農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)體系的構(gòu)建

錢芳 盧楚瓊

[提 要]農(nóng)民工是我國特殊歷史時(shí)期的特殊社會(huì)群體，在就業(yè)方面有著非常明顯的群體特征。當(dāng)前，政府部門對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的公共就業(yè)服務(wù)高度重視，但在引導(dǎo)農(nóng)民工外出務(wù)工、提供就業(yè)幫助和服務(wù)方面還存在一定程度上的欠缺，其原因是目前尚未形成系統(tǒng)化且針對(duì)性較強(qiáng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。農(nóng)民工就業(yè)還存在信息不暢、技能和崗位不匹配、勞動(dòng)權(quán)益保障不到位等突出問題。因此，構(gòu)建面向農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)體系，及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞就業(yè)信息，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行有針對(duì)的技能培訓(xùn)，搭建包括權(quán)益保障等內(nèi)容的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，顯得尤為必要和重要。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；公共就業(yè)服務(wù)；體系

[作者簡介]錢 芳（1977—），女，南昌師范學(xué)院旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長，副教授，博士，研究方向?yàn)閯趧?dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)；盧楚瓊（1998—），女，南昌師范學(xué)院旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在讀本科生。（江西南昌 330006

一、前言

（一）農(nóng)民工

農(nóng)民工是我國在特殊歷史時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體，是城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物。農(nóng)民工的定義有廣義和狹義之分。廣義的農(nóng)民工有兩個(gè)部分，一是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，二是外出進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力；狹義的農(nóng)民工主要指第二部分群體。本文對(duì)農(nóng)民工的界定為：在我國工業(yè)化進(jìn)程中，戶籍在農(nóng)村但從農(nóng)村分離出來的在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的剩余勞動(dòng)力。[1]

（二）公共就業(yè)服務(wù)

公共就業(yè)服務(wù)是以政府部門為主導(dǎo)，為勞動(dòng)者就業(yè)和用人單位招聘提供幫助和服務(wù)而采取的一系列行為措施及制定的政策法規(guī)，是政府的一種職能。這種服務(wù)既可以由政府部門直接提供，也可以由特定機(jī)構(gòu)提供。政府不僅僅是提供公共就業(yè)服務(wù)的主體，還應(yīng)該積極創(chuàng)造條件，讓全體公眾能夠無差別地免費(fèi)享受公共就業(yè)服務(wù)。

二、面向農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)現(xiàn)狀

隨著市場化的進(jìn)程，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，公共就業(yè)服務(wù)逐漸完善，我國己經(jīng)建立了“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”這樣一種市場導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制。我國2007年頒布并于2008年1月開始實(shí)施的《就業(yè)促進(jìn)法》第五章“就業(yè)服務(wù)與就業(yè)援助”中就對(duì)公共就業(yè)服務(wù)做出了專門規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了公共就業(yè)服務(wù)的重要性，從法律上明確了各級(jí)政府在就業(yè)服務(wù)的發(fā)展和就業(yè)服務(wù)體系的完善等方面的責(zé)任，要求政府加大促進(jìn)就業(yè)力度，重點(diǎn)解決農(nóng)民工的就業(yè)問題，為他們提供均等的公共就業(yè)服務(wù)，以促進(jìn)他們能夠順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。

但長期以來，由于尚未形成系統(tǒng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，公共就業(yè)服務(wù)管理模式存在“碎片化”的特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民工與公共就業(yè)服務(wù)之間沒有實(shí)現(xiàn)完全的信息暢通，農(nóng)民工對(duì)于自己可以享受的公共就業(yè)服務(wù)了解不充分。加之我國多年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的城市對(duì)農(nóng)村的排斥，又導(dǎo)致農(nóng)民工在就業(yè)中沒有主動(dòng)尋求政府部門幫助的意愿。所以，最終的結(jié)果是眾多的農(nóng)民工仍沒有享受到應(yīng)有的基本公共服務(wù)。歸納起來，農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)存在以下幾方面的問題：

