城市綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究

◎關(guān)成華 韓晶

我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)在保持多年高速增長(zhǎng)之后，資源約束、環(huán)境污染等問(wèn)題凸顯。《2016中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，254個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占比高達(dá)75.1% 。黨的十九大報(bào)告提出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對(duì)當(dāng)今中國(guó)而言，人民最重要的美好生活需要就是對(duì)良好生活環(huán)境的渴望；最突出的發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題就是人與自然關(guān)系的失衡。綠色發(fā)展能夠很好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，綠色競(jìng)爭(zhēng)力將成為未來(lái)城市之間角逐的主要戰(zhàn)場(chǎng)。

現(xiàn)狀

《2018年中國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)報(bào)告》研究發(fā)現(xiàn)，城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力水平的高低與地理區(qū)域、城市群、城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)，差異和不平衡現(xiàn)象較為突出。

1.空間差異明顯

從城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力地理區(qū)域劃分的角度看，我國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的空間分布存在著明顯的“洼地”現(xiàn)象。中部地區(qū)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)東部地區(qū)和西部地區(qū)較為薄弱，東部地區(qū)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)明顯。東部城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)平均值達(dá)到0.2701，超過(guò)全國(guó)平均水平，其中四個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，除自然資產(chǎn)與環(huán)境壓力外，其余三個(gè)都具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；西部地區(qū)城市具備的資源環(huán)境天然優(yōu)勢(shì)，對(duì)綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)排名的拉動(dòng)作用十分明顯，綠色競(jìng)爭(zhēng)力整體水平處于中游；中部地區(qū)在城市綠色發(fā)展方面沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)落后。此外，東北地區(qū)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力與中部地區(qū)整體水平相當(dāng)，綠色競(jìng)爭(zhēng)力水平亟待提高。

2.城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的形成具有“行政優(yōu)勢(shì)”

從中國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)的綜合排名來(lái)看，不僅僅是在地理區(qū)域之間城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力差異明顯，在同一行政區(qū)域內(nèi)同樣存在懸殊表現(xiàn)。省會(huì)城市、副省級(jí)以上等區(qū)域中心城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力往往要大大高于其他地級(jí)城市。我國(guó)31個(gè)省會(huì)城市的綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)及其排名的平均值分別為0.2995和39，其中22個(gè)城市排名都在前50名之內(nèi)（含），除西寧排名第107位之外，其余8個(gè)城市也都排名50-100位以?xún)?nèi)，且城市間差距較小。這不僅得益于省會(huì)城市本身對(duì)資源的吸引力相對(duì)于其他地級(jí)城市要更加強(qiáng)大，同時(shí)得益于當(dāng)前我國(guó)城市綠色發(fā)展的動(dòng)力很大程度上來(lái)自于政府的壓力。事實(shí)上，城市綠色發(fā)展不但需要政府的推動(dòng)，更需要企業(yè)、社會(huì)和公眾的廣泛參與，才能形成持久的綠色內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。

3.呈現(xiàn)“同群效應(yīng)”

從城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的地理分布來(lái)看，呈現(xiàn)同群效應(yīng)的特征。我國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力較高的地區(qū)往往會(huì)在地理位置上形成一定的集聚，在城市群層面體現(xiàn)出高于其他區(qū)域的綠色競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，部分城市群已經(jīng)呈現(xiàn)出協(xié)同發(fā)展的格局。中國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)綜合排名前100強(qiáng)的城市中，有84個(gè)城市屬于不同發(fā)展水平的城市群。其中，有34個(gè)城市集中在長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群，加上長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群、哈長(zhǎng)城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群和北部灣城市群，共有60個(gè)城市位于上述城市群，其余24個(gè)城市則分布于山東半島城市群、海峽西岸城市群、遼中南城市群和呼包鄂城市群等區(qū)域性城市群。城市群內(nèi)，城市之間通過(guò)構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，在城市功能定位和分工的基礎(chǔ)上，相互促進(jìn)、共同高效地完成了城市群內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，合力為整個(gè)城市群內(nèi)的城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力提升提供支撐。

