論我國的核電公眾參與制度建設(shè)

武云龍

【摘 要】 近些年我國的核電發(fā)展迅速，公眾參與經(jīng)歷了從開始的了解甚少到后來參與意識的覺醒。公眾參與制度建設(shè)在我國已被重視起來，不過制度的完善與實(shí)際的公眾參與執(zhí)行效果目前還差強(qiáng)人意。公眾參與制度在社會主義的中國有必要被大力發(fā)展，核電發(fā)展只有得民心才能得到大發(fā)展，所以必須完善我國的核電公眾參與制度。

【關(guān)鍵詞】 核電 公眾參與 法律制度

一、公眾參與的定義

公眾參與，顧名思義，就是社會大眾對于某一件事情的參加。而法律上的公眾參與在不同的方面有不同的意義。我國的環(huán)境影響評價(jià)程序中的公眾參與指公眾（即非政府主體，包括社會組織，專家，居民等）有權(quán)通過法定的程序參與有關(guān)環(huán)境利益的活動，使程序的最終決策符合社會大眾的利益。我國的《公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》規(guī)定公民、法人和其他組織有權(quán)了解環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，并規(guī)定了保障公眾的參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與依法有序發(fā)展。只有公眾的監(jiān)督是長久的，是最符合社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宗旨的，所以核電發(fā)展公眾參與有效機(jī)制的建立與健全將是核電發(fā)展長久的保障。

二、我國核電公眾參與制度發(fā)展背景

在我國，公眾參與概念的引入晚于環(huán)境影響評價(jià)概念的引入。直到 1991 年，在我國實(shí)施第一個(gè)由亞洲開發(fā)銀行提供贈款的環(huán)境影響評價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目時(shí)，才在中國環(huán)境影響評價(jià)中首次提出公眾參與的問題，并把公眾參與作為環(huán)境影響評價(jià)的重要組成部分。

隨著國際環(huán)境影響評價(jià)制度的建立，我國于1979 年頒布《環(huán)境保護(hù)法》（試行），從立法上肯定了環(huán)評制度。隨后在 1993 年國家環(huán)保總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》，其中明確要求：“公眾參與是環(huán)境影響評價(jià)的重要組成部分。

我國《環(huán)境影響評價(jià)法》于2003 年9月1日開始正式實(shí)施，從法律上第一次確立了我國公民自身的環(huán)境權(quán)益，今年是新《環(huán)保法》實(shí)施的第一年，該法第五章“信息公開和公眾參與”中也指出“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！?/p>

2015年9月1日實(shí)施的我國《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》確立了依法、有序、自愿、便利的原則，這不失為我國公眾參與法律原則上的巨大進(jìn)步，并且更加詳細(xì)的規(guī)定了公眾參與的具體方式主要包括：征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式；另外公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提出意見和建議。該辦法同時(shí)規(guī)定了具體的公眾參與程序，為我國公眾參與提供了程序和制度上的保障。

2018年1月1日實(shí)施的我國《核安全法》第五章確立了公眾在核電發(fā)展方面的參與權(quán)利，主要包括我國相關(guān)核信息的公開，核發(fā)展情況的報(bào)告，開展核安全的宣傳活動，以及公眾有權(quán)對違反《核安全法》的行為進(jìn)行監(jiān)督等多個(gè)方面規(guī)定了我國的公眾參與制度。是我國在核法律方面對公眾參與制度的重大立法完善，并且在這一核基本法上確立了公眾對核事業(yè)的參與和監(jiān)督權(quán)力，將會有利于我國公民保障自身環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的民主。

三、我國核電公眾參與制度存在的問題

（一）法律體系不健全。我國核電發(fā)展相關(guān)的公眾參與法律體系目前還不健全，我國的《核安全法》規(guī)定了公眾參與的原則、方式與程序，這是我國在核電發(fā)展基本法上的一個(gè)重大完善。但是其缺少下位法的支撐，在公眾參與的法律體系上《核安全法》相當(dāng)于一個(gè)全能選手，既是原則法也是具體實(shí)施法，而原則性強(qiáng)的法律往往就會在具體適用時(shí)出現(xiàn)很多自由裁量的情形，這就使法律的具體實(shí)施效果大打折扣，最終可能會違背立法者的初衷。

（二）形式化嚴(yán)重。我國公眾參與制度發(fā)展存在的最大問題就是公眾參與形式化，公眾沒有權(quán)力來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)，那么導(dǎo)致這一詬病的真正原因在于政府的不作為。所以對于公眾參與權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)的障礙就在于信息的不透明，環(huán)境評價(jià)何時(shí)評，怎么評，程序如何實(shí)施，結(jié)果的公布都是公眾能否有效參與的關(guān)鍵。

（三）習(xí)慣性忽視公眾。長期的法律缺失引起的環(huán)境影響評價(jià)與公眾參與的脫鉤，習(xí)慣性的公眾參與搞個(gè)形式，并沒有真正的與公眾主體想結(jié)合。我國2017年下半年確立了《核安全法》這一基本法，但是我國對于核電方面公眾參與的條例與實(shí)施細(xì)則辦法都沒有具體的規(guī)定，公眾參與實(shí)際執(zhí)行仍然沒有形成一個(gè)法律習(xí)慣，實(shí)際現(xiàn)狀還是得到有效改善。

四、完善我國核電公眾參與制度若干構(gòu)想

我國建立合理的核電發(fā)展公眾參與制度能夠保障公民的環(huán)境權(quán)益、人身財(cái)產(chǎn)利益，緩和社會矛盾，體現(xiàn)我國的社會主義制度的優(yōu)越性。

（一）完善公眾參與法律法規(guī)體系。我國的核電公眾參與已有了基本法，但是缺少核電站選址、核廢料處置庫選址以及核設(shè)施建設(shè)環(huán)境影響評價(jià)等具體程序的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際問題逐步完善我國的公眾參與法律體系。

（二）明確公眾參與主體范圍。我認(rèn)為，公眾參與的主體范圍不應(yīng)當(dāng)太為廣泛，但是也應(yīng)當(dāng)在必要主體上增加一些有代表性的主體，不應(yīng)當(dāng)僅僅局限在“利益圈”之內(nèi)。主體的思維方式除了利益的局限還將受到其他因素的局限，所以盡可能的選出具有代表性的主體參與，可能對最終的結(jié)果具有公正和全面性。

這就需要將公民、法人、集體組織以及專家學(xué)者這一范圍擴(kuò)大，增加社會各界代表來進(jìn)行有關(guān)核電事項(xiàng)的公眾參與。以保證真正參與的公眾這一群體的全面性和客觀性。

（三）創(chuàng)新公眾參與方式。在公眾參與方式上，我國比較傳統(tǒng)，主要是聽證會的方式來進(jìn)行公眾參與程序。但是聽證會的參與主體較為單一，有時(shí)候也過于形式化，所以必須克服有程序無實(shí)際參與的問題，那就要將實(shí)際的公眾參與人員、程序、結(jié)果進(jìn)行公布，保證公眾參與的透明性，也應(yīng)當(dāng)將實(shí)際的公眾參與實(shí)際效果做出公示，突出公眾參與的優(yōu)越性的同時(shí)，保證了公眾參與的執(zhí)行。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 問澤霞：《公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度的研究》[D]， 南京： 南京林業(yè)大學(xué)，2004。

[2] 參見《環(huán)境影響評價(jià)法》第五章。

[3] 參見《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第三條，第四條。