（一）就業(yè)信息不暢

目前，我國已經(jīng)建立了一些地方城鎮(zhèn)就業(yè)信息平臺(tái)并取得了一定效果，但從全國范圍看，這一進(jìn)程的發(fā)展速度還是無法滿足實(shí)際需求，目前還尚未建立可以覆蓋到全國的就業(yè)信息平臺(tái)，而且在已經(jīng)建立的就業(yè)信息平臺(tái)中，專門設(shè)立農(nóng)村勞動(dòng)力專欄的不多。由于沒有專門的就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，農(nóng)民工獲取就業(yè)信息的渠道狹窄，缺乏最新的行業(yè)招聘、崗位空缺等信息，致使他們擇業(yè)范圍受到限制，無法找到理想工作，一定程度上也影響了他們的就業(yè)流動(dòng)范圍。這些都導(dǎo)致有關(guān)部門無法及時(shí)為用人單位和農(nóng)民工傳遞準(zhǔn)確的就業(yè)信息，也無法提供高效的公共服務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)“民工荒”、“用工荒”的現(xiàn)象。[2]

（二）農(nóng)民工能力和崗位要求不匹配

目前，雖然農(nóng)民工的基本素質(zhì)有所提髙，但整體上來看，農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度普遍不高，技術(shù)素質(zhì)仍然明顯偏低，大部分只能從事簡單的勞力工作，熟練工人和高技能人才相當(dāng)緊缺。技能匱乏，工作經(jīng)驗(yàn)不足，使相當(dāng)一部分農(nóng)民工不能滿足崗位要求。因此，造成無技能、低技能農(nóng)民工低質(zhì)量就業(yè)的現(xiàn)狀普遍存在。工作崗位對(duì)農(nóng)民工更高的技術(shù)要求，和農(nóng)民工的技術(shù)水平、綜合素質(zhì)低下形成的矛盾長期存在。其結(jié)果是，很大一部分農(nóng)民工跟不上不斷出現(xiàn)的新興技術(shù)，始終停留在社會(huì)中下層，從事簡單的體力勞動(dòng)。還有一些農(nóng)民工因?yàn)榫蜆I(yè)選擇余地小而進(jìn)入并不適合自己的工作崗位，即便他們產(chǎn)生了強(qiáng)烈的就業(yè)意愿，也可能由于無法達(dá)到崗位要求不能在就業(yè)中有所收獲，既不能滿足自己的利益訴求，也不能帶來精神層面的職業(yè)滿足，同時(shí)也不能為企業(yè)和社會(huì)帶來利益。[3]

（三）勞動(dòng)權(quán)益保障不到位

外出務(wù)工的農(nóng)民工是介于城市和農(nóng)村的一個(gè)有著過渡性質(zhì)的社會(huì)群體。他們從農(nóng)村到城市，為城市的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，從事非農(nóng)職業(yè)并非意味著最終完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，尤其是在我國社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在的特殊背景下，這種轉(zhuǎn)變需要經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)長的時(shí)期。雖然目前我國已經(jīng)有一些管理機(jī)構(gòu)提供公共就業(yè)服務(wù)，但是其數(shù)量和功能都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和農(nóng)民工就業(yè)的需要相適應(yīng)。在經(jīng)費(fèi)的來源和使用上，雖然政府已經(jīng)設(shè)立了用于農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但這些經(jīng)費(fèi)多用于“一事一議”項(xiàng)目。農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)費(fèi)用并沒有被納入日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)際管理服務(wù)的需要。這諸多原因?qū)е铝宿r(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)的缺失。農(nóng)民工對(duì)城市所做的貢獻(xiàn)和他們享受的待遇呈現(xiàn)出非常不對(duì)稱的局面[4]。一旦某一城市就業(yè)形勢(shì)趨緊，農(nóng)民工就會(huì)選擇流動(dòng)到下一個(gè)城市，這使得農(nóng)民工城市就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。農(nóng)民工就業(yè)的高流動(dòng)性，導(dǎo)致地方政府提供農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)等公共服務(wù)時(shí)，無法為農(nóng)民工提供連續(xù)、精準(zhǔn)的服務(wù)。

