淺析我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律制度的完善

張雷

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管是指由國(guó)家行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、專職監(jiān)督部門(mén)等為防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)國(guó)家法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或其他有關(guān)中介機(jī)構(gòu)的管理過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行的評(píng)審、認(rèn)證和鑒定。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律制度需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

1.建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度

世界上一些社會(huì)保障制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、日本等，都建立了獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算體系。盡管《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第20條明確規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。”但我國(guó)至今尚未建立獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算。我們應(yīng)根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口、勞動(dòng)力、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、社會(huì)最低生活保障需求等經(jīng)濟(jì)參數(shù)，建立以社會(huì)保險(xiǎn)為中心的獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算。有關(guān)部門(mén)應(yīng)科學(xué)地確定各項(xiàng)保險(xiǎn)基金的籌資來(lái)源、收費(fèi)比例、不同主體的負(fù)擔(dān)比例、各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的總收入、各項(xiàng)保險(xiǎn)金的支付比例和總支出等，以求實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支的總體平衡，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支的專項(xiàng)平衡，社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支的當(dāng)前平衡與長(zhǎng)遠(yuǎn)平衡。建立獨(dú)立的以社會(huì)保險(xiǎn)基金為主體的社會(huì)保障基金專項(xiàng)預(yù)算，可以對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行作有效的宏觀監(jiān)控。

2.完善社會(huì)保險(xiǎn)基金投資監(jiān)控制度

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度的根本目的，是將社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)降低到合理的限度內(nèi)。而決定社會(huì)保險(xiǎn)基金總體風(fēng)險(xiǎn)程度的關(guān)鍵是基金投資運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)大小。因此，必須借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，建立完備的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管機(jī)制。

（1）建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。對(duì)社會(huì) 保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)管理者的主體資格、基金可以進(jìn)入的投資領(lǐng)域、審批體制等作出明確的規(guī)定。

（2）建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資制度。對(duì)可用于社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的投資工具種類，以及各種投資工具占整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資組合中的比例等作出明確的規(guī)定。

（3）建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資合同制度。明確規(guī)定基 金委托人、托管人、受托人、投資管理人之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

（4）建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

（5）建立社會(huì)保險(xiǎn)基金收益監(jiān)管制度。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收益的分配、管理和使用作出明確規(guī)定。

3.完善社會(huì)保險(xiǎn)基金法律責(zé)任制度和社會(huì)保險(xiǎn)司法救濟(jì)制度

我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律制度對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政責(zé)任和刑事責(zé)任已作了一些相應(yīng)規(guī)定，但缺失民事責(zé)任制度安排。為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管力度，確保勞動(dòng)者的權(quán)益，應(yīng)在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金行政責(zé)任和刑事責(zé)任制度進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，增加社會(huì)保險(xiǎn)基金民事責(zé)任，明確規(guī)定在社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行過(guò)程中須承擔(dān)民事責(zé)任的法定情形、責(zé)任主體、責(zé)任形式和責(zé)任范圍。

隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的推進(jìn)和社會(huì)總體法治意識(shí)的提高，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的糾紛和違法行為將大量出現(xiàn)，為此，我國(guó)應(yīng)借鑒別國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步建立和完善相應(yīng)的司法制度。如建立專門(mén)的勞動(dòng)與社會(huì)保障法院或?qū)徟型?；明確規(guī)定有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的訴訟實(shí)行公益訴 訟制度、派生訴訟制度和代表人訴訟制度等。

4.完善社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)控

（1）各負(fù)其責(zé)，收支分離。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制社會(huì)保險(xiǎn)基金收支計(jì)劃；勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì) 社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)報(bào)送的社會(huì)保險(xiǎn)基金收支計(jì)劃進(jìn)行審核；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)核批、批復(fù)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支計(jì)劃，匯總社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、決算，報(bào)政府審批，負(fù)責(zé)制定社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，并對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督； 有關(guān)機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行、郵局或稅務(wù)部門(mén)接受社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的委托，具體負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收和社會(huì)保險(xiǎn)金的支付。

（2）對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行專戶管理。在建立獨(dú)立社會(huì)保障預(yù)算前，應(yīng)在預(yù)算外資金賬戶內(nèi)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶，財(cái)政部門(mén)要按核定的用款計(jì)劃及時(shí)、足額撥款。

（3）嚴(yán)格管理，規(guī)范運(yùn)作。財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)的有關(guān)預(yù)算和經(jīng)過(guò)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)審核的社會(huì)保險(xiǎn)基金支付計(jì)劃，按規(guī)定程序和方式向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的專門(mén)賬戶撥付社會(huì)保險(xiǎn)資金。

（4）改革社會(huì)保險(xiǎn)基金管理費(fèi)支取渠道?；旧鐣?huì)保險(xiǎn)基金的管理費(fèi)不再?gòu)纳鐣?huì)保險(xiǎn)基金中直接提取管理費(fèi)，改由政府財(cái)政支付。補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)的管理費(fèi)由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定從基金從提取。

5.完善社會(huì)保險(xiǎn)基金專項(xiàng)審計(jì)制度

作為一種專業(yè)性監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)監(jiān)督制度具有特殊的意義。政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)定期或不定期地對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金作有針對(duì)性的專項(xiàng)審計(jì)，并通過(guò)正式渠道及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，以更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)管的作用。勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門(mén)也可以自行決定或根據(jù) 舉報(bào)，主動(dòng)委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金作專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基金征繳、運(yùn)營(yíng)、支付、管理中存在的問(wèn)題，并采取有效措施加以解決。我國(guó)一些地區(qū)已開(kāi)始實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金專項(xiàng)審計(jì)制度，并收到了良好的效果。據(jù)有關(guān)報(bào)道，社會(huì)保險(xiǎn)基金將成為我國(guó)政府審計(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)包括社會(huì)保險(xiǎn)基金在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障基金的政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，將大大提高我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管效率。

6.建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金精算制度和中介服務(wù)制度

社會(huì)保險(xiǎn)基金是為勞動(dòng)者建立的法定避險(xiǎn)機(jī)制的物質(zhì)基礎(chǔ)。這一特性決定了在社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收、管理、投資、支付上須建立完善的精算制度，以使基金既能維持一個(gè)合理的規(guī)模，又能確?；鸬陌踩?、效益性和流動(dòng)性。在社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行上，精算具有十分重要的微觀監(jiān)督價(jià)值。社會(huì)保險(xiǎn)基金中介組織都是一些具有獨(dú)立法律地位的服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們不僅能為基金的征收、托管、運(yùn)營(yíng)和支付等提供專業(yè)化服務(wù)，還能對(duì)基金的運(yùn)行作有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。