新形勢下加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理淺析

邵海燕

【摘 要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的核心環(huán)節(jié)，對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，具有重大意義。本文針對現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理存在編制質(zhì)量不高、執(zhí)行的剛性約束和外部監(jiān)督缺失等現(xiàn)狀，結(jié)合《新預(yù)算法》的頒布實施提出建議，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益最大化。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；預(yù)算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國財政體系的基礎(chǔ)，在加強基層政權(quán)建設(shè)、提供社會公共服務(wù)、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和諧健康發(fā)展等方面發(fā)揮著非常重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)其職能，有計劃地籌集和分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的重要工具，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本的財政計劃。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理是從源頭上防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量的重要舉措。

一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的重要意義

近年來，國家對基層財政的扶持力度逐步加大，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展進程。但相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷擴大的事權(quán)范圍，相對滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)突顯得捉襟見肘、力不從心，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的開展，乃至影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展速度。

以某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，在崗職工285人，離退休人員31人，所轄社區(qū)8個、自然村居39個。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)2014—2016年期間，年平均可支配財力2827萬元，而年平均必保支出達2770萬元，其中：人員經(jīng)費（含社保）1720萬元，公用經(jīng)費480萬元，其他必保支出570萬元，主要包括：職工住房公積金、村居五保供養(yǎng)、環(huán)衛(wèi)保潔、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費、社會治安、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等民生必保支出，以及項目開發(fā)占地補償?shù)?。綜上可見，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力僅能夠維持各項必保支出，無法滿足開展其他工作的專項支出及應(yīng)對突發(fā)緊急事件的應(yīng)急性支出。此等現(xiàn)象，在現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平不高的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在著，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力的提升。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財力與支出責(zé)任極不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用的和統(tǒng)籌調(diào)劑的財力極為有限的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)把加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重，更好地理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配關(guān)系，科學(xué)合理安排、使用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財政資金用于經(jīng)濟社會最為需要的方面，力求獲得最大的社會效益。伴隨《新預(yù)算法》的頒布實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理工作即將面臨著更大的挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理中存在的主要問題

受諸多因素影響，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理普遍存在著編制質(zhì)量不高、執(zhí)行剛性約束差和外部監(jiān)督缺失等現(xiàn)狀。

1.預(yù)算編制質(zhì)量不高，流于形式，操作性不強，起不到預(yù)算控制作用

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算編制涉及范圍廣，信息量大。涵蓋一般公共服務(wù)、公共安全、教育科技、文化體育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水等多部門，財政收支事項繁雜，年內(nèi)變動較大，各類應(yīng)急性、突發(fā)性工作可謂是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作常態(tài)，較難做出合理預(yù)測，不夠精準，且人力物力耗費較大。

（2）預(yù)算編制前缺乏有效的上下溝通。一方面，缺乏縣級財政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和信息溝通，造成對上級財政的轉(zhuǎn)移支付、年內(nèi)需鄉(xiāng)財政提供配套資金的專項支出、上解支出的變動事項等估計不足；另一方面，缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃所需經(jīng)費投入的了解。

（3）自全面推行營改增以來，稅收體制越來越規(guī)范，有效避免了以前年度買稅、協(xié)調(diào)稅、延期或提前納稅等人為因素的影響，稅收收入較前穩(wěn)定。但稅收收入作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收入的主體收入，受市場因素影響較大，一定程度上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的不確定性。

（4）領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高，認識偏頗，擔(dān)心預(yù)算對年內(nèi)繁雜的事項支出造成一定的制約，不利于工作開展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門重決算輕預(yù)算，財會人員業(yè)務(wù)水平不高。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束力

（1）財務(wù)管理內(nèi)控機制不健全。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員配置不到位，未能按照不相容職務(wù)相分離原則進行崗位設(shè)置，也難以建立規(guī)范的AB角替崗制度，存在不相容崗位的交叉任職、輕票據(jù)管理、稽核缺失等現(xiàn)象。單位內(nèi)控制度形同虛設(shè)，落實不到位，致使財務(wù)管理難以細化，存在潛在風(fēng)險。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)的擴大、人員的增多，導(dǎo)致人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、資產(chǎn)配置等相應(yīng)增大，行政運行成本超出預(yù)算控制；加之各類專項支出、重點項目支出變動較大，突發(fā)性、應(yīng)急性支出超出預(yù)算，缺乏規(guī)范的預(yù)算調(diào)整程序。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員變動較大，業(yè)務(wù)水平不高，財務(wù)基礎(chǔ)規(guī)范薄弱，財政管理水平不高。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對財政預(yù)算管理工作認識不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政僅起到政府出納的作用，不能充分參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作中去，為領(lǐng)導(dǎo)做好參謀，以致影響了財政資金的統(tǒng)籌利用、預(yù)算的有效執(zhí)行。

3.監(jiān)管機制缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大未能充分發(fā)揮對財政預(yù)決算事前、事中、事后監(jiān)督作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政亦缺乏對自身財政預(yù)決算客觀的績效評價，預(yù)算執(zhí)行情況未能及時公開甚至不公開，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算脫離社會公眾的監(jiān)督。

三、新形勢下加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的幾點建議

2015年1月1日，《新預(yù)算法》的頒布實施，給財政預(yù)算管理提出了更高的要求。主要有：增強預(yù)算的完整性，要求全部收支納入預(yù)算管理，增強預(yù)算的公開性，必須接受社會監(jiān)督；將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免其游離于預(yù)算之外，脫離人大監(jiān)督；勤儉節(jié)約入法，違紀鐵腕追責(zé)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認真貫徹落實《新預(yù)算法》精神，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作再上新臺階。

