)的融資設(shè)計(jì)依然注重于傳統(tǒng)的銀行貸款方式，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)化融資方案設(shè)計(jì)不足，缺乏財(cái)政承受能力論證[2]等問題。

在項(xiàng)目運(yùn)行期，根據(jù)社會(huì)資本的角色不同，從融資、設(shè)計(jì)、建造以及到最后的管理運(yùn)營(yíng)都會(huì)有不同的合作伙伴，不同類型的資金核算類別區(qū)別度較大，這對(duì)政府厘清資本運(yùn)作的邏輯關(guān)系增加了難度?！墩C合財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）》《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》和《政府部門綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》這三個(gè)實(shí)行文件明確了PPP項(xiàng)目的4類要素項(xiàng)目，共計(jì)17項(xiàng)會(huì)計(jì)科目（表2 PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)要素分類表）。

這17個(gè)會(huì)計(jì)要素在進(jìn)行核算時(shí)的難度較大，并且在理解這些會(huì)計(jì)要素之前，需要先理解PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，包括理解項(xiàng)目的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入。從實(shí)際情況上看，許多政府對(duì)購買服務(wù)的PPP核心要素理解不夠，對(duì)回報(bào)機(jī)制中的收益分享機(jī)制以及績(jī)效指標(biāo)等事項(xiàng)認(rèn)識(shí)明顯不足。同時(shí)，從單個(gè)環(huán)節(jié)來看，許多細(xì)節(jié)問題并沒有被討論清楚，比如PPP中付費(fèi)方式中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的價(jià)值，并沒有相關(guān)文件提及如何入賬；在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)結(jié)束后，此時(shí)資產(chǎn)移交時(shí)，資產(chǎn)固有價(jià)值的入賬價(jià)值如何確定；對(duì)于PPP無法確定金額的負(fù)債項(xiàng)目如何確定等[3]。這些問題都涉及到會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量和可靠性。

2.3 相關(guān)法律和準(zhǔn)則的不完善

PPP項(xiàng)目同時(shí)涉及公共部門和私營(yíng)部門，分屬兩套會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。在我國目前還沒有系統(tǒng)的公共部門（或者政府）會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，在實(shí)踐中參考了國際上的《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》（IPSAS）和《國際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋公告第12號(hào)》（IFRIC-12），國內(nèi)核算原則以《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》（CAS）為準(zhǔn)，僅僅有CAS-2文件專門對(duì)PPP模式有規(guī)定，提出了BOT項(xiàng)目公司提供的建造服務(wù)的核算原則。但是由于國際和國內(nèi)的準(zhǔn)則有差別，在具體財(cái)務(wù)報(bào)表上出現(xiàn)了各種問題，比如：政府負(fù)債的披露、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的相關(guān)核算準(zhǔn)則缺失等。

雖然我國出臺(tái)了多個(gè)部委性文件及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)政部的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金[2014]156號(hào)）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）、發(fā)改委的發(fā)展改革委出臺(tái)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]2698號(hào)）等，旨在推進(jìn)、管理、規(guī)范和監(jiān)督PPP項(xiàng)目。迄今為止，我國仍然沒有國家層面關(guān)于 PPP 規(guī)制的法律和行政法規(guī)。因?yàn)椴粌H要涉及項(xiàng)目識(shí)別、審批、準(zhǔn)備、執(zhí)行、移交等各個(gè)方面，而且包括公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供，實(shí)施難度很大?，F(xiàn)有的法律制度不健全、不完善，缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，大部分以操作指南、指導(dǎo)意見的形式頒布，法律位階低、強(qiáng)制力不足，導(dǎo)致政府和私人部門在項(xiàng)目開展過程中或缺乏明確的指導(dǎo)，或?qū)υS多規(guī)定的理解存在較大分歧，很大程度上影響了民間資本參與PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的效率。

總之，在制度上存在的眾多的缺陷與不足，讓政府無法有效引領(lǐng)、規(guī)范 PPP 模式的良善運(yùn)作和擔(dān)保公共利益之實(shí)現(xiàn)。PPP 模式在我國戰(zhàn)略地位的空前提升和我國規(guī)制 PPP 模式運(yùn)作的法律規(guī)制框架之嚴(yán)重缺失及不完善，共同都倒逼著中國亟需構(gòu)建規(guī)制 PPP 模式的法律框架制度[4]。

3 結(jié)論與討論

本文從我國國情方面去分析PPP模式在我國發(fā)展困境，不難看出目前我們對(duì)于PPP模式的認(rèn)識(shí)是是碎片化且膚淺的，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的運(yùn)用尚未成系統(tǒng)。針對(duì)中國特有環(huán)境下的新常態(tài)PPP模式，需要始終保持清醒的認(rèn)知，政府應(yīng)該健全相關(guān)法律法規(guī)和核算準(zhǔn)則，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作流程，保證公共利益，注重未來規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)控制，加大示范項(xiàng)目的示范效果。同時(shí)，由于PPP的專業(yè)性較強(qiáng)，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于PPP模式的相關(guān)培訓(xùn)；通過優(yōu)化咨詢機(jī)構(gòu)篩選和入庫，建立動(dòng)態(tài)統(tǒng)一的分類咨詢機(jī)構(gòu)庫，建立理論、工程、財(cái)務(wù)、法律等國家級(jí)咨詢專家等措施，不斷學(xué)習(xí)、實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)和更新認(rèn)識(shí)，真正推動(dòng)高質(zhì)量的PPP落地，撬動(dòng)私人企業(yè)資源的杠桿和公共行政重構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]崔志娟.PPP項(xiàng)目在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中確認(rèn)、計(jì)量與披露的探討[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2016（03）：6-9.

[3]崔志娟.政府會(huì)計(jì)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)確認(rèn)問題探討[J].會(huì)計(jì)之友，2018，（01）：2-9.

[4]楊彬權(quán)，王周戶.論我國PPP行政法規(guī)制框架之構(gòu)建[J].河北法學(xué)，2018，36（03）：98-117.

作者簡(jiǎn)介：

石曉菲（1977-），女，，籍貫：湖南省益陽市南縣，學(xué)歷：本科畢業(yè)，職業(yè)：會(huì)計(jì)師，現(xiàn)就職于湖南省南縣財(cái)政局。