深化農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

◎張占倉(cāng)

我國(guó)是發(fā)展中大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。土地制度改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化密切相關(guān)，與農(nóng)民收入水平提升速度直接相關(guān)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家的現(xiàn)代化。正是基于這樣的戰(zhàn)略考慮，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，為新時(shí)代我國(guó)區(qū)域平衡發(fā)展充分發(fā)展提供了歷史性機(jī)遇。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何“落地開花”？與深化農(nóng)村土地制度改革的學(xué)理關(guān)系是什么？值得進(jìn)行深入探究。

土地問(wèn)題始終是改革發(fā)展的核心問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論邏輯中，有兩個(gè)最基本的科學(xué)原理——“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。國(guó)內(nèi)外大量理論與實(shí)踐證明，以制度的力量激發(fā)勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性和創(chuàng)造性能夠創(chuàng)造更多的財(cái)富，科學(xué)合理地配置土地資源也能夠創(chuàng)造大量財(cái)富。

改革開放以來(lái)，我國(guó)的土地改革從安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村找到了突破口，當(dāng)時(shí)小崗村把集體土地分給農(nóng)民，鼓勵(lì)農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。全國(guó)仿照這種做法進(jìn)行大膽探索與完善，最終形成了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種適合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的土地制度，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，為進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代初期，城市大規(guī)模建設(shè)改革也是從土地制度創(chuàng)新開始的。我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與做法，發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢(shì)，在建設(shè)資金缺乏的特殊背景下，通過(guò)國(guó)家控制的土地上市必須進(jìn)行市場(chǎng)化的“招拍掛”等方法，挖掘土地的市場(chǎng)潛力，為各地發(fā)展與建設(shè)籌集了巨額資金，有力推動(dòng)了全國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

伴隨全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，原有土地制度存在的缺陷日益顯現(xiàn)。按照現(xiàn)行土地法規(guī)，農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化，只有地方政府征地“華山一條路”可通，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的差價(jià)主要由各級(jí)政府支配。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部計(jì)算，這一差價(jià)約在30萬(wàn)億元左右，其中僅二三成用于解決“三農(nóng)”問(wèn)題。這導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，農(nóng)村發(fā)展滯后的現(xiàn)象突出。

黨的十九大報(bào)告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！苯衲?月15日召開的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議釋放兩大信號(hào)——政府將不再是城鎮(zhèn)居住用地唯一供應(yīng)者、探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)“三權(quán)分置”。在這樣的條件下，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的新的住房制度勢(shì)在必行。其本質(zhì)是以深化土地制度改革為支撐，通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，向農(nóng)村供給更加符合國(guó)家整體利益并確實(shí)能夠提升農(nóng)民實(shí)際收入水平的土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，讓實(shí)際擁有最寶貴資源的農(nóng)村和農(nóng)民，充分享受國(guó)家發(fā)展水平提高帶來(lái)的土地增值紅利，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

農(nóng)村土地制度全面深化改革迫在眉睫

現(xiàn)行土地征收和供給制度在保障我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求方面作出了歷史性貢獻(xiàn)，為改善城鎮(zhèn)居民居住條件、提升城鎮(zhèn)居民住房?jī)r(jià)值發(fā)揮了制度支撐作用。但是，在實(shí)踐中也暴露出一系列突出問(wèn)題，其中，城鄉(xiāng)土地制度不平等是導(dǎo)致城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展的最重要原因之一。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)制定缺失、已有法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與政府征地范圍過(guò)寬、對(duì)農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式單一和社會(huì)保障不足等相關(guān)。當(dāng)前，深化土地制度改革，須切實(shí)站在農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益角度創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，通過(guò)土地制度創(chuàng)新為農(nóng)民創(chuàng)造與國(guó)家發(fā)展相適應(yīng)的穩(wěn)定的財(cái)富來(lái)源。目前存在的問(wèn)題有二：

1.農(nóng)村土地制度改革明顯滯后，空心村問(wèn)題突出

從1997年城鎮(zhèn)住房制度改革至今，城市房地產(chǎn)價(jià)格升值約20倍左右，而廣大農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等被先后出臺(tái)的若干文件約束越來(lái)越緊，農(nóng)村大量閑置的土地資源無(wú)法盤活，直接影響了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。即一方面，大城市土地出讓價(jià)格一路上漲，建設(shè)用地供給不足的矛盾突出，因此抬高了城市房?jī)r(jià)，使進(jìn)城農(nóng)民“望房興嘆”，新畢業(yè)的青年學(xué)生“壓力山大”；另一方面，廣大農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大量閑置，農(nóng)村宅基地大量空置，浪費(fèi)了寶貴的農(nóng)村土地資源。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！边@一重要講話指明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度支撐點(diǎn)是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，以區(qū)別于過(guò)去城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

