中國設立南海防空識別區(qū)的法律分析

【摘 要】 近年來，我國南海維權(quán)形勢日趨嚴峻，美日等域外勢力也不斷加大對南海的介入和干涉力度，嚴重侵犯我領(lǐng)土主權(quán)，威脅我國家安全。可以說，如何有效防范和抵御來自南海方向的海上和空中安全威脅，是今后相當長時期內(nèi)我國必須高度關(guān)注和亟待解決的重要課題。從現(xiàn)有國家實踐看，劃設南海防空識別區(qū)，應是目前中國應對上述難題的重要備選方案之一。

【關(guān)鍵詞】 防空識別區(qū) 南海 國際法

防空識別區(qū)作為一種新型空中預警概念，盡管出現(xiàn)的時間較晚，但對一國國防和安全建設具有重要意義，因而受到諸多沿海國的重視。從美國1950年建立世界上第一個防空識別區(qū)起，現(xiàn)已有20多個國家建立了防空識別區(qū)制度。2013年，中國東海防空識別區(qū)的建立，為我國東面防空筑起了一道屏障。與此同時，中國的這一舉措在國際社會上引起了強烈反響，遭到了美日等國的強烈反對。這一方面反映了美日等國在東海地區(qū)與中國的對抗和博弈，另一方面也反映出國際社會對防空識別區(qū)尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和標準

一、何為防空識別區(qū)？

防空識別區(qū)是20世紀50年代出現(xiàn)的新型空中預警概念。其最有代表性的定義是《美國聯(lián)邦法規(guī)》中的規(guī)定：“防空識別區(qū)是指覆蓋水面或陸地的一塊空域，出于國家安全的利益考慮，民用飛行器需要準備接受標識、報告方位和接受控制”。其他國家如日本、韓國和加拿大的具體規(guī)則及其實施，也均未超出美國防空識別區(qū)的定義范疇。學術(shù)層面，有學者認為定義應當明確該區(qū)域應當毗連一國的領(lǐng)空，如“防空識別區(qū)是沿海國為了本國的安全，而在領(lǐng)海上空的毗連空域劃定一定的空域，要求在此空域航行的飛行器事先提出飛行計劃，報告其所在位置，對違法者將依照國內(nèi)法懲處?！币灿袑W者對防空識別區(qū)的定義中沒有強調(diào)其是否應該毗連一國領(lǐng)空，認為“防空識別區(qū)，通常是指一些國家基于防空安全原因所設置的，超出本國領(lǐng)海以外的空間區(qū)域，要求對進入該區(qū)域的航空器予以立即識別、定位和控制?！笨梢钥闯?，關(guān)于防空識別區(qū)的內(nèi)涵，國際社會各界普遍達成了一個共識，即其非一國領(lǐng)土主權(quán)范圍，是沿海國家處于國防安全考慮，在其領(lǐng)水以外的上空劃設出一定的區(qū)域。

二、中國設立南海防空識別區(qū)的理論基礎

關(guān)于防空識別區(qū)的理論基礎，目前學界主要有兩種觀點，一是領(lǐng)空的向外延伸，二是專屬經(jīng)濟區(qū)的向上延伸。這兩種觀點存在共通之處，即都將防空識別區(qū)放在了位于一國領(lǐng)土主權(quán)范圍以外，毗連沿海國領(lǐng)海向海一面的上空空域內(nèi)。這是由防空識別區(qū)存在的價值和功效決定的。即防空識別區(qū)為沿海國提供了時間和空間上的緩沖帶，使得該國能夠發(fā)覺相關(guān)情況，提供反映和準備的時間，從而提高防御的有效性。

但這兩種觀點也存在顯著差異。首先，二者寬幅范圍的確定方式不同。一國領(lǐng)空的向外延伸這一觀點，只規(guī)定了防空識別區(qū)劃定的起點，關(guān)于其具體的寬幅應當達到多少并沒有說明。而后者將防空識別區(qū)的建立依附于已有相關(guān)國際法基礎的專屬經(jīng)濟區(qū)制度，距離范圍等同于該沿海國主張的專屬經(jīng)濟區(qū)的寬幅范圍。其次，兩種觀點更深層次的差異在于理論的基礎和來源不同。第一種觀點的提出是基于一國維護本國主權(quán)和領(lǐng)土安全的需要，即其理論基礎是國家主權(quán)與安全。而第二種觀點，將防空識別區(qū)與專屬經(jīng)濟區(qū)制度掛鉤，在空間上求得兩者的一致，即其理論基礎是專屬經(jīng)濟區(qū)制度。

