惠州市水土保持監(jiān)督管理工作的實踐與思考

滿小軍

(惠州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測站，廣東 惠州 516000)

黨的十八大以來，惠州市委、市政府積極踐行“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力”“綠水青山就是金山銀山”等發(fā)展理念，提出建設(shè)綠色現(xiàn)代山水城市和走“五位一體”綠色跨越發(fā)展道路的目標定位，不斷加大生態(tài)建設(shè)力度，從源頭上保護生態(tài)環(huán)境，生態(tài)文明建設(shè)工作得到穩(wěn)步推進，2017年實現(xiàn)全國文明城市“四連冠”?；葜菔械乃帘３止ぷ饕孕滤帘３址ê蛷V東省水土保持條例施行為抓手，全面貫徹落實國家“放管服”改革工作部署，不斷深化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批制度改革，加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法、法律法規(guī)宣傳和水土流失治理，采取“雙隨機一公開”監(jiān)管手段強化水土保持行政許可事中事后監(jiān)管水平，取得一定成效。

1 惠州市水土流失現(xiàn)狀及成因

惠州市地處廣東省珠江三角洲東北端，南鄰南海大亞灣，毗鄰深圳、香港，素有“粵東門戶”之稱。全市國土面積1.13萬km2，轄3縣2區(qū)和2個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2017年末，全市常住人口475.6萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)達3 830億元，森林覆蓋率為62.34%，境內(nèi)主要河流東江屬珠江一級支流，是惠州、廣州、東莞、深圳等地市的主要水源地，同時還擔(dān)負著向香港供水的重要任務(wù)。

1.1 水土流失現(xiàn)狀

根據(jù)《惠州市水土流失遙感調(diào)查成果報告》(2017年3月)，惠州市土壤侵蝕面積1 249.61 km2，占全市總面積的11.06%，其中自然侵蝕面積826.79 km2、人為侵蝕面積422.82 km2，見表1、2。

自然侵蝕中，輕度侵蝕面積最大，為684.14 km2，占自然侵蝕總面積的82.75%；中度侵蝕次之，占自然侵蝕總面積的14.40%，強烈、極強烈和劇烈侵蝕面積依次遞減，分別占自然侵蝕總面積的1.74%、0.74%和0.37%。

表1 惠州市自然侵蝕面積 km2

人為侵蝕中，生產(chǎn)建設(shè)侵蝕面積較大，為236.81 km2，其次為坡地開發(fā)，面積為117.59 km2，火燒跡地面積最小，為68.42 km2。

表2 惠州市人為侵蝕面積統(tǒng)計 km2

1.2 水土流失成因

惠州市水土流失成因主要為以下四個方面：一是山區(qū)面積較大(中低山約占全市面積的7.7%，丘陵占26%，臺地占35%，平原階地占31.3%)，地形起伏大的區(qū)域面積和所占比例都較大(土地坡度大于15°的有3 952.27 km2)，加上全市年均約2 200 mm的降水量極易造成土壤侵蝕；二是城市化建設(shè)進程中生產(chǎn)建設(shè)項目人為擾動造成土壤侵蝕，占人為侵蝕的56%；三是在博羅縣、龍門縣一帶分布著一定面積的喀斯特巖溶地貌，特殊的地質(zhì)結(jié)構(gòu)容易遭受侵蝕；四是山區(qū)面積較大，農(nóng)業(yè)開發(fā)過程中出現(xiàn)較多的火燒跡地和坡地開發(fā)，占人為侵蝕的44%。

2 經(jīng)驗做法

近年來，惠州市水土保持工作緊緊圍繞機制建設(shè)、綜合治理、預(yù)防監(jiān)督三項任務(wù)下功夫，采取加強組織領(lǐng)導(dǎo)、廣泛動員部署等措施，保障全市水土保持工作有力、有序、有效開展。