1.統(tǒng)籌兼顧、保證重點，科學(xué)合理編制預(yù)算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部收支都要納入預(yù)算管理。

（1）預(yù)算編制前，一方面，應(yīng)做好與上級財政部門的信息溝通。上級財政部門應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和剛性要求，并提前下達年內(nèi)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算指標，尤其是需鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安排配套資金的預(yù)算指標；另一方面，根據(jù)上級有關(guān)指示精神，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門下達預(yù)算編制的指示和具體規(guī)定，各部門根據(jù)上級確定的工作職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃，結(jié)合本部門實際，設(shè)計部門預(yù)算收支指標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門依據(jù)上級財政部門下達的預(yù)算編制要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)算收支指標，科學(xué)分析，匯總編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算草案。

（2）預(yù)算收入的編制。根據(jù)上年度一般預(yù)算收入數(shù)據(jù)，結(jié)合稅源變動情況及市場經(jīng)濟環(huán)境分析，科學(xué)合理預(yù)測本年收入，應(yīng)將上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、本年一般預(yù)算收入、地方政府債務(wù)收入、其他資金收入等，全部納入預(yù)算。

（3）預(yù)算支出的編制。嚴格執(zhí)行中央?yún)栃泄?jié)約、反對浪費的八項規(guī)定精神和六項禁令規(guī)定，大力壓減一般性支出， 將厲行節(jié)約做到實處。實行雙定額原則，即人員經(jīng)費“定員定額”、資產(chǎn)管理“定物定額”。嚴格控制公車運行維護經(jīng)費、公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算。科學(xué)界定財政對社會事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的供給范圍，如教育、文化、衛(wèi)生、三農(nóng)等，有計劃的建立預(yù)備費、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等預(yù)算后備資金，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算能夠應(yīng)對意外事件的發(fā)生，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)健康發(fā)展。

2.培植稅源，規(guī)范收支，強化預(yù)算約束力

（1）預(yù)算收入的組織實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)著力在稅源的培植上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資、經(jīng)濟發(fā)展、安全監(jiān)查、社會治安等相關(guān)部門應(yīng)充分調(diào)動發(fā)揮其服務(wù)協(xié)調(diào)作用，面向生產(chǎn)、商品流通、社會服務(wù)等市場各環(huán)節(jié)，改善經(jīng)營環(huán)境，以培植壯大稅源；堅持按政策辦事，協(xié)同稅收征管部門，做到應(yīng)收盡收。

（2）嚴格按照年初預(yù)算，從嚴控制，合理安排各項支出。各項開支都要精打細算，厲行節(jié)約，反對浪費。確保人員工資社保、民政優(yōu)撫經(jīng)費、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費等硬性預(yù)算支出；壓縮一般行政經(jīng)費支出，從嚴控制公務(wù)接待、加班餐、差旅、會議、培訓(xùn)等支出標準，降低公車運行維護費，對各項定額支出加強剛性約束；對各類專項資金，嚴格分類管理，按規(guī)定用途支出不得互相擠占、挪用， 嚴禁無預(yù)算支出。因特殊情況需動用預(yù)備費、調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)嚴格履行審批程序，未經(jīng)批準的，不得調(diào)整預(yù)算。圍繞消除“隱性消費”和違規(guī)支出，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡結(jié)算制度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行安全、高效、透明。

3.信息公開，強化監(jiān)督，增強政府公信力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合本地實際，采取多種形式，依托服務(wù)大廳、社區(qū)、居委會公示欄等陣地，積極穩(wěn)妥開展政府預(yù)決算和三公經(jīng)費預(yù)決算公開。公開信息應(yīng)重點涵蓋教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、住房保障、三農(nóng)等民生支出。針對鄉(xiāng)村道路、園區(qū)等公共設(shè)施建設(shè)項目，應(yīng)嚴格履行政府采購招投標、競爭談判等審批程序，在施工場所外利用公告欄、公示牌等公開工程概算，資金來源以及施工單位等信息，接受群眾監(jiān)督。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)加強對財政預(yù)算管理的事前、事中、事后監(jiān)督，年度內(nèi)至少二次定期聽取預(yù)算執(zhí)行情況匯報，對重大事項或特定問題組織調(diào)查，加大監(jiān)督力度。嚴格執(zhí)行預(yù)算追加、調(diào)整審批程序。

4.強化組織保障，推進預(yù)決算管理的內(nèi)環(huán)境建設(shè)

以《新預(yù)算法》的頒布實施為契機，將財政預(yù)決算信息公開、績效評價等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核范圍，增強主要領(lǐng)導(dǎo)和職能部門責(zé)任意識。完善財務(wù)管理、資產(chǎn)管理的內(nèi)控機制，規(guī)范各項財會管理制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素養(yǎng)繼續(xù)教育，提升基層財政人員執(zhí)業(yè)水平。

大力推進“金財工程”建設(shè)，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政全面納入基層數(shù)字財政管理系統(tǒng)這一集日常業(yè)務(wù)處理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、資金績效評價等多功能于一體的綜合信息應(yīng)用平臺，切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管力度，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理水平。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國最基層、財力和收支調(diào)控能力最薄弱的一級財政，新形勢下，要切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財政資金充分發(fā)揮社會效益，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

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