三、面向農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)

公共就業(yè)服務(wù)是為用人單位和求職者雙方提供的服務(wù)，是為這二者提供選擇的一個(gè)服務(wù)平臺(tái)。公共就業(yè)服務(wù)體系的構(gòu)建主要圍繞的問題是以什么樣的方式，提供什么樣的服務(wù)。這個(gè)體系包含就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)權(quán)益保障事務(wù)代理以及隨之產(chǎn)生的其他各種服務(wù)。因此，面向農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)不僅包括擴(kuò)大就業(yè)，幫助農(nóng)民工順利就業(yè)，還包括提升農(nóng)民工的就業(yè)技能，提高就業(yè)質(zhì)量，同時(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。因此，要有針對(duì)性地構(gòu)建農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)體系，使公共就業(yè)服務(wù)更直接面向農(nóng)民工，更加符合農(nóng)民工工作的特點(diǎn)，更方便農(nóng)民工維護(hù)他們的勞動(dòng)權(quán)益。為此，只有消除公共就業(yè)服務(wù)工作上存在的歧視性規(guī)定和體制上的障礙，對(duì)農(nóng)民工全面放開城市公共就業(yè)服務(wù)體系，把外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力一并納入公共就業(yè)服務(wù)體系中，才能為農(nóng)民工營造一個(gè)公平的就業(yè)環(huán)境。

總的來看，可以通過以下途徑進(jìn)一步加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)，發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)有的作用：一是通過就業(yè)信息及時(shí)發(fā)布，減少農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)的盲目性、無序性，不斷順暢就業(yè)渠道；二是提供有針對(duì)性的培訓(xùn)項(xiàng)目等，為他們的就業(yè)“量身定制”一些崗前培訓(xùn)項(xiàng)目；三是切實(shí)加大農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益保障的力度。

（一）提供就業(yè)信息

當(dāng)前，隨著互聯(lián)網(wǎng)、自媒體的發(fā)展和應(yīng)用，信息已成為一種重要資源。然而，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工主要還是依靠“傳、幫、帶”的形式，以“親緣”、“地緣”為紐帶來獲取就業(yè)信息。公共就業(yè)信息宣傳力度不足，農(nóng)民工對(duì)公共就業(yè)服務(wù)不了解甚至不知情，農(nóng)民工就業(yè)又具有易流動(dòng)和不穩(wěn)定的特點(diǎn)，這種種原因，導(dǎo)致了農(nóng)民工找工作困難與公共就業(yè)服務(wù)“無人用”之間的矛盾。這一切都說明公共就業(yè)服務(wù)的信息發(fā)布等工作還有一定的提升空間。在就業(yè)過程中，掌握充分的信息是提高就業(yè)率的一個(gè)重要條件。農(nóng)民工在競爭激烈的勞動(dòng)就業(yè)市場中獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的就業(yè)崗位信息至關(guān)重要。然而，目前公共服務(wù)信息宣傳力度的不足，造成了農(nóng)民工在就業(yè)過程中對(duì)相關(guān)政策和法律法規(guī)知之甚少、遇到問題不知向哪求助、如何獲得社會(huì)幫助和服務(wù)等諸多問題。要破解信息不暢的難題，首先，政府部門應(yīng)當(dāng)加大力度宣傳其承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任，采取多種形式、多種渠道對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行宣傳，讓盡可能多的農(nóng)民工知道在遇到問題時(shí)可以找政府解決。其次，政府部門應(yīng)對(duì)全國各地的就業(yè)信息進(jìn)行整合，形成一個(gè)農(nóng)民工就業(yè)信息的“一站式”專業(yè)性服務(wù)平臺(tái)，提供農(nóng)民工就業(yè)相關(guān)的工作崗位需求等信息。政府部門還可以通過與已有的商業(yè)性招聘網(wǎng)站建立連接的形式，要求各商業(yè)性信息服務(wù)平臺(tái)建立嚴(yán)格的信息篩選制度，確保就業(yè)信息的真實(shí)有效和及時(shí)更新，更大程度上滿足農(nóng)民工對(duì)就業(yè)信息的需求。幫助農(nóng)民工對(duì)包括崗位需求、招聘會(huì)以及工資指導(dǎo)價(jià)位等各地各方面的就業(yè)信息進(jìn)行了解，從而為他們的求職和就業(yè)提供便捷、高效的幫助和服務(wù)。最后，政府部門還應(yīng)該提供就業(yè)趨勢(shì)及相關(guān)法律法規(guī)和政策等信息。通過權(quán)威研究機(jī)構(gòu)定期發(fā)布國內(nèi)外就業(yè)形勢(shì)變化以及趨勢(shì)預(yù)測，讓農(nóng)民工及時(shí)了解各地的就業(yè)情況，引導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)的正確流向。同時(shí)，組織專業(yè)的法律人士，開通法律和政策咨詢及援助，幫助農(nóng)民工查詢、了解相關(guān)法律法規(guī)和政策，為農(nóng)民工提供法律援助，全面保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（二）加強(qiáng)教育培訓(xùn)

