論城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑

薛金禮

摘要：社區(qū)治理現(xiàn)代化是黨和國(guó)家首次提出的重大策略。當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在居民參與有限、缺乏財(cái)力支撐、職能不清等三個(gè)突出問題，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，需要在積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力倡導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，為社區(qū)治理提供穩(wěn)定的財(cái)力保障，社區(qū)治理以社區(qū)公共服務(wù)為主要職能。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理現(xiàn)代化；公共服務(wù)；居民參與

一、引言

2017年6月公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，“全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是首次在黨和國(guó)家的重要文件中提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化；十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。因此，深入研究城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化有重要意義。從城鄉(xiāng)社區(qū)治理的已有研究看，盡管城鄉(xiāng)社區(qū)治理的研究視角多元、成果頗豐，但專門闡述城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的研究非常薄弱，關(guān)于社區(qū)治理現(xiàn)代化的已有研究主要從關(guān)系論、包容性治理等視角展開，缺乏從治理現(xiàn)代化視角研究如何推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。為彌補(bǔ)已有研究的上述不足，以河南省正在推進(jìn)的“百城建設(shè)提質(zhì)工程”為例，討論如何推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在的問題

近年來國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委先后就社區(qū)減負(fù)、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域出臺(tái)了系列文件，但并未明確政府參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理、提供公共服務(wù)的清晰界定，因此出現(xiàn)大包大攬、重復(fù)建設(shè)、甩包袱等現(xiàn)象，城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在很多結(jié)構(gòu)性矛盾。從總體看，城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化主要存在以下三個(gè)突出問題。

1. 居民參與社區(qū)治理缺乏有效渠道。盡管不少地方如溫嶺、成都等地進(jìn)行了暢通居民參與社區(qū)治理的探索，但總體上看，居民參與社區(qū)治理缺乏有效的渠道，導(dǎo)致社區(qū)治理成效有待提高。社區(qū)治理以自上而下的政府意志為主，缺乏自下而上體現(xiàn)居民意愿的社區(qū)治理。政府部門定下議題后征求意見多，居民難以實(shí)質(zhì)性參與有關(guān)社區(qū)治理事項(xiàng)的決策環(huán)節(jié)，社區(qū)治理以干部意愿而非居民意愿為導(dǎo)向，多元治理主體間的平等合作共治尚未形成。

2. 社區(qū)治理缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)力支撐。項(xiàng)目制是當(dāng)前社區(qū)治理公共資源的主要供給方式，城鄉(xiāng)社區(qū)要爭(zhēng)取到項(xiàng)目，既需要有良好的前期基礎(chǔ)，又需要配備一定比例的經(jīng)費(fèi)，加之基層政府領(lǐng)導(dǎo)打造亮點(diǎn)和政績(jī)的需要，導(dǎo)致項(xiàng)目資源在實(shí)際工作中向條件好的城鄉(xiāng)社區(qū)集中，項(xiàng)目資源呈現(xiàn)錦上添花而非雪中送炭效應(yīng)。社區(qū)要具體上馬什么項(xiàng)目，并非依據(jù)社區(qū)居民的真實(shí)需求，而是上級(jí)政府的意愿進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包。這種社區(qū)治理的公共資源供給方式，導(dǎo)致社區(qū)治理缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)力支撐，越是需要供給居民亟需的公共物品和公共服務(wù)的社區(qū)，越無法爭(zhēng)取到項(xiàng)目資源。

3. 社區(qū)治理的職能不清。處于壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為完成各項(xiàng)上級(jí)任務(wù)，向社區(qū)進(jìn)而向居委會(huì)（村組織）分解各項(xiàng)任務(wù)，控制社區(qū)的人、財(cái)、物等各種資源，完成任務(wù)情況與社區(qū)干部考核掛鉤，使社區(qū)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)組織。這導(dǎo)致社區(qū)疲于完成各類上級(jí)任務(wù)，無法以社區(qū)自治、社區(qū)協(xié)商等方式自主決定公共服務(wù)事項(xiàng)，無法為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)的公共物品和公共服務(wù)。如九三學(xué)社中央調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安徽部分社區(qū)日常工作超過200項(xiàng)、江蘇某社區(qū)一個(gè)居委會(huì)掛牌30多塊、工作臺(tái)賬多達(dá)幾百本等。

當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在的上述主要問題，不符合治理現(xiàn)代化的基本要求。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，需要直面城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主要問題，在積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)。

