論“北斗”衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在一帶一路應(yīng)用的損害賠償法律機(jī)制

蔡高強(qiáng) 劉明萍 陳露 （湘潭大學(xué)法學(xué)院）

風(fēng)險(xiǎn)控制的邏輯鏈

我國(guó)“北斗”衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“北斗”系統(tǒng)）作為我國(guó)自主研發(fā)、獨(dú)立建設(shè)并運(yùn)行的衛(wèi)星定位與通信系統(tǒng)，其服務(wù)必將經(jīng)由區(qū)域拓展到全球，目前正處在區(qū)域性推廣的重要階段。中國(guó)倡導(dǎo)的一帶一路建設(shè)，將推動(dòng)“北斗”系統(tǒng)通過(guò)定位導(dǎo)航衛(wèi)星、通信衛(wèi)星、遙感衛(wèi)星和氣象衛(wèi)星等共同構(gòu)筑“天基絲路”。因此，構(gòu)建“北斗”系統(tǒng)在一帶一路應(yīng)用的損害賠償法律機(jī)制，能為“天基絲路”建設(shè)保駕護(hù)航。

1 “北斗”系統(tǒng)在一帶一路應(yīng)用的主要形式及致?lián)p類(lèi)型

主要形式

隨著一帶一路建設(shè)的推進(jìn)，“北斗”系統(tǒng)主要以政府推動(dòng)模式、企業(yè)盈利模式以及個(gè)人免費(fèi)模式在沿線國(guó)家推廣應(yīng)用。

1）政府推動(dòng)模式。作為新生的導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)，要想在一帶一路區(qū)域推廣應(yīng)用，需要國(guó)家和政府作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，目前強(qiáng)化與一帶一路沿線國(guó)家的對(duì)話和合作以及降低一帶一路沿線國(guó)家初始應(yīng)用“北斗”系統(tǒng)的成本，是我國(guó)政府目前亟需采取的行動(dòng)。

2）企業(yè)盈利模式。企業(yè)作為“北斗”衛(wèi)星的服務(wù)提供商，是推動(dòng)“北斗”系統(tǒng)“走出去”的中梁砥柱，通過(guò)國(guó)家篩選企業(yè)作為“北斗”衛(wèi)星導(dǎo)航的服務(wù)提供商，由該服務(wù)提供商通過(guò)開(kāi)發(fā)相關(guān)應(yīng)用來(lái)建設(shè)推廣“北斗”系統(tǒng)的企業(yè)盈利模式將成為衛(wèi)星導(dǎo)航推廣應(yīng)用階段的重要模式之一。

3）個(gè)人免費(fèi)模式。隨著“北斗”系統(tǒng)免費(fèi)使用的推廣以及“北斗”系統(tǒng)組網(wǎng)布局的推進(jìn)，“北斗”系統(tǒng)已具備為一帶一路區(qū)域內(nèi)個(gè)人用戶(hù)提供定位導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)的能力。個(gè)人免費(fèi)模式下使用“北斗”系統(tǒng)，亦是加速“北斗”系統(tǒng)全球應(yīng)用的重要模式之一。

致?lián)p類(lèi)型

隨著推廣步伐的加快，“北斗”系統(tǒng)將會(huì)面臨用戶(hù)對(duì)其提供穩(wěn)定可靠信號(hào)服務(wù)的需求。但是，在“北斗”系統(tǒng)的應(yīng)用過(guò)程中，有許多因素會(huì)影響其為用戶(hù)正常提供服務(wù)，乃至產(chǎn)生損害。根據(jù)受損害的對(duì)象來(lái)區(qū)分，“北斗”系統(tǒng)在一帶一路沿線國(guó)家產(chǎn)生的損害可以主要分為以下三類(lèi)：一是給其他導(dǎo)航系統(tǒng)造成的損害；二是對(duì)用戶(hù)造成的損害；三是給第三方造成的損害。

