航天國際合作管理體制立法問題研究

操群 代坤 （中國運載火箭技術(shù)研究院研究發(fā)展中心）

航天國際合作正逐步成為各國加快本國和全球航天發(fā)展的重要途徑，是實現(xiàn)航天發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑和關(guān)鍵因素。我國在航天國際合作方面取得了一系列成就，如參與聯(lián)合國外空事務(wù)、簽署廣泛的多雙邊協(xié)議、大力發(fā)展宇航產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易，開展活躍的航天領(lǐng)域?qū)W術(shù)交流活動等，也面臨諸多挑戰(zhàn)。研究航天國際合作相關(guān)國際法規(guī)范，提出我國航天國際合作的立法需求，更好地規(guī)范和保障中國航天國際合作活動的健康有序發(fā)展。

1 引言

航天國際合作是在符合聯(lián)合國國際航天規(guī)則框架下進(jìn)行的,以和平利用外層空間，為全人類造福為目的，以航天產(chǎn)品、航天技術(shù)、航天科研等為內(nèi)容，以政府相關(guān)部門和非政府行為體為主體，通過官方或非官方途徑，通過航天科學(xué)合作研究、航天技術(shù)合作研發(fā)、產(chǎn)品研制和項目運行、商業(yè)航天發(fā)射服務(wù)與運營、航天人才交流與培訓(xùn)、航天學(xué)術(shù)交流與合作等方式，而開展的國家或地區(qū)之間的雙邊、多邊或區(qū)域性、國際性合作活動的總稱。

法治航天建設(shè)是航天發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)航天事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展的必要保障。航天國際合作法律規(guī)范是航天國際合作順利開展的重要基礎(chǔ)。結(jié)合當(dāng)前我國航天國際合作法律法規(guī)尚不完善的實際情況，積極開展航天國際合作法律法規(guī)的研究與制定，進(jìn)一步理順航天對外合作體制機制，為建立高效順暢的航天國際合作管理體制、促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展、增強我國航天的國際競爭力提供一定的借鑒意義。

2 我國航天國際合作及管理體制現(xiàn)狀

從20世紀(jì)70年代中期開始，我國與多個國家、空間機構(gòu)和國際組織簽署多項和平利用外層空間的合作協(xié)定或諒解備忘錄，參與聯(lián)合國及相關(guān)國際組織開展的有關(guān)活動，支持國際空間商業(yè)合作，取得了積極成果。

我國航天國際合作實踐

中國空間國際合作政策表明，中國空間國際合作是全方位、多層次的國際合作。在空間國際合作政策中，既體現(xiàn)了重視政府間的多邊、雙邊合作，又體現(xiàn)了重視與聯(lián)合國的空間合作；既重視與發(fā)達(dá)國家的空間合作，又重視與發(fā)展中國家的空間合作；既重視政府間國際合作，又重視機構(gòu)間的國際空間合作。

（1）簽署的國際合作協(xié)議概述

20世紀(jì)80年代，我國與美、英等國簽訂科技合作協(xié)議，其中包含空間領(lǐng)域的具體合作事項；到80年代后期，我國開始與意大利、巴西等簽署專門的空間合作協(xié)定；90年代,我國迎來了締約高峰，與美、俄、英、法、德、印等主要空間國家都簽署了合作協(xié)議；21世紀(jì)后，我國與馬來西亞、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞等新興國家和發(fā)展中國家陸續(xù)簽署了多項合作協(xié)議，空間合作的地域范圍大大拓展。

（2）我國開展的雙邊航天國際合作

中國-印度尼西亞航天合作聯(lián)委會第一次會議

中國-巴西高層協(xié)調(diào)委員會航天合作分委會第四次會議

在雙邊航天合作分委會機制下，我國與俄羅斯、烏克蘭、巴西、法國、英國、德國、美國、阿爾及利亞、尼日利亞、荷蘭、沙特、哈薩克斯坦等統(tǒng)籌雙邊航天合作規(guī)劃，開展廣泛合作，確定長期合作計劃，在空間科學(xué)、深空探測、載人航天等領(lǐng)域簽署多項合作協(xié)議，如《中烏航天合作大綱》、《中華人民共和國國家航天局和尼日利亞聯(lián)邦共和國國家宇航局關(guān)于空間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》等。