2.1 明確“三個到位”，促進水土保持工作有力開展

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保機構(gòu)落實到位?；葜莞叨戎匾曀帘３止ぷ?，水土保持法修訂實施后，市政府及時就全市貫徹落實水土保持法有關(guān)情況向市人大做了專題匯報；市人大組織執(zhí)法檢查組對全市貫徹實施水土保持法情況進行了專項執(zhí)法檢查，督促各級各有關(guān)部門切實落實好水土保持各項工作措施，切實保護和合理利用水土資源。同時，為確保水土保持法及其相關(guān)配套制度落到實處，建立健全了水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，由市、縣兩級水行政主管部門履行相關(guān)職責(zé)，主要包括組織水土保持綜合治理，擬訂水土保持規(guī)劃、措施并組織實施，負責(zé)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的審批、實施監(jiān)督及水土保持設(shè)施的驗收等。同時，市里還成立了水土保持監(jiān)督監(jiān)測站，惠東縣、博羅縣、惠城區(qū)、惠陽區(qū)也先后成立了水土保持監(jiān)督(管理)站，負責(zé)本轄區(qū)水土保持監(jiān)督管理工作。

二是廣泛動員部署，確保宣傳落實到位。水土保持作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體工程，在國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中起著重要的基礎(chǔ)作用。近年來，惠州充分利用“世界水日”“中國水周”“12·4”全國法制宣傳日等機會，強化法律進企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等活動，通過廣播、電視、報紙、戶外廣告牌、LED顯示屏、邀請知名專家舉辦講座、宣傳車巡回宣傳、開展主題征文活動等形式，向全社會廣泛宣傳水土保持法、廣東省水土保持條例等水土保持法律法規(guī)，增強全社會的水土保持意識，使全民的水保法制觀念、水保憂患意識得到了極大的提高。

三是注重規(guī)劃引領(lǐng)，確保藍圖落實到位。為確定全市水土流失易發(fā)區(qū)的范圍，明確水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)，綜合治理集雨面積200 km2以下的小流域，組織編制了《惠州市水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》《惠州市水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)劃分》《惠州市小流域綜合治理工程規(guī)劃(2011—2020年)》等規(guī)劃，并編報面上水土流失治理項目年度計劃，為開展水土保持工作提供了有力指引。此外，多年來在惠州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃編制過程中，相關(guān)行業(yè)主管部門均充分征求了各級水行政主管部門關(guān)于水土保持方面的意見，并落實防范措施，有效地避免了水土流失。

2.2 突出“三個加強”，促進水土保持工作取得實效

嚴格執(zhí)行水土保持法、廣東省水土保持條例的各項規(guī)定，通過采取加強水土流失預(yù)防和綜合治理、水土保持體制機制建設(shè)和水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)“三個加強”，促進了水土保持工作取得實效。

一是加強水土流失預(yù)防和綜合治理。以實施省人大整治東江中上游水土流失議案和市人大東江水資源保護議案為契機，扎實做好水土流失預(yù)防和綜合治理工作。一方面，落實好預(yù)防措施。在水源區(qū)、江河源頭區(qū)、禁墾山丘區(qū)和崩崗等水土流失重點區(qū)域采取封山育林、禁止開墾等措施，有效預(yù)防水土流失的發(fā)生。另一方面，深入開展水土流失綜合治理。對輕度以下水土流失面積，采用以封育管護為主的治理方法，促進流失區(qū)生態(tài)自然恢復(fù)；對中度至強烈水土流失區(qū)，采用工程措施、植物措施及封禁措施相結(jié)合的方法進行治理；對崩崗流失區(qū)，采用以工程措施為主、植物措施為輔的治理方法進行綜合治理。據(jù)統(tǒng)計，惠州市累計治理自然水土流失面積733 km2，約占全市總面積的6.5%。針對一些河流沿岸存在水土流失的現(xiàn)象，實施了7個小流域綜合治理項目，共治理河長82 km2，治理水土流失面積26.77 km2，總投資約2.7億元?；葜萁Y(jié)合第二批全國水生態(tài)文明城市建設(shè)，強力推進中心城區(qū)15條主要河涌水環(huán)境綜合整治，計劃投入87.2億元，完成河道防洪排澇、水質(zhì)改善、景觀美化和道路交通整治。目前，已完成治理河涌4條，其中，2013年完成建設(shè)的金山河綜合整治工程獲得2014年“中國人居環(huán)境范例獎”。此外，市、縣(區(qū))兩級水行政主管部門督促各生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主依法編報水土保持方案，認真落實截排水、攔擋、防護、復(fù)綠等水土流失治理措施，有效治理水土流失，治理區(qū)的林草覆蓋率顯著提高，泥沙流失量逐年減少，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