2 “北斗”系統(tǒng)損害賠償法律機(jī)制的構(gòu)建

在外空活動(dòng)日益私營(yíng)化、商業(yè)化的今天，現(xiàn)有的損害賠償機(jī)制仍有著明顯的局限性。就目前的實(shí)際情況而言，“北斗”系統(tǒng)的損害賠償面臨三方面的困境：第一，推廣主體多樣使得損害發(fā)生后難以選擇準(zhǔn)據(jù)法；第二，《外空條約》、《責(zé)任公約》的使用并未完全覆蓋一帶一路所有國(guó)家，其承認(rèn)和適用存在爭(zhēng)議；第三，國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法使用過(guò)程中的地位問(wèn)題?；诖耍覀冃枰獙?duì)現(xiàn)有損害賠償機(jī)制進(jìn)行完善，或者從一帶一路和國(guó)家層面建立更加完善和有針對(duì)性的機(jī)構(gòu)和制度。

完善國(guó)際空間法框架下的損害賠償機(jī)制

現(xiàn)有國(guó)際空間法框架下的損害賠償機(jī)制有著兩方面的局限性。一方面，其缺少對(duì)外空私主體的規(guī)制。另一方面，現(xiàn)有術(shù)語(yǔ)定義模糊，適用困難。因此，“北斗”系統(tǒng)在一帶一路沿線國(guó)家的推廣應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)從多個(gè)方面著手完善相關(guān)制度。

1) 擴(kuò)大損害賠償?shù)呢?zé)任主體?！氨倍贰毙l(wèi)星在一帶一路應(yīng)用中離不開(kāi)服務(wù)提供商的支持，甚至可以說(shuō)服務(wù)提供商是未來(lái)“北斗”系統(tǒng)推廣服務(wù)的主力軍。服務(wù)提供商這一類(lèi)私主體參與空間活動(dòng)并從中獲得利益，理應(yīng)要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，將服務(wù)提供商作為私主體寫(xiě)入框架協(xié)定中，就有關(guān)的損害賠償責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行明確歸責(zé)十分有必要。

2) 規(guī)范損害賠償?shù)姆秶?。依現(xiàn)有的法律規(guī)定，在對(duì)因“北斗”系統(tǒng)產(chǎn)生的損害進(jìn)行賠償時(shí)，主要賠償直接損害，一般不包括間接損害。在合作開(kāi)發(fā)中，探測(cè)到國(guó)家永久性資源數(shù)據(jù)難以避免。作為“北斗”系統(tǒng)的所有國(guó)，我國(guó)是否對(duì)其所探測(cè)到的自然資源數(shù)據(jù)負(fù)有管理義務(wù)和賠償義務(wù)值得探討。

3) 明確條約的選擇適用?？v觀規(guī)制外空活動(dòng)的法律構(gòu)架，從國(guó)內(nèi)立法到國(guó)際條約的相關(guān)規(guī)定皆已具備。然而，外空法的執(zhí)行依賴(lài)締約國(guó)的政治意愿，欠缺有效的執(zhí)行機(jī)制。雖然，外空領(lǐng)域的一些國(guó)際軟法彌補(bǔ)了外空條約的不足，但無(wú)法克服各國(guó)自主選擇適用國(guó)際法的隨意性。為此，中國(guó)與一帶一路沿線國(guó)家簽訂具體導(dǎo)航協(xié)定時(shí)應(yīng)對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)范。

建立一帶一路倡議下“北斗”損害賠償機(jī)構(gòu)

鑒于實(shí)際情況，建立一個(gè)全新的綜合性一帶一路爭(zhēng)端解決中心具有較大難度，且不符合現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外情況。因此，介于衛(wèi)星導(dǎo)航受?chē)?guó)內(nèi)法和國(guó)際法的雙重約束的屬性以及衛(wèi)星領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性，在一帶一路糾紛解決委員會(huì)下建立專(zhuān)門(mén)的“北斗爭(zhēng)議處理中心”，用于解決一帶一路倡議下因“北斗”系統(tǒng)引發(fā)的糾紛，特別是“北斗”系統(tǒng)產(chǎn)生的損害賠償糾紛不失為一條良策。

