英國住房保障制度介紹（一）—英國住房保障制度的系統(tǒng)發(fā)展

■ 王志成譯

“英國住房保障制度（British Housing Security System，簡稱BHSS），核心理念是“為全體英國人民解決‘住有所居’與‘居者有其屋’的住宅權及財產(chǎn)權問題?！庇鳛閭鹘y(tǒng)的法治國家，要使保障低收入者住房問題的政策得到良好的實施必然需要出臺保障性住房法，英國的保障性住房的政策法規(guī)主要有保障性住房建設、低收入住房分配管制、住房補貼等方面，回顧英國保障性住房法規(guī)歷史，可看出住房保障政策趨向與演變發(fā)展的差異，有助于研究英國保障性住房未來發(fā)展趨勢。

公民能夠通過投票選舉來表達個人偏好和意愿，使人們對解決住房問題的要求能夠影響議會和政府政治取向。再次，穩(wěn)定的實施機構降低了成本。19世紀中葉，英國建立文官制度，使得政府制定的政策能夠在執(zhí)政黨和內(nèi)閣發(fā)生更迭后保持穩(wěn)定，降低了行政成本。最后，非營利住房合作組織的存在進一步降低了交換的交易費用。從1844年開始，英國陸續(xù)成立了眾多為改善無房者住房的住房協(xié)會，成為市場主要的住房開發(fā)者。這些非營利組織的出現(xiàn)極大地降低了住房保障制度運行的衡量和實施成本。

一、BHSS的產(chǎn)生背景

二、BHSS的立法實施

1919年，英國政府開始建立初步的住房保障制度，原因有以下四方面：首先，住房問題成為社會焦點。進入“3盎司黃金”（即人均生產(chǎn)總值達到3盎司黃金）發(fā)展期后，土地、勞動力和資本成為稀缺資源，在基本需求和投資需求不斷增長的拉動下，供需矛盾不斷擴大，住房問題成為社會矛盾和沖突的構成因素之一。其次，人們表達意愿的成本降低。這一時期，英國的議會制度及選舉制度得到進一步發(fā)展，

英國是資本主義國家中福利制度發(fā)展最早的一個國家，是住房問題產(chǎn)生最早也是政府干預最早的國家。英國的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同時期的住房法中。

早在1851年英國就頒布了《勞動階級租住公寓法》，成為最早的住房立法。為了鼓勵地方政府改善工薪階層居住條件，1890年頒布的《工人階級住房法》是英國的第一部保障性住房法，該法促使當年倫敦東區(qū)開建了世界首個地方政府公共租賃房。從此以后，地方政府建設保障性房都獲得了中央政府財政支持，這使得它成為英國保障性住房法開始構建的標志。

1919年2月，英國政府出臺《社會住宅法》，確立了以社會住房為核心的住房政策，第一次將為“所得較低家庭或特殊弱勢對象”提供住房作為地方政府的法定責任，采用低于市場租金或免費出租的“只租不賣”保障模式。1919年10月，英國政府又頒布了《住房和城鎮(zhèn)計劃法》，第一次將為“勞動階層”提供住房作為地方政府的法定責任，允許地方政府建造社會出租房，并可以用地方財產(chǎn)稅直接給予補貼。

隨著經(jīng)濟時代的不斷發(fā)展，住房保障制度也不斷變革，英國政府從1980年起，先后頒布了《住房修正法》（1980年）、《住宅與建筑法》（1984年）、《住房協(xié)會法》（1985年）、《住宅與規(guī)劃法》（1986年）、《地方政府和住房法》（1989年）等各種法規(guī)。英國綠色建筑委員會（UK-GBC）主席約翰·羅森斯認為：“這些法案法規(guī)使得英國保障性住房法規(guī)政策系統(tǒng)的基本框架和完善內(nèi)容得以建立，為英國公共住房政策的執(zhí)行提供了法律依據(jù)和有效保障，從而確保了住房保障的有效實施?！?/p>

三、BHSS的演變發(fā)展

英國是高福利資本主義國家之一，自1919年實施住房保障政策以來，根據(jù)不同階段的社會環(huán)境和居民住房需求情況，公共住房政策的重點和實施方式也做出相應調(diào)整。BHSS到目前大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