二是加強水土保持體制機制建設(shè)。一是出臺政策法規(guī)，加強行業(yè)管理。為貫徹落實水土保持法，惠州市出臺和制定了實施水土保持法辦法、實施廣東省水土保持補償費征收和使用管理暫行規(guī)定辦法、開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審查和審批管理制度等一批水土保持規(guī)范性文件和管理制度，使全市水土保持法規(guī)體系進一步完善，確保了水土保持管理工作有法可依、有章可循，并更具可操作性。二是全面開展水土保持監(jiān)督檢查。制定了水土保持監(jiān)督管理制度、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批管理雙隨機抽查實施細則等內(nèi)控制度，全市各級水行政主管部門和水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)按規(guī)定每年都組織人員對生產(chǎn)建設(shè)項目實行定期或不定期的監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)危害水土保持的行為，就會及時發(fā)出整改通知書，限期整改，確保了水土保持“三同時”制度落到實處。

三是加強水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。2010年以來，惠州市按照水利部《全國水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)總體方案》和廣東省相關(guān)實施方案確定的建設(shè)目標和工作部署，圍繞水土保持方案申報率、實施率及設(shè)施驗收率分別達到90%、80%、70%的目標，及時配齊執(zhí)法裝備，強化監(jiān)督管理，開展水土保持業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷促進水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。目前，惠州市有4個縣(區(qū))水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)已通過省水利廳驗收，其余縣(區(qū))也正按計劃逐步申請驗收。

2.3 強化“三個環(huán)節(jié)”，促進水土保持管理全面加強

嚴格執(zhí)行水土保持法和廣東省水土保持條例的各項規(guī)定，通過強化“三個環(huán)節(jié)”，落實防治措施，嚴格依法行政，加大對重點工程建設(shè)項目水土保持方案的審查力度，從嚴查處違反水土保持法的行為，有效遏制水土流失的現(xiàn)象發(fā)生。

一是強化水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收。市、縣兩級發(fā)改、環(huán)保、水務(wù)等有關(guān)部門在項目審批時嚴格落實市政府出臺的加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案申報審批工作的意見，使水土保持方案申報審批制度得到較好落實。特別是近兩年，惠州市不斷加強和深化“放管服”改革，簡化投資項目審批事項流程，對市區(qū)范圍內(nèi)控制性詳細規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地出讓地塊在規(guī)劃階段出具水土保持“許可清單”，并對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)審查進行了市場化改革，在市中介超市公開選取中介機構(gòu)承擔(dān)水土保持方案技術(shù)審查服務(wù)工作，由中選的中介機構(gòu)組織項目水土保持方案的初審、會議評審，出具審查意見，進一步強化了水土保持方案審批。同時，落實跟蹤已批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目進展情況，及時組織水土保持設(shè)施驗收，并按照“雙隨機一公開”工作要求，嚴格開展水土保持方案落實抽查和水土保持設(shè)施自驗報備核查。據(jù)統(tǒng)計，2010年以來，全市共審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案860多宗，其中市級 260多宗，縣(區(qū))級600多宗；市級累計完成水土保持設(shè)施驗收70多宗。通過不懈的努力，水土保持違法行為逐年減少，水土保持方案申報審批制度和水土保持設(shè)施驗收制度得到了較好的落實。

二是強化水土保持“三同時”制度落實。市、縣兩級水行政主管部門和水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)每年組織人員，對已審批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目開展2次定期監(jiān)督檢查，同時根據(jù)項目建設(shè)、生產(chǎn)情況，進行不定期巡查和抽查，對未按批復(fù)的水土保持方案落實防治措施、未開展水土保持監(jiān)測、未繳納水土保持補償費等違法行為，現(xiàn)場發(fā)出責(zé)令整改通知書，要求限期整改，對拒不整改的立案查處。2010年至今，全市組織檢查生產(chǎn)建設(shè)項目達500多宗次，印發(fā)了5期監(jiān)督檢查通報，有力地促進了水土保持“三同時”制度的落實。

三是強化水土保持補償費征收和使用。據(jù)統(tǒng)計，2010—2017年，由市、縣兩級審批水土保持方案的項目，應(yīng)繳水土保持補償費共3 000多萬元，實際征收率達到95%以上。市、縣兩級收取的水土保持補償費全部繳入同級財政，由財政統(tǒng)一調(diào)配用于生態(tài)治理、監(jiān)督執(zhí)法、執(zhí)法設(shè)備購買及宣傳教育等方面，為水土保持工作正常開展提供了有力的資金保障。

3 存在問題

雖然惠州市在貫徹落實水土保持法的過程中做了大量的工作，取得了明顯的成效，但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在四個方面：