三、社區(qū)治理現(xiàn)代化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在城鄉(xiāng)社區(qū)治理成效方面，走在世界前列，梳理總結(jié)這些國(guó)家在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)準(zhǔn)確理解城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，更好推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，有積極的借鑒意義。主要的共同點(diǎn)包括以下三個(gè)方面：

1. 社區(qū)居民廣泛參與自下而上的社區(qū)治理。如日本作為社區(qū)營(yíng)造的先行者，社區(qū)居民既參與社區(qū)營(yíng)造方針、規(guī)劃和社區(qū)各種事業(yè)計(jì)劃的制定，也參與社區(qū)營(yíng)造的各種具體活動(dòng)，社區(qū)治理的決定權(quán)在社區(qū)居民；新加坡社區(qū)治理實(shí)行政府主導(dǎo)下的多方共同參與，社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)治理，重大社區(qū)改造項(xiàng)目必須由社區(qū)居民投票表決。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家自上世紀(jì)九十年代興起社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)，高度重視社區(qū)管理的公民參與，重視社區(qū)管理中的社區(qū)對(duì)話、伙伴式關(guān)系等，社區(qū)管理基于社區(qū)居民意見；德國(guó)任何社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目立項(xiàng)到建設(shè)管理，占主導(dǎo)地位的始終是社區(qū)居民。

2. 城鄉(xiāng)社區(qū)治理有充足的財(cái)力來源。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理財(cái)力保障方面，有的國(guó)家社區(qū)治理以政府財(cái)政保障為主，有的以社區(qū)自主財(cái)源為主，但城鄉(xiāng)社區(qū)治理成效好的國(guó)家共同點(diǎn)是，城鄉(xiāng)社區(qū)治理都有充足的財(cái)力來源。如德國(guó)社區(qū)經(jīng)費(fèi)中政府撥款、社區(qū)稅收和提供公共服務(wù)收取的費(fèi)用大約各占三分之一；新加坡政府財(cái)政預(yù)算確保社區(qū)管理的日常運(yùn)作費(fèi)用，對(duì)社區(qū)開展活動(dòng)、社區(qū)翻新、社區(qū)建設(shè)等給予補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)責(zé)90%的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和50%的日常運(yùn)作費(fèi)；日本自主財(cái)源是町內(nèi)會(huì)的主要收入，除自主財(cái)源外還有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，為社區(qū)治理提供充足的財(cái)源保障；瑞典、挪威的社區(qū)發(fā)展資金主要來源于社區(qū)稅費(fèi)收入和中央政府撥款等。

3. 社區(qū)以服務(wù)為主要職能。新加坡的社區(qū)職能分工非常明確，社區(qū)內(nèi)部的不同基層組織，提供服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)也不同。德國(guó)社區(qū)的主要職能限制在提供最基本公共服務(wù)上，政府不過多干預(yù)社區(qū)居民的具體事務(wù)。日本社區(qū)町內(nèi)會(huì)的主要職能是社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)，向地方政府提供社區(qū)民意。澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、瑞典、挪威等發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)以自治和服務(wù)為主要職能，政府職能是為社區(qū)管理提供資金、鼓勵(lì)社區(qū)參與等，社區(qū)管理以社區(qū)居民意愿為依據(jù)，對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑

城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在的上述三個(gè)主要問題，在河南省層面都存在，而且在有些方面的問題更突出，如城鄉(xiāng)社區(qū)治理缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)力支撐。因此，在河南省鼎力推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)工程過程中，需要采取有力措施，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)，做到新型城鎮(zhèn)化與治理現(xiàn)代化同步推進(jìn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，需要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)治理方面比較普遍的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際情況，針對(duì)制約城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)的三個(gè)突出問題，可從以下三個(gè)方面探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的可行路徑。

1. 大力倡導(dǎo)居民參與社區(qū)治理

我國(guó)社區(qū)治理整體仍處于初級(jí)階段，居民參與社區(qū)治理的渠道有限，居民參與的主動(dòng)性和參與度有待提高。要擴(kuò)大居民參與社區(qū)治理，需要培育發(fā)展多樣化、個(gè)性化的社會(huì)組織。通過政策導(dǎo)向培育和壯大社會(huì)組織，提高社會(huì)組織有效承接多樣化社區(qū)服務(wù)的能力。在社區(qū)公共物品和公共服務(wù)供給中，需要供給哪些社區(qū)公共物品與服務(wù)、以何種方式供給、供給效果如何，均由社區(qū)居民自主決定，在公共物品與公共服務(wù)供給中，吸收社區(qū)居民廣泛參與，當(dāng)前項(xiàng)目制供給公共物品或服務(wù)中，供給內(nèi)容、供給方式等均由上級(jí)政府或個(gè)別社區(qū)干部決定，社區(qū)公共物品和公共服務(wù)的供給效果如何由上級(jí)政府部門考核確定，社區(qū)居民作為公共物品與服務(wù)的對(duì)象，在考核中缺乏應(yīng)有的重視，擴(kuò)大居民參與實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，需改變這一現(xiàn)象。