“領(lǐng)空的向外延伸”論和“專屬經(jīng)濟區(qū)上空”論，盡管各有其優(yōu)劣，但對于中國而言，前種觀點無疑更具合理性。防空識別區(qū)制度的設立最終是服務于該沿海國維護自身主權(quán)安全的需要。國家主權(quán)是一國所固有而非國際法賦予的基本權(quán)利，任何國家不得干涉和侵犯?！邦I(lǐng)空的向外延伸”論正是建立在這樣的理論基礎之上的。雖然在實際劃設中還存在著諸多問題，但是隨著防空識別區(qū)制度的發(fā)展以及國際法水平的提高，國際上關(guān)于防空識別區(qū)統(tǒng)一標準的確定可以期待。

三、中國設立南海防空識別區(qū)的法律基礎

國際法層面，首先我們可以從《芝加哥公約》中找到法理依據(jù)。1944《芝加哥公約》明確規(guī)定，任何未經(jīng)主權(quán)國家允許的外國航空器，不得進入該國領(lǐng)空。因此一國有權(quán)對未經(jīng)允許飛入其領(lǐng)空的外國航空器進行阻止或控制，這是主權(quán)國行使主權(quán)的表現(xiàn)。防空識別區(qū)作為一種空中預警概念，其目的是為了在外國航空器將要進入主權(quán)國領(lǐng)空之前，讓主權(quán)國獲得該航空器的相關(guān)飛航信息，以對可能事態(tài)獲得一定的反應時間和做好相關(guān)預備準備，因此其是符合《芝加哥公約》原則和精神的。同時，我們也可以從1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中找到對劃設防空識別區(qū)做法的支持，其第58條第1款規(guī)定了各國享有在專屬經(jīng)濟區(qū)航行和飛越的自由，以及第3款規(guī)定：“各國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行義務時，應當適當顧及沿海國的權(quán)利和義務?！币馕吨?，沿海國能夠以某種形式約束其他國家飛越專屬經(jīng)濟區(qū)的航空器，其權(quán)利和義務應當被“適當顧及”。公約也沒有明文禁止沿海國通過劃設防空識別區(qū)的做法對他國航空器的自由飛行作出符合公約規(guī)定的合理的限制。因此防空識別區(qū)制度的建立也是合理有據(jù)的。

國內(nèi)法層面，建立防空識別區(qū)，也符合我國國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國國防法》第26條規(guī)定：“中華人民共和國的領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空神圣不可侵犯。國家加強邊防、海防和空防建設，采取有效的防衛(wèi)和管理措施，包圍領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空的安全，維護國家海洋權(quán)益。”《中華人民共和國民用航空法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)。”《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》第112條規(guī)定：“外國航空器飛入或者廢除中華人民共和國領(lǐng)空，或者在中華人民共和國境內(nèi)飛行、停留，必須按照中華人民共和國的有關(guān)規(guī)定獲得批準?！备鶕?jù)這些規(guī)定可以看出，為了衛(wèi)護我國領(lǐng)空及其他領(lǐng)土部分的安全，我國有權(quán)采取有效的防衛(wèi)和管理措施，建立南海防空識別區(qū)合法合理。

最后，其符合國際法基本價值和精神。國際法最基本的價值和精神應當是維護國家的主權(quán)和利益。防空識別區(qū)制度作為一種防御機制，對于一國維護其主權(quán)利益和安全有著重要的意義。這無疑是與國際法的基本價值相吻合的。也正是因為防空識別區(qū)符合國家法的基本價值和精神，雖然目前沒有有關(guān)其的統(tǒng)一國際法規(guī)則，我們?nèi)匀豢梢詮默F(xiàn)有的相關(guān)國際法淵源中找到支撐它設立和存在的法律基礎，因為其本質(zhì)上是符合國家利益的，與國際法的內(nèi)在是相一致的。

四、中國設立南海防空識別區(qū)面臨的挑戰(zhàn)