一是水土流失防治任務(wù)仍很艱巨。據(jù)2017年惠州市水土流失遙感調(diào)查公布數(shù)據(jù)，全市有土壤侵蝕面積1 249.61 km2，約占全市土地總面積的11.06%，其中自然侵蝕面積826.79 km2，占水土流失面積的66.2%，主要分布在惠陽區(qū)、惠東縣和龍門縣，多處于坡陡、土質(zhì)差和交通不便的偏遠地區(qū)。由于資金來源單一，可分配金額少，每年專項安排在水土流失治理方面的項目很少，要系統(tǒng)治理自然水土流失難度很大。

二是生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失現(xiàn)象時有發(fā)生。一些生產(chǎn)建設(shè)項目沒有依法落實水土保持“三同時”制度，有些項目雖然編報了水土保持方案，但沒有嚴格按照批復(fù)的方案實施，存在隨意棄土、棄渣的現(xiàn)象，“先開發(fā)、后治理”“邊治理、邊破壞”“破壞多、治理少”等現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是水土保持行政督查制度不健全。龍門縣、大亞灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、仲愷高新區(qū)還未建立水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，部分已建立水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)的縣(區(qū))，人員隊伍、素質(zhì)、管理體制、經(jīng)費保障和執(zhí)法能力等方面有待進一步完善和提高。

四是簡化審批程序，后續(xù)監(jiān)管機制亟待完善。市區(qū)范圍內(nèi)控制性詳細規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地出讓地塊在規(guī)劃階段出具水土保持“許可清單”，土地出讓后才明確項目建設(shè)單位、建設(shè)方案、開工時間、水土保持治理措施等，相關(guān)信息無法及時掌握，給水土保持監(jiān)督管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。由于出讓地塊數(shù)量多，涉及面廣，且多數(shù)為深基坑開挖，土方開挖回填數(shù)量大，棄渣去向不明確，因此棄渣管理存在安全隱患。

4 對策及建議

下一步，惠州市將以十九大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的要求為契機、為動力，按照水土保持法和廣東省水土保持條例的要求，采取切實有效措施，處理好開發(fā)、治理、保護三者之間的關(guān)系，依法依規(guī)做好惠州市的水土保持工作。

一是加強宣傳，進一步提升全民水土保持法律法規(guī)意識。安排專項經(jīng)費，多途徑、全方位向廣大干部群眾特別是生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主做好水土保持法和廣東省水土保持條例等的宣傳工作，切實增強全民水土保持意識。

二是加快治理步伐，進一步做好水土流失綜合防治工作。爭取市、縣兩級政府將水土保持工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，積極研究落實水土流失治理辦法和投入機制，多方籌措資金，制定切實可行措施，加快水土流失治理步伐，切實提高水土保持項目的治理水平和效果，確保水土保持設(shè)施發(fā)揮更大的社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益。

三是完善機制，進一步提高水土保持監(jiān)督管理能力。一方面，落實好水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)。督促有關(guān)縣(區(qū))盡快健全水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，并充實水土保持工作人員，落實經(jīng)費和執(zhí)法裝備，滿足監(jiān)督管理工作需要。另一方面，加強制度建設(shè)，進一步完善與水土保持法律、法規(guī)相配套的規(guī)范性文件，促進水土保持工作規(guī)范化、制度化。

四是加大監(jiān)督執(zhí)法力度，進一步加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管。一要嚴格把好項目審批和驗收關(guān)。市、縣兩級水行政主管部門繼續(xù)采取有效措施，認真執(zhí)行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批制度和水土保持設(shè)施自驗備案核查制度，對人為水土流失實行全程監(jiān)管，將生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的水土流失危害降到較低程度。二要規(guī)范水土流失防治行為。加強巡查和監(jiān)督檢查，對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失實行全程動態(tài)監(jiān)測，督促建設(shè)單位依法依規(guī)治理項目建設(shè)造成的水土流失，確保水土保持工程與主體工程“同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用”。三要加強部門協(xié)同配合。市、縣兩級水行政主管部門要加強與經(jīng)濟和信息化、國土資源、住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通運輸?shù)刃袠I(yè)行政主管部門、項目主管部門的溝通協(xié)調(diào)，各司其職形成工作合力，貫徹落實好水土保持法，做好水土保持工作，促進生態(tài)環(huán)境保護。