4.呈現(xiàn)“俱樂(lè)部收斂”特征

我國(guó)城市群綠色競(jìng)爭(zhēng)力水平不但存在顯著差異，甚至不排除有些區(qū)域之間的差距會(huì)不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)出明顯的“俱樂(lè)部收斂”特征。所謂的“俱樂(lè)部收斂”是指擁有相同穩(wěn)態(tài)特征的空間組群最終收斂于相同的長(zhǎng)期增長(zhǎng)路徑。報(bào)告所考察的13個(gè)主要城市群綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)從高到低排列依次為：長(zhǎng)江三角洲城市群、山東半島城市群、珠江三角洲城市群、呼包鄂城市群、海峽西岸城市群、哈長(zhǎng)城市群、京津冀城市群、北部灣城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群、遼中南城市群、關(guān)中平原城市群和中原城市群。城市群綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)均值為0.2510，中位數(shù)為0.2480，標(biāo)準(zhǔn)差為0.0234。城市群中綠色競(jìng)爭(zhēng)力最大為0.2886，最小為0.2198。其中長(zhǎng)江三角洲城市群、山東半島城市群、珠江三角洲城市群、呼包鄂城市群、海峽西岸城市群的綠色競(jìng)爭(zhēng)力高于平均水平，而哈長(zhǎng)城市群、京津冀城市群、北部灣城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群、遼中南城市群、關(guān)中平原城市群和中原城市群低于平均水平。排名靠前的城市群得益于靈活的市場(chǎng)制度和有利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，預(yù)計(jì)未來(lái)仍可保持領(lǐng)先位勢(shì)；而排名靠后的城市群受制于體制約束及地緣劣勢(shì)，未來(lái)上升途徑可能較為曲折。

5.城市規(guī)模是提升城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的密鑰之一

■ 沙何可極 趙來(lái)清/攝

從不同人口規(guī)模城市的綠色競(jìng)爭(zhēng)力平均水平來(lái)看，超大城市組的城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力平均值為0.3556，該值要明顯高于大城市和小城市的綠色競(jìng)爭(zhēng)力水平，是不同規(guī)模城市組中水平最高的一組。一方面，人口的集聚推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這是因?yàn)槿丝谑欠?wù)業(yè)發(fā)展的重要支撐，人口集聚能加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型速度，通過(guò)服務(wù)業(yè)比重的提高而獲得更清潔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另一方面，人口的集聚將加快技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散的速度。人口規(guī)模的增長(zhǎng)在一定條件下能創(chuàng)造更多科研成果，從而促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，產(chǎn)生正外部性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在環(huán)境上主要表現(xiàn)為生產(chǎn)技術(shù)和減排技術(shù)的提高，達(dá)到減少污染產(chǎn)生量和排放量的結(jié)果，降低排污成本。從全國(guó)層面來(lái)說(shuō)，大城市的發(fā)展恰恰有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，因此城市規(guī)模是提升城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的密鑰之一。

6.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)

從中國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)綜合排名可以看出，綠色競(jìng)爭(zhēng)力高的城市往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體存在正相關(guān)關(guān)系。城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)排名前10位的城市中有7個(gè)城市位于高收入組，排名前20位的有16個(gè)城市位于高收入組。而且只有高收入組城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力平均水平高于全國(guó)平均水平，中等偏下和中等偏上收入組中的城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力水平都要低于全國(guó)平均水平。 “環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線理論”表明，地區(qū)環(huán)境污染程度會(huì)隨著人均收入的提高先上升后下降，呈倒U 形關(guān)系。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)從相對(duì)清潔的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)到污染較重的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，再到環(huán)境友好的服務(wù)型經(jīng)濟(jì)，污染情況先增后減，或存在跨越現(xiàn)象。得益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)、生產(chǎn)要素的高效配置和資源效率的顯著提升，使得高收入城市在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源與環(huán)境以及社會(huì)各個(gè)方面相對(duì)于中等收入組城市幾乎都具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