第一階段（1914～1939年）：公共住房投入期

1919年英國政府出臺《住宅法》，政府開始建立住房保障制度，確立了以社會住房為核心的住房政策。其主要政策如下：一是租金管制。由區(qū)議會確定租金，房屋出租者無權決定租金，降低租房成本。二是政府收購住房。政府可以收購私有住房作為公共住房。三是政府投資興建公共住房，以合理的租金租給無房者。這一階段政府主要從租賃市場入手，增加公共住房供應，實現(xiàn)供求平衡。區(qū)議員們?yōu)楂@取更多選票，以降低房屋租金換取更多支持，使得房屋租金收入不足以支付房屋的維修和持有成本，極大地降低了房屋所有者投資住房和持有住房的偏好，最終導致他們競相向政府出售住房。第二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭破壞，英國住房出現(xiàn)嚴重短缺的情況。政府以集中建設公房為重點，大力促進住宅建設，以此來增加住房供應。該時期政府主要采取租金管制和政府投資建設公共住房政策，截至1939年，地方政府建造出租住房100萬套，約占住房存量的10%。

第二階段（1945～1979年）：政府直接投資推助期

在這一階段，最大特點是從中央到地方的英國各級政府大力采取投資建設公共住房政策，大量增加住房供應，同時采取住房補貼措施。政府直接投資建設保障性住房的政策一直持續(xù)到1979年，直到保守黨重新執(zhí)政后才進行了改革。其中，為保障居民的基本住房，政府更是鼓勵住房協(xié)會參與住房建設和管理，并設立了專項財政基金，以提供低廉租金住房。在1955～1965年間，全英國每年保障性住房建設量達30萬套；在1975年，英國的公營住宅占全部住宅的比例達到30%；到1979年，英國公共住宅已達到650萬個單位，占全國住房總量的1/3。

第三階段（1979年至今）：住房私有化時期

1979年后，撒切爾夫人為首的保守黨開始執(zhí)政，為了為減輕政府財政負擔，1980年英國政府修定《住宅法》導入了“購買權”，政府把提高住宅私有化率作為保障性住房政策的主要目標。從而實現(xiàn)保障性住房改革的重要內(nèi)容：一是提高了私有化率，改善了產(chǎn)權結(jié)構。二是改革公共住房管理部門，首先將房屋管理機構改造為非營利的住房協(xié)會。三是將公共住房整體有償轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會經(jīng)營管理。四是加強對住房協(xié)會的金融和財政支持，促進住房協(xié)會的發(fā)展。五是提高公共住房的租金，維持合理的房價租金比，提高住房租賃市場效率。盡管1980年后經(jīng)歷了私有化浪潮的劇烈沖擊，公共住房仍然服務于5百萬個家庭，占全國住房總量的1/4。在1995～2006年間，布萊爾為首的工黨在原有住房政策的基礎上，繼續(xù)調(diào)整和完善公共住房政策，首先是提高公共住房的質(zhì)量標準，并合理確定公共住房的租金價格；其次是繼續(xù)鼓勵地方政府將公共住房向住房協(xié)會轉(zhuǎn)移。

現(xiàn)在英國，住房改革提高了保障性住房的私有化率。2016年私有住房比重達到79．63%，比1961年的39．89%提高了48．64個百分點；地方當局出租房占存量房的5．16%，比1961年的24．46%下降了26．5個百分點；社會房東出租房占6．2%，私有出租住房占20．3%。另一重大改變是削減住房公共支出，改變支出模式。英國公共住房的支出從1976/1977年度的130億英鎊，減少到2015/2016年度的34．8億英鎊，且公共支出以間接補貼為主，主要是抵押貸款利息免稅，免征住房出售后的資產(chǎn)所得稅等，而直接補貼的對象由供給方轉(zhuǎn)向需求方（承租人）。

對比英國住房保障制度三個階段的變化，從政府直接供應轉(zhuǎn)變到通過市場供應，從以租賃方式為主到住房私有化，從政府供應到非營利組織實施，交易費用成為制度變遷的關鍵，它型塑了英國住房保障制度變遷的路徑。