2. 社區(qū)治理需有穩(wěn)定財(cái)力支撐

社區(qū)治理需有穩(wěn)定的財(cái)力支撐。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)58.8萬個(gè)行政村中，沒有任何集體收入的村占50%、年收入不到5萬元的村占30%。多數(shù)村組織沒有集體收入來源或數(shù)額很低，村組織沒有能力供給鄉(xiāng)村社區(qū)亟需的各種公共物品和公共服務(wù)。習(xí)近平總書記指出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”，國(guó)內(nèi)有些地方如成都已把村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算并建立增長(zhǎng)機(jī)制，財(cái)政具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2013年的每村每年40萬元提高到2017年的60萬元。因此，把社區(qū)治理納入政府財(cái)政預(yù)算，是社區(qū)治理獲得穩(wěn)定的公共財(cái)政支撐的重要途徑。此外，要結(jié)合正在推進(jìn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等試點(diǎn)，保障城鄉(xiāng)基層組織的利益，為社區(qū)治理提供財(cái)力支撐。

3. 把社區(qū)服務(wù)定為社區(qū)主要職能

從國(guó)際范圍看社區(qū)治理現(xiàn)代化有如下特點(diǎn)：社區(qū)治理以服務(wù)為主要職能，以自下而上的居民意愿為主導(dǎo)。因此要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，需把城鄉(xiāng)社區(qū)基層組織從繁雜的任務(wù)中解脫出來，明確社區(qū)以公共服務(wù)為主要職能。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從完成各類上級(jí)任務(wù)到社區(qū)服務(wù)為主的職能轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)一步明確不同層級(jí)政府間的清晰職能劃分，從治理成效顯著的國(guó)家看，不同層級(jí)間政府職能實(shí)現(xiàn)清晰的劃分，每個(gè)政府層級(jí)要履行的公共服務(wù)職能不同于其它政府層級(jí)，以教育為例，大中小學(xué)和學(xué)前教育等，不同層級(jí)間政府職能劃分清晰，不存在上級(jí)政府向下層層轉(zhuǎn)移自身職責(zé)的問題，但我國(guó)由于不同層級(jí)間政府職能的同構(gòu)，不同層級(jí)間的職能劃分還不夠清晰，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中層層向下轉(zhuǎn)移責(zé)任，最后導(dǎo)致最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府或社區(qū)組織承擔(dān)了遠(yuǎn)超自身能力的責(zé)任，社區(qū)等基層組織疲于完成各類上級(jí)任務(wù)，無暇為社區(qū)居民提供有效服務(wù)。把社區(qū)服務(wù)定為社區(qū)主要職能，需要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，由社區(qū)居民自主決定公共物品和公共服務(wù)事項(xiàng)，政府要保障社區(qū)治理需要的資源，社區(qū)具體提供何種服務(wù)由社區(qū)居民根據(jù)自身需求自主決定。

五、結(jié)語

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，需要在有效解決當(dāng)前面臨主要問題的基礎(chǔ)上，明確社區(qū)治理以公共服務(wù)為主要職能，保障社區(qū)治理中的居民參與，由社區(qū)居民自主決定社區(qū)治理的重要事項(xiàng)，大力促進(jìn)社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展，政府要為社區(qū)治理提供穩(wěn)定的財(cái)力支撐，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的重心下移。在百城建設(shè)提質(zhì)工程中，要以“城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標(biāo)，在百城建設(shè)提質(zhì)工程中突出城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)，做到新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化同步推進(jìn)。

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[4]王暉.新加坡社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].特區(qū)實(shí)踐與理論，2014（04）.

*本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“百城建設(shè)提質(zhì)工程中構(gòu)建城鄉(xiāng)治理一體化新機(jī)制對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào)：2017B262）研究成果。

（作者單位：河南理工大學(xué)工商管理學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究中心）