制約因素

1.科技水平亟待提升

盡管多數(shù)城市普遍都經(jīng)歷了連續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是技術(shù)進(jìn)步的作用在城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的形成中存在顯著差異。一般而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量主要是由增長(zhǎng)動(dòng)力決定的。如果區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要依靠自然資源和勞動(dòng)力等要素投入，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量就不會(huì)太高，城市要想實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。創(chuàng)新涉及生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系全要素、全系統(tǒng)、全方位變革，各類(lèi)創(chuàng)新中最重要、最關(guān)鍵、最核心的是科技創(chuàng)新，對(duì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系都具有決定性影響。從全國(guó)看，我國(guó)城市科技創(chuàng)新能力存在明顯的區(qū)域差異，東部地區(qū)遙遙領(lǐng)先，而其他地區(qū)科技創(chuàng)新能力相對(duì)落后；從全球來(lái)看，目前我國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新還是以外圍技術(shù)和外觀設(shè)計(jì)為主，核心技術(shù)的創(chuàng)新數(shù)量還較少，特別是在一些高新技術(shù)領(lǐng)域，國(guó)外擁有的有效發(fā)明專(zhuān)利數(shù)量數(shù)倍于國(guó)內(nèi)。受制于科技水平的制約，部分城市短時(shí)期內(nèi)較難實(shí)現(xiàn)從“要素驅(qū)動(dòng)”到“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的轉(zhuǎn)型。這一點(diǎn)對(duì)于諸多西部城市而言尤為重要。

2.資源環(huán)境過(guò)度消耗和破壞

粗放式發(fā)展所帶來(lái)的直接結(jié)果就是對(duì)資源環(huán)境的極度消耗和破壞，這給城市發(fā)展造成了極大的自然資產(chǎn)和環(huán)境壓力，同時(shí)也付出了沉重的代價(jià)。人口向城市快速集中，帶來(lái)的是對(duì)自然資源和周?chē)鷳B(tài)環(huán)境的大幅需求。土地、資源和能源的極度消耗，導(dǎo)致了越來(lái)越嚴(yán)重的城市擁堵、環(huán)境破壞和能源緊張，諸如此類(lèi)問(wèn)題的產(chǎn)生降低了城市的生活質(zhì)量和生產(chǎn)效率，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生大量的廢物排放，帶來(lái)諸多難以逆轉(zhuǎn)的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重制約著整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如上海、天津和武漢等大城市，盡管城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力綜合排名位于前列，但其更多的是依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的拉動(dòng)，自然資源稟賦相對(duì)較少和污染排放數(shù)量較多是其綠色發(fā)展的重要短板，如何減輕城市發(fā)展對(duì)自然資產(chǎn)和環(huán)境造成的壓力，是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。

3.資源環(huán)境利用效率偏低

城市發(fā)展過(guò)程中帶來(lái)的資源過(guò)度消耗和環(huán)境持續(xù)惡化，根本原因是資源利用效率低下。從城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)成來(lái)看，在綜合排名靠前的城市中，呼和浩特和昆明在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上都取得了不小的成就，但是由于技術(shù)落后、能源利用率偏低、污染處理水平不高及單位產(chǎn)值能耗大等問(wèn)題，其資源利用效率在全國(guó)的排名卻較為落后。這樣的不足和不充分既浪費(fèi)了能源，又污染了環(huán)境。

4.政策制定和社會(huì)響應(yīng)力度較弱

從排名比較靠后的城市分布來(lái)看，中西部地區(qū)城市的環(huán)保意識(shí)和綠色行動(dòng)普遍有待提高。主要原因在于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，政府政策的制定傾向于實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，而與綠色發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)普遍見(jiàn)效慢、投入大，因此，部分城市對(duì)于綠色發(fā)展的關(guān)注度不夠。同時(shí)，部分中西部地區(qū)的居民由于收入水平較低和環(huán)境意識(shí)較為薄弱，對(duì)綠色產(chǎn)品需求度不高，綠色行動(dòng)參與度較差。