提高勞動(dòng)力就業(yè)能力是解決就業(yè)問題的根本之策。勞動(dòng)力就業(yè)能力又和受教育程度密切相關(guān)，可以說，受教育程度很大程度上影響著勞動(dòng)力的就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量。因此，政府部門要通過提高勞動(dòng)者就業(yè)能力，使其能力和勞動(dòng)力市場的需求有效對(duì)接，才能減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)，從根本上解決就業(yè)難和招工難的問題。要提高勞動(dòng)力的素質(zhì)，就必須加強(qiáng)教育培訓(xùn)，一方面要著力提高農(nóng)村勞動(dòng)力的受教育程度，鞏固并強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育；另一方面是要加強(qiáng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能。對(duì)于完成義務(wù)教育階段學(xué)業(yè)，未能繼續(xù)升上更高一級(jí)學(xué)校讀書甚至未能完成義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生，必須通過針對(duì)性的培訓(xùn)提高他們的職業(yè)技能。職業(yè)技能培訓(xùn)具有顯著提高勞動(dòng)者就業(yè)能力和綜合技能的作用。然而，由于技能培訓(xùn)的社會(huì)收益高于私人收益，對(duì)企業(yè)來說，對(duì)員工進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，是一項(xiàng)正外部性很強(qiáng)的投資活動(dòng)，用人單位和一般盈利性質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不可能完全負(fù)擔(dān)這種成本，因此，政府應(yīng)該成為農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)的第一責(zé)任機(jī)構(gòu)，加大經(jīng)費(fèi)投入，將農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)納入公共財(cái)政預(yù)算，整合教育資源、創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，提高職業(yè)技能培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，搭建多維度、多層次、全方位的職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)體系。

具體可以從以下幾個(gè)方面開展培訓(xùn)工作。首先，政府要引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以市場需求為導(dǎo)向，靈活選擇培訓(xùn)方式，精心設(shè)計(jì)培訓(xùn)方案，及時(shí)更新培訓(xùn)內(nèi)容，使得職業(yè)培訓(xùn)能夠順應(yīng)社會(huì)就業(yè)崗位的要求，不斷增強(qiáng)培訓(xùn)效果，發(fā)揮出培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的最大作用。其次，政府應(yīng)建立職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能評(píng)估與認(rèn)證一體化制度，使農(nóng)民工都能接受到職業(yè)技能培訓(xùn)并獲得相應(yīng)的職業(yè)資格或培訓(xùn)證書，為他們的就業(yè)做好充分準(zhǔn)備。最后，政府應(yīng)繼續(xù)以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、就業(yè)導(dǎo)向、技能為本、終身培訓(xùn)”為原則，不斷加大力度，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模、提高培訓(xùn)質(zhì)量，達(dá)到“培訓(xùn)一人、就業(yè)一人”，“就業(yè)一人、培訓(xùn)一人”的目標(biāo)，使農(nóng)民工就業(yè)能力得到全面提高。