（1）“北斗爭(zhēng)議處理中心”的管轄原則

衛(wèi)星導(dǎo)航所涉及的數(shù)據(jù)資源作為國(guó)家信息主權(quán)的一種，并不能因數(shù)據(jù)資源的無(wú)國(guó)界性而自主管轄、隨意取證和獲取。面對(duì)管轄權(quán)沖突，現(xiàn)有屬人管轄、屬地管轄并不能很好地解決“北斗爭(zhēng)議處理中心”的管轄權(quán)問(wèn)題。因此，我們不妨借鑒歐盟的“基于數(shù)據(jù)內(nèi)容劃分”管轄區(qū)，通過(guò)在一帶一路框架協(xié)定中確立“數(shù)據(jù)管轄權(quán)原則”作為管轄權(quán)的基本原則。

（2）“北斗爭(zhēng)議處理中心”的人員組成

“北斗爭(zhēng)議處理中心”作為一帶一路下解決“北斗”系統(tǒng)應(yīng)用爭(zhēng)端的機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)著實(shí)際處理因“北斗”系統(tǒng)產(chǎn)生爭(zhēng)端的職能。除必要的行政人員以外，其解決糾紛的專(zhuān)業(yè)人員可以由“常駐人員+云端人員”組成。常駐人員建議以實(shí)際參與“北斗”系統(tǒng)研發(fā)應(yīng)用的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和有良好國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法素養(yǎng)的人才組成。參與“北斗”系統(tǒng)實(shí)際研發(fā)和應(yīng)用的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，能夠較為全面和客觀的分析產(chǎn)生糾紛的技術(shù)性原因，而擁有良好國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法素養(yǎng)的法律專(zhuān)家，能以公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧?chǎng)對(duì)糾紛解決提出建議。

（3）“北斗爭(zhēng)議處理中心”的解決方式

“北斗爭(zhēng)議處理中心”在接收來(lái)自一帶一路沿線國(guó)家因衛(wèi)星導(dǎo)航引發(fā)的爭(zhēng)議后，秉承一帶一路包容性特征，磋商、調(diào)停或調(diào)解等政治外交手段應(yīng)當(dāng)被鼓勵(lì)貫穿始終。在規(guī)定期限內(nèi)，若無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，“北斗爭(zhēng)議處理中心”應(yīng)當(dāng)進(jìn)入仲裁程序，由上述“北斗爭(zhēng)議處理中心”組織對(duì)雙方爭(zhēng)端進(jìn)行仲裁。仲裁程序包括初裁和上訴程序。上訴機(jī)構(gòu)出具的裁決具有終局性，爭(zhēng)端當(dāng)事方都應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。

構(gòu)建我國(guó)法律體制下的“北斗”損害賠償機(jī)制

在商業(yè)航天體制下，雖然現(xiàn)有空間法已有空間活動(dòng)損害賠償法律機(jī)制，但鑒于“北斗”系統(tǒng)在一帶一路沿線國(guó)家應(yīng)用的特殊性，仍需要構(gòu)建一套民事體制下的損害賠償機(jī)制。通過(guò)建立責(zé)任保險(xiǎn)制度、損害賠償基金制度等，來(lái)化解因衛(wèi)星信號(hào)致?lián)p而侵權(quán)人無(wú)力賠償?shù)睦Ь?，并以“北斗”系統(tǒng)專(zhuān)門(mén)立法來(lái)確立相應(yīng)責(zé)任機(jī)制。

（1）確立“北斗”系統(tǒng)法律責(zé)任機(jī)制

盡管我國(guó)已經(jīng)著手《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》的制定，但僅僅依靠這一行政法規(guī)和現(xiàn)有的《民法總則》來(lái)規(guī)制法律責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)內(nèi)應(yīng)當(dāng)結(jié)合“北斗”系統(tǒng)在一帶一路機(jī)制下的應(yīng)用制定特別化的法律規(guī)范，對(duì)“北斗”系統(tǒng)在一帶一路應(yīng)用中出現(xiàn)的較為頻繁、具有針對(duì)性、涉及面廣的問(wèn)題，通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)單行法來(lái)處理；而對(duì)于單一法律問(wèn)題的解決，可以在現(xiàn)有立法中增加特殊條款的規(guī)定。另外，針對(duì)“北斗”系統(tǒng)在一帶一路應(yīng)用中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)保護(hù)等問(wèn)題應(yīng)盡量從技術(shù)和立法上來(lái)完善對(duì)公民隱私、個(gè)人地理定位數(shù)據(jù)、國(guó)家信息安全的保護(hù)。