途徑

1.牢固樹(shù)立城市綠色發(fā)展新理念

城市的本質(zhì)是為人類(lèi)創(chuàng)造美好生活的家園，而美好生活的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)城市綠色發(fā)展。發(fā)展和綠色是密不可分的，失去綠色的發(fā)展，即使?fàn)奚谁h(huán)境、資源、健康，也只可能換來(lái)短期的增長(zhǎng)，卻換不來(lái)長(zhǎng)期的發(fā)展。正如習(xí)近平主席所言：寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。城市進(jìn)步的根基在于生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)為綠色發(fā)展提供資源補(bǔ)給和環(huán)境支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為生態(tài)保護(hù)提供資金扶持和技術(shù)支持，最終實(shí)現(xiàn)“綠水青山、金山銀山”兼收并蓄。

2.全面推進(jìn)城市綠色發(fā)展新模式

城市可持續(xù)發(fā)展就是要最大限度地減少對(duì)于生態(tài)環(huán)境的消極影響而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將城市作為倡導(dǎo)綠色發(fā)展、踐行生態(tài)文明的載體，將綠色作為城市發(fā)展最鮮亮的底色。一是通過(guò)開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)和治理技術(shù)研究，加快清潔能源、清潔生產(chǎn)及綠色生活等環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)等綠色標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)并形成比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)從源頭到終端整個(gè)鏈條上節(jié)能、降耗和減污的目標(biāo)。二是以綠色生態(tài)城區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及綠色能源基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)引導(dǎo)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，以生態(tài)城市、海綿城市、綠色城市和健康城市等新型城市建設(shè)引導(dǎo)形成集約發(fā)展、綠色低碳的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，提升城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力。

3.培養(yǎng)公眾綠色參與新意識(shí)

在環(huán)境保護(hù)這種公共產(chǎn)品的供給方面，公眾參與是政府和市場(chǎng)治理的有益補(bǔ)充。一方面，不但需要立法確定公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，更重要的是公眾能真正獲得參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。政府要為公眾參與培育良好的制度環(huán)境，提供順暢的參與渠道，拓展公眾參與環(huán)境保護(hù)的廣度和深度，鼓勵(lì)多層次、多渠道、多主體的公眾參與。另一方面，需要著力培育公民的環(huán)境意識(shí)、提高公眾的環(huán)境認(rèn)知能力、喚起公眾自發(fā)參與環(huán)境治理，這是保證公眾參與效果的關(guān)鍵。未來(lái)我國(guó)城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的提升應(yīng)該也必將體現(xiàn)出更多公眾的貢獻(xiàn)。

4.推動(dòng)城市群發(fā)展新協(xié)同

未來(lái)區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)已不再是單個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)，而是以城市群為基礎(chǔ)的區(qū)域間的整體競(jìng)爭(zhēng)，因此，城市綠色競(jìng)爭(zhēng)力的提升應(yīng)該借助于城市群的力量，相互促進(jìn)，互為補(bǔ)充。國(guó)家級(jí)中心城市、區(qū)域性核心城市與中小城市之間應(yīng)形成合理有序的分工合作，城市間應(yīng)避免重復(fù)建設(shè)與惡性競(jìng)爭(zhēng)，積極走集群化、錯(cuò)位化、創(chuàng)新導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，促進(jìn)群內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。國(guó)家級(jí)中心城市或區(qū)域性核心城市還應(yīng)當(dāng)積極為周邊中小城市提供知識(shí)和技術(shù)支撐，使之成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)甚至是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“技術(shù)池”，充分發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)。需要指出的是，部分國(guó)家級(jí)中心城市、區(qū)域性核心城市對(duì)中小城市、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和帶動(dòng)作用受到了行政區(qū)劃和體制的限制，因而并不突出，在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展中須打破行政和體制的限制。目前，長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群在綠色競(jìng)爭(zhēng)力方面名列前茅，未來(lái)，這些城市群應(yīng)該向著具有全球影響力與競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家級(jí)城市群乃至世界級(jí)城市群方向邁進(jìn)，通過(guò)輻射效應(yīng)帶動(dòng)其他城市群共同進(jìn)步。