■ 石室客來(lái) 董年龍/攝

2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)與城市國(guó)有土地所有權(quán)地位不平等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整及實(shí)現(xiàn)方式單一等問(wèn)題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙

原國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）確定，2018年十大任務(wù)之一是深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，嚴(yán)守改革底線，鼓勵(lì)大膽探索，加強(qiáng)指導(dǎo)督察，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并明確到2020年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本建立，兼顧國(guó)家、集體及個(gè)人的資源收益分配機(jī)制基本形成，土地增值收益投向“三農(nóng)”力度明顯加大，區(qū)域城鄉(xiāng)資源要素配置更加公平。

2018年中央一號(hào)文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在總結(jié)有關(guān)試點(diǎn)縣（市）探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出來(lái)的一個(gè)深化農(nóng)村土地制度改革需要進(jìn)行探索的新任務(wù)。

深化農(nóng)村土地制度改革之策

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是 “三農(nóng)”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是歷史性破解城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展難題的契機(jī)。我們必須立足國(guó)情農(nóng)情，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，譜寫新時(shí)代鄉(xiāng)村振興新篇章。

1.盤活農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源

在現(xiàn)行制度下，目前大量土地資源仍然在農(nóng)村。農(nóng)村基層組織雖然是土地的所有者，但是由于基層組織經(jīng)營(yíng)管理土地資源的政策支持不足，使基層組織無(wú)法把寶貴的土地資源轉(zhuǎn)變成為發(fā)展的資本。因此，盤活農(nóng)村土地資源，特別是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源是當(dāng)務(wù)之急。如河南省新鄭市對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行市域內(nèi)調(diào)劑使用過(guò)程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與積極性較高，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入水平較大幅度提高，農(nóng)民居住條件有所改善，成效比較顯著。再如山東省自2013年啟動(dòng)大規(guī)模土地確權(quán)登記頒證工作五年來(lái)，確權(quán)面積占家庭承包地總面積的98.1%，在全國(guó)率先基本完成土地確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)頒證之后，老百姓憑借確權(quán)證，可以辦理抵押貸款，打通了資本流向“三農(nóng)”的重要通道。這些改革舉措盤活了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源，釋放出大量的土地資源價(jià)值，也將為城鎮(zhèn)提供更多的建設(shè)用地供給，助推城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。如何在總結(jié)現(xiàn)有基層試點(diǎn)或者試驗(yàn)路徑的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革迫在眉睫，而改革政策逐步明確以后，對(duì)未來(lái)提高農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源的實(shí)際價(jià)值具有重大意義，對(duì)打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同地同價(jià)意義非凡。

2.加快農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革

1998年開始，在城鎮(zhèn)土地建設(shè)用地資源價(jià)值快速攀升，并因?yàn)橥恋厣祵?dǎo)致城鎮(zhèn)居民住房快速升值的同時(shí)，國(guó)家先后多次出臺(tái)法規(guī)嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地交易。建議通過(guò)農(nóng)村住宅用地國(guó)有化，做實(shí)住宅用地所有權(quán)，加快農(nóng)村住宅市場(chǎng)化改革速度，徹底放活農(nóng)村住宅的使用權(quán)，明晰農(nóng)村住宅的產(chǎn)權(quán)，消除城鄉(xiāng)住房制度方面的不對(duì)稱，讓國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的土地升值的歷史性紅利為農(nóng)民提升財(cái)產(chǎn)收益奠定制度基礎(chǔ)。

3.推動(dòng)農(nóng)村土地征收制度改革有所突破

現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度存在城鄉(xiāng)利益分配天平傾向于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象，形成了制度性不公平。事實(shí)上，針對(duì)一些地方政府近幾年在土地征收過(guò)程中與農(nóng)民爭(zhēng)利益的問(wèn)題，已經(jīng)出臺(tái)或者試行了對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償更多的舉措，非常受農(nóng)民歡迎。農(nóng)村土地征收制度改革方向非常明確，善待農(nóng)民就是在征收與拍賣過(guò)程中更多地讓利農(nóng)民，使國(guó)家發(fā)展的時(shí)代紅利也部分地讓農(nóng)民共享。