（3）我國開展的多邊航天國際合作

作為聯(lián)合國會員國和安理會常任理事國，我國十分重視在聯(lián)合國框架下開展多邊合作。1980年6月，我國首次派出觀察員代表團(tuán)參加了聯(lián)合國外空委員會第二十三屆會議，同年11月3日，聯(lián)合國正式接納我國為該委員會成員國。此后，我國參加了聯(lián)合國和平利用外層空間委員會及其科技小組委員會和法律小組委員會的各項活動。我國于1983年和1988年先后加入了聯(lián)合國制定的《外空條約》、《營救協(xié)定》、《責(zé)任公約》和《登記公約》，并嚴(yán)格履行有關(guān)責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)下，一帶一路倡議及其沿線國家對于航天技術(shù)應(yīng)用需求旺盛，“天基絲路”航天合作大有可為。

我國外空國際合作面臨的挑戰(zhàn)

實踐表明，我國在深化航天國際合作管理體制方面尚存在有待完善之處。由于至今缺乏規(guī)范我國航天活動行為的法律，在航天國際合作的國內(nèi)部門和機構(gòu)的協(xié)調(diào)上、在對外與國家相關(guān)部門職能的協(xié)調(diào)等問題上，我國航天國際合作管理體制亟待通過國內(nèi)立法理順相應(yīng)的關(guān)系。

亞太空間合作組織第十次會議

（1）管理主體、執(zhí)行主體多元化

我國航天國際合作相關(guān)的管理主體多元化：國務(wù)院和中央軍委是頂層的管理機構(gòu)；國家航天局是航天國際合作的業(yè)務(wù)審批及規(guī)劃制定部門，中國載人航天工程辦公室與中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室分別分管相關(guān)業(yè)務(wù)的國際合作，外交部被國家廣泛授權(quán)條約簽署，商務(wù)部、海關(guān)總署具有宇航產(chǎn)品的進(jìn)出口管理職責(zé)，科技部歸口管理全國的國際科技合作知識產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)工作，教育部提供國際空間教育方面的獎學(xué)金，亞太空間合作組織（APSCO）下設(shè)的亞太空間法教育基地是亞洲國家空間國際合作的重要內(nèi)容，此外，財政部以專項資金方式支持航天國際對外合作。

我國目前航天國際合作的執(zhí)行主體包括中華人民共和國自然人、法人，如航天科技與航天科工兩大集團(tuán)、民營企業(yè)，高校學(xué)者等，現(xiàn)在對不同主體的簽署權(quán)限、合作規(guī)范、保密規(guī)定等都沒有明確規(guī)定，這為政府管理不同主體開展的國際合作造成了一定困難。

（2）合作范圍與對象尚需進(jìn)一步擴(kuò)大

中國空間國際合作的范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，特別在與空間大國和空間強國的合作上需要加強。一方面，中國空間國際合作尚處于短期的項目合作研究和發(fā)射合作的表面層次，其合作領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓展。另一方面，在空間國際合作對象上，與我國進(jìn)行較深層次的合作對象大多是發(fā)展中國家，如尼日利亞、阿爾及利亞等。我國與世界空間強國的合作力度和深度還需進(jìn)一步提高。

（3）航天國際合作組織管理機構(gòu)有待完善

中國與其他國家的航天合作組織管理機構(gòu)有待完善。面對航天國際合作較為廣闊的平臺，中國與其他國家還需通過相關(guān)專門組織管理機構(gòu)加強協(xié)調(diào)，包括建立科技合作委員會、定期舉行聯(lián)合委員會會議、總結(jié)合作經(jīng)驗、制訂新的合作計劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)航天合作項目等。

（4）航天國際合作亟待加強產(chǎn)業(yè)化管理體制

目前，航天國際合作在產(chǎn)業(yè)化管理方面尚需進(jìn)一步加強和完善，更好地實現(xiàn)航天國際合作與其他產(chǎn)業(yè)良性互動，帶動航天國際合作和航天產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