（三）拓展公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)

政府在公共資源的占有和支配使用上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起開發(fā)利用公共就業(yè)信息資源、搭建公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)的責(zé)任，發(fā)布用工崗位需求、就業(yè)失業(yè)形勢(shì)預(yù)測，宣傳相關(guān)政策和法律法規(guī)、提供就業(yè)相關(guān)政策和法律法規(guī)的咨詢，為農(nóng)民工的就業(yè)提供參考和保障。農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)是以政府為主導(dǎo)，其他盈利和非盈利組織一同加入?yún)⑴c的一個(gè)協(xié)同供給體系。其中，基層公共服務(wù)平臺(tái)直接為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，是公共就業(yè)服務(wù)的最直接提供者，其供給能力直接影響著公共就業(yè)服務(wù)的效率和效果。所以，需要加大各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是基層公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)力度，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)資源進(jìn)行整合，使“碎片化”的公共就業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)整合化，從而提高地方基層組織的公共就業(yè)服務(wù)能力。人社部提出的對(duì)就業(yè)信息服務(wù)工作的總體要求中就指出：要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、能夠?qū)崿F(xiàn)互相連接、通訊流暢，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，達(dá)到服務(wù)網(wǎng)絡(luò)能夠覆蓋全國，為全國的求職者和用人單位提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)平臺(tái)，保障服務(wù)平臺(tái)高效運(yùn)作。

就業(yè)服務(wù)平臺(tái)有序運(yùn)作的基礎(chǔ)是基礎(chǔ)設(shè)施，因此各級(jí)政府主管部門要重視平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備技術(shù)人員做好平臺(tái)維護(hù)工作，充分利用全國公共就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)資源，為農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)免費(fèi)的崗位信息和國家政策咨詢服務(wù)。健全的機(jī)制是就業(yè)服務(wù)平臺(tái)高效運(yùn)作的保障。要建立一套科學(xué)合理的考核機(jī)制，量化考核指標(biāo)，有針對(duì)性地考核就業(yè)服務(wù)中心、人才服務(wù)中心、人力資源與社會(huì)保障服務(wù)中心工作人員的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。政府還應(yīng)借助平臺(tái)力量，積極落實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民工基本權(quán)益保障的具體措施，例如：為農(nóng)民工提供求職指導(dǎo)、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹等“一條龍”服務(wù)；在農(nóng)民工外出務(wù)工旺季，設(shè)立“綠色通道”，為農(nóng)民工辦理戶籍、人事關(guān)系、檔案托管、醫(yī)保、社保等事務(wù)；在就業(yè)公共服務(wù)中心與各地教育行政部門之間建立溝通機(jī)制、設(shè)立溝通渠道，辦理農(nóng)民工子女轉(zhuǎn)學(xué)、入學(xué)手續(xù)等。[5]

時(shí)代不斷發(fā)展，農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的需求必然會(huì)呈現(xiàn)不斷增長的趨勢(shì)。因此，公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)做到與時(shí)俱進(jìn)，監(jiān)督企業(yè)用工行為，提倡企業(yè)人性化管理，提高農(nóng)民工工作待遇，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，不斷提高農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量和生活品質(zhì)，在解決農(nóng)民工就業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益保障等問題上發(fā)揮應(yīng)起到的作用。

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[責(zé)任編輯：上官濤]