法律障礙。由于統(tǒng)一國際法制度的缺失，在南海設立防空識別，不可避免地會遭受到利益相關(guān)國的質(zhì)疑和反對，對于其運行和發(fā)展會造成很大的阻礙。其次，防空識別區(qū)重疊區(qū)問題也面臨法律難題，例如目前對于重疊區(qū)內(nèi)涉案航空器的管轄歸屬問題以及其中沖突的處理問題、可能存在優(yōu)先權(quán)的問題等。我國南海地區(qū)局勢復雜，周邊國家眾多，我國若在南海劃設防空識別區(qū)，也一定會與周邊國家已主張的防空識別區(qū)產(chǎn)生重疊，而周邊各國因覬覦南海豐富的自然資源和戰(zhàn)略地位，必然不會輕易在此問題上做相應的讓步和協(xié)商，甚至會步步緊逼，加劇緊張局勢。

他國反對。南海局勢緊張，牽涉國眾多，南海周邊國家如越南和菲律賓等都想要在南海獲得自己的利益，美日等域外國家的插足也都有著自己的目的。在南海問題本身就復雜困難的大背景下，建立南海防空識別區(qū)可能會引起相關(guān)國家更加激烈的反對和爭議。因此，相關(guān)各國的反對也會對南海防空識別區(qū)的建立造成重重阻礙。

實際劃設問題。南海防空識別區(qū)的劃設雖有了一定的理論依據(jù)，可是實際操作起來卻是復雜而困難。其中主要就是范圍的劃設和確定。我國目前主張在南海地區(qū)九段線內(nèi)擁有無可爭辯的歷史權(quán)利，那么南海防空識別區(qū)的范圍是應當依據(jù)九段線來劃定還是在九段線范圍的基礎上再外擴呢？兩種選擇在目前來看都各自有不妥之處。前者，即按照九段線的范圍來劃定，則與我國關(guān)于九段線的主張相違背。因為按一般實踐，國家對于防空識別區(qū)不具有管轄權(quán)，只能對域內(nèi)航空器進行識別定位，若南海防空識別區(qū)與九段線范圍一樣，則是否認了我國在九段線內(nèi)的管轄管。但若以九段線為基礎外擴劃定防空識別區(qū)，則會不可避免的與周邊國家的防空識別區(qū)產(chǎn)生重疊（如，越南防空識別區(qū)的劃設范圍大體包括河內(nèi)飛行情報區(qū)及胡志明市飛行情報區(qū)，涵蓋了整個越南領(lǐng)空、北部灣西部海域及南海部分海域上空。

結(jié) 語

防空識別區(qū)制度在國際上出現(xiàn)的時間雖然較晚，但已經(jīng)引起了各國的足夠重視。隨著各國實踐的增多，國際社會就防空識別區(qū)制度的相關(guān)事項達成共識應當是遲早的事。我國于2013年也在東海建立了第一個防空識別區(qū)，對維護我國在東海方面的安全利益有重要戰(zhàn)略意義。在爭端矛盾尤其棘手的南海地區(qū)我們更需要這樣一道安全屏障。雖然我國相關(guān)領(lǐng)導階層對于該問題還沒有進行明確表態(tài)，學術(shù)界對于南海建立防空識別區(qū)的合理性和可行性分析和研究也是符合目前的趨勢的。不可否認若目前在南海建立防空識別區(qū)會面臨很多挑戰(zhàn)，但我們還是應該抱著積極的態(tài)度和理性的思考去應對。

注釋

[1] 2013年11月23日，中國國防部正式對外宣布了中國東海防空識別區(qū)的設立，并發(fā)布了《中華人民共和國東海防識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》。

[2] 越南防空識別區(qū)的劃設范圍大體包括河內(nèi)飛行情報區(qū)及胡志明市飛行情報區(qū)，涵蓋了整個越南領(lǐng)空、北部灣西部海域及南海部分海域上空。

【參考文獻】

[1] 何蓓.《我國設立防空識別區(qū)法理依據(jù)與建議》，《法治研究》，2013（11）.

[2] 王崇敏、鄒立剛.《我國在專屬經(jīng)濟區(qū)建立防空識別區(qū)的探討》，《法學雜志》，2013（1）.

[3] 李居遷.《防空識別區(qū)：剩余權(quán)利原則對天空自由的限制》，《中國法學》，2014（02）.

作者簡介：郁子墨，武漢大學國際問題研究院，湖北省武漢市洪山區(qū)廣八路武漢大學弘博公寓B棟，430072，安徽淮南，學歷：碩士研究生。