3 典型國家航天國際合作管理的法律規(guī)定

各國在制定本國航天法時都將國際合作作為重要內(nèi)容，規(guī)定了合作原則、管理機制、項目管理等，為我國提供了一定借鑒。

設(shè)立專門管理機構(gòu)

空間國際合作的深入必須要有科學(xué)的管理體制，世界主要空間國家都設(shè)立了空間國際合作機構(gòu)加強空間國際合作。

美國在1989年正式成立了由副總統(tǒng)任主席的航天委員會，負(fù)責(zé)制定、修訂、實施美國航天政策并監(jiān)督有關(guān)部門執(zhí)行，協(xié)調(diào)國防部、國家航空航天局、商業(yè)航天部門的航天政策及其活動，促進(jìn)軍用、民用、商業(yè)空間及協(xié)調(diào)與其他國家之間的空間技術(shù)國際合作。日本于2012年通過《日本空間基本法》也設(shè)立了隸屬于內(nèi)閣的空間政策辦公室，負(fù)責(zé)制定空間開發(fā)計劃和政策，協(xié)調(diào)各部門利益和促進(jìn)日本參與空間技術(shù)的國際合作。

明確各類參與主體和責(zé)任

縱觀各國航天立法中，有關(guān)航天國際合作的管理主體有航天局、政府、商務(wù)部門等?！皣H空間站”（ISS）的國際合作管理規(guī)范《加拿大政府、歐洲航天局成員國政府、日本政府、俄羅斯聯(lián)邦政府和美利堅合眾國政府關(guān)于民用國際空間站合作的協(xié)議》（IGA）規(guī)定了各參與國的相互關(guān)系及各自的權(quán)利義務(wù)：加拿大航天局代表加拿大政府，歐洲航天局代表歐洲各國政府，俄羅斯航天局代表俄羅斯政府，美國國家航空航天局代表美國政府，各成員國在美國主導(dǎo)的全面管理和協(xié)調(diào)下共同努力，創(chuàng)建一個聯(lián)合國際空間站。

磋商和爭端解決

磋商與爭端解決的規(guī)定是航天國際合作中的重要內(nèi)容，各國在航天國際合作中都相關(guān)的表述。

美國建立的“雙邊民用航天合作框架協(xié)議”中，規(guī)定明確設(shè)立了關(guān)于技術(shù)層面問題的解決流程，如果有必要，政府官員也可參與其中。這些條款并不包括仲裁或其他有約束力的爭端解決機制。并提出在法律問題出現(xiàn)前，通過談判達(dá)成合作協(xié)議便于快速達(dá)成關(guān)于具體任務(wù)的一致協(xié)定，也可節(jié)省大量的時間和資源，從而使空間機構(gòu)專注于高效地完成科學(xué)和技術(shù)任務(wù)。

歐洲航天局與其國際伙伴的國際協(xié)議中最常見的爭端解決方式是仲裁，雖然此方式從未真正實施過。歐洲航天局成員國間的爭端或歐洲航天局與一個或多個其成員國的爭端應(yīng)當(dāng)首先由理事會或通過理事會解決；作為行動的第二計劃，可以請求通過專門仲裁庭進(jìn)行仲裁。此種仲裁依照歐洲航天局公約規(guī)則和理事會決定的特殊程序規(guī)則進(jìn)行，是終局裁決，并具有約束力。

4 我國航天國際合作管理的立法需求

總的來說，一個完善的航天國際合作機制應(yīng)該由多層次、多形式的組織管理架構(gòu)以及衍生的法律體系構(gòu)成。航天國際合作的立法需求主要有三個層次：一是加強體制機制的銜接；二是規(guī)范航天國際合作活動；三是明確航天國際合作的原則。因此，我國航天立法在國際合作部分的內(nèi)容應(yīng)該包括管理機制、參與主體、爭端解決與司法管轄等內(nèi)容。