（2）建立責(zé)任保險(xiǎn)賠償制度

一帶一路下“北斗”系統(tǒng)的應(yīng)用，其潛在的信號(hào)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)一帶一路沿線各國(guó)的破壞程度遠(yuǎn)比對(duì)單個(gè)國(guó)家使用“北斗”信號(hào)要嚴(yán)重得多，任何一種微小的風(fēng)險(xiǎn)都可能帶給衛(wèi)星信號(hào)劇烈的連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生巨額賠償，因此需要將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。責(zé)任保險(xiǎn)制度即推動(dòng)服務(wù)提供商與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，強(qiáng)制服務(wù)提供商投保一部分潛在的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移至保險(xiǎn)公司來(lái)分擔(dān)，日后產(chǎn)生的一定范圍內(nèi)的損害賠償由保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)。在“北斗”系統(tǒng)推廣的不同時(shí)期，服務(wù)提供商可以通過(guò)投入不同額度保費(fèi)來(lái)分擔(dān)自身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，服務(wù)提供商還可以通過(guò)再保險(xiǎn)、巨損債券、風(fēng)險(xiǎn)債券等金融產(chǎn)品和方式，將衛(wèi)星導(dǎo)航潛在的巨額損害賠償風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分散到社會(huì)中。

（3）設(shè)立“北斗”損害賠償基金

責(zé)任保險(xiǎn)制度雖然能夠分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)大范圍的損害賠償仍無(wú)能為力，因此，必須建立“北斗”損害賠償基金。損害賠償基金是專(zhuān)項(xiàng)用于救濟(jì)和賠償大規(guī)模侵權(quán)時(shí)間的被侵權(quán)人人身、財(cái)產(chǎn)損失的基金，只要受害方能夠證明自己權(quán)利被侵犯并遭受損害，且現(xiàn)有的損害賠償難以彌補(bǔ)其遭受的損失，便可以向基金申請(qǐng)給予救濟(jì)。

損害賠償基金是基于侵權(quán)責(zé)任主體無(wú)法承擔(dān)大范圍損害賠償時(shí)，為保障被侵權(quán)人的利益，從“北斗”損害賠償基金中先行支付賠償金緩解受害方燃眉之急而建立的。通過(guò)稅款和財(cái)政補(bǔ)貼以及社會(huì)捐助獲得的損害賠償基金，在替侵權(quán)責(zé)任方先予支付給受害方時(shí)，基金相應(yīng)取得被害方全部或部分追究責(zé)任的訴權(quán)，日后由基金向侵權(quán)責(zé)任方追償。當(dāng)一帶一路沿線國(guó)家應(yīng)用“北斗”系統(tǒng)發(fā)生損害時(shí)，其賠償次序仍應(yīng)當(dāng)以責(zé)任保險(xiǎn)制度—企業(yè)、服務(wù)提供商賠償—“北斗”損害賠償基金的次序進(jìn)行，“北斗”損害賠償基金僅僅是在用盡救濟(jì)仍無(wú)法彌補(bǔ)受害方損失后的最終救濟(jì)措施。

3 結(jié)語(yǔ)

一帶一路建設(shè)的推進(jìn)加速了“北斗”系統(tǒng)的推廣，將中國(guó)與相關(guān)國(guó)家和區(qū)域集團(tuán)的合作推上了新高度。雖然現(xiàn)今“北斗”系統(tǒng)在一帶一路沿線國(guó)家的應(yīng)用并未實(shí)際產(chǎn)生相關(guān)損害，但其潛在可能性不能忽視。完善現(xiàn)有的損害賠償法律機(jī)制是現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)“北斗”系統(tǒng)損害賠償問(wèn)題的有效對(duì)策。從“北斗”系統(tǒng)致?lián)p的特殊性出發(fā)，構(gòu)建責(zé)任保險(xiǎn)制度、“北斗”損害賠償基金以及加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法相結(jié)合的法律框架是目前的關(guān)鍵。完備的損害賠償法律機(jī)制，將為“北斗”系統(tǒng)在一帶一路的推廣應(yīng)用提供法律保障，是“北斗”系統(tǒng)從區(qū)域走向全球的重要制度保障。