厘清管理體制機制

厘清航天國際合作的管理機制，在航天立法中對國際合作的管理主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體等參與主體進(jìn)行規(guī)定，并明確其職責(zé)、管理內(nèi)容、管理范圍等，是開展航天國際合作的重要基礎(chǔ)。立法內(nèi)容主要包括航天國際合作的管理機制，包括規(guī)劃、審批、審查的主要部門，航天國際合作中投資、科研、技術(shù)、進(jìn)出口、空間教育等不同業(yè)務(wù)的歸口部門，對外責(zé)任主體等內(nèi)容?？傮w來講，要建立有分有統(tǒng)、統(tǒng)分結(jié)合的航天國際合作的管理體制。

管理主管（主導(dǎo)）部門

目前,我國航天國際合作的項目呈現(xiàn)出多頭管理的局面。國家航天局發(fā)揮了我國航天國際合作的主導(dǎo)部門的作用，而非實際主管部門。原則上，民用航天的國際合作交流工作由國家航天局主管，但北斗導(dǎo)航、載人航天業(yè)務(wù)的國際合作分別由中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室和中國載人航天工程辦公室主管。應(yīng)加強航天國際合作的統(tǒng)一管理，改善不同業(yè)務(wù)分屬不同管理部門的局面。

規(guī)范協(xié)議簽署主體

目前，我國航天國際合作協(xié)議中簽署主體多元。各類合作協(xié)議有以兩國政府名義簽署的，有以兩國航天局名義簽署的，還有以宇航公司等具體執(zhí)行部門名義簽署。簽署主體不同涉及到法律責(zé)任問題，考慮到航天國際合作協(xié)議名稱多樣、內(nèi)容繁簡不一等情況，應(yīng)該在管理條例中對我國航天國際合作合同簽署主體進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。

建立爭端解決機制

隨著具備空間能力的國家不斷增多，國家間、私人宇航公司間發(fā)生空間摩擦的機率增大?！敦?zé)任公約》中對有關(guān)空間活動造成損害的賠償責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并規(guī)定了通過外交途徑和排除用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則解決空間活動爭端的一般原則。

5 立法框架

綜上分析，正在制定的《航天法》中“加強國際合作”部分的立法內(nèi)容應(yīng)包含三方面：一是開展航天國際合作的原則；二是航天國際合作的管理主體與職責(zé)；三是對國際合作中重要問題的解決原則，如爭端解決、國際災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)以及保密制度。

1）國家支持。國家鼓勵和支持政府部門、科研機構(gòu)、工業(yè)企業(yè)、高等院校和社會團(tuán)體，依法開展航天國際合作與交流。

2）遵循原則。航天國際合作與交流應(yīng)遵循平等互利、和平利用、共同發(fā)展的原則，并遵守同外國締結(jié)或者加入、接受的有關(guān)國際條約和協(xié)定。

3）管理主體及職責(zé)。國家航天局承擔(dān)航天國際合作與交流的政府管理職責(zé)，負(fù)責(zé)與航天活動相關(guān)的國際協(xié)定的談判及履約，并會同國務(wù)院外交主管部門開展與航天活動相關(guān)的國際公約的談判及履約等有關(guān)工作。

4）國際應(yīng)急合作與協(xié)調(diào)。國務(wù)院航天主管部門會同相關(guān)部門，充分利用現(xiàn)有多邊、雙邊合作機制和渠道，加強信息交流，開展防災(zāi)減災(zāi)、空間安全監(jiān)測、航天事故搜救等在內(nèi)的航天國際應(yīng)急合作與協(xié)調(diào)。

5）爭端解決。要采取多元化解決途徑，充分利用仲裁方式來解決國際爭端。在不危害國家利益的情況下，依據(jù)公約，雙邊或多邊協(xié)議解決；無相關(guān)規(guī)定，根據(jù)協(xié)商一致原則解決。

6 展望

《2016中國的航天》白皮書提出：“加快推進(jìn)以航天法立法為核心的法制航天建設(shè)?！弊鳛楹教炝⒎üぷ鞯闹匾M成部分，抓住機遇，加緊開展航天國際合作立法的研究和制定工作，將推進(jìn)未來航天法的不斷豐富和完善，更好地依法指導(dǎo)和規(guī)范各類航天國際合作活動，為航天強國建設(shè)提供有力法制保障。