地票交易制度的運(yùn)作框架、創(chuàng)新價(jià)值及其優(yōu)化理路

呂云濤

摘 要：地票交易制度是重慶市等地近年來推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中在提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用率、耕地保護(hù)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等多重目標(biāo)導(dǎo)向下的一種制度創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新有其示范價(jià)值，同時(shí)也面臨一定挑戰(zhàn)，需要在在土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)視域下探討其優(yōu)化理路。

關(guān)鍵詞：地票交易；土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新；耕地保護(hù)

中圖分類號：F323.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 04

引言

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重”。破解“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩大瓶頸性要素是土地與資金。如何貫徹中央要求堅(jiān)守住十八億畝耕地紅線要求，如何滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地的需求，如何保障農(nóng)民分享到城市化與現(xiàn)代化的紅利，這些都成為各級地方政府必須面對的問題。土地管理制度創(chuàng)新是可能解決這些問題的重要渠道。地票交易制度正是重慶市等地在這一背景下進(jìn)行的一種制度創(chuàng)新。重慶市是地票交易制度的最初實(shí)踐探索者，也是制度運(yùn)行最成熟的地區(qū)。地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)〔1〕。重慶地票交易制度出臺的直接政策依據(jù)是2008年6月國土資源部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，同年11月《重慶市農(nóng)村土地交易所暫行管理辦法》通過。通過復(fù)墾使得農(nóng)村集體建設(shè)用地減少而可以產(chǎn)生地票，地票意味著可以獲取相應(yīng)的城市建設(shè)用地增加指標(biāo)，建設(shè)用地指標(biāo)背后對應(yīng)的是土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)即變更土地用途進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)或提高土地集約利用程度的權(quán)利。因此，地票交易制度本質(zhì)上屬于土地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)。依托地票交易流程，原農(nóng)村集體建設(shè)用地因?yàn)閺?fù)墾放棄了進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利，這一放棄意味著可以將另一塊土地變成城市建設(shè)用地從而獲得了土地發(fā)展權(quán)。地票成為土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的條件和載體。地票產(chǎn)生后需要在重慶市農(nóng)村土地交易所通過公開競購的方式進(jìn)行交易，原農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人獲得地票收入，開發(fā)商獲得建設(shè)用地增加指標(biāo)。地票交易制度中申請復(fù)墾農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體可以是擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他組織。地票的購買方可以是一切農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、法人或其他組織以及具有獨(dú)立民事能力的自然人，地票購入者可以在規(guī)定期限和開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)下按購得的指標(biāo)額度征收土地并開發(fā)利用土地。地票交易制度通過建立農(nóng)村土地交易所，利用市場化手段，借助承載土地發(fā)展權(quán)的地票生產(chǎn)與交易，將土地發(fā)展權(quán)從地票生產(chǎn)區(qū)移轉(zhuǎn)到地票落地區(qū)。地票交易制度是重慶市等地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策驅(qū)動下探索出的將宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)以地票交易的形式實(shí)現(xiàn)移轉(zhuǎn)的一種土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的具體實(shí)現(xiàn)形式。

一、地票交易制度的運(yùn)行框架

重慶市地票交易制度在不斷探索中形成了較為完善的運(yùn)作框架，主要包括地票生產(chǎn)、地票交易、地票收益分配和地票落地等環(huán)節(jié)。

（一）地票生產(chǎn)

地票生產(chǎn)是指通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾經(jīng)過驗(yàn)收確認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地減少數(shù)量而產(chǎn)生的可以與之掛鉤的城市建設(shè)用地增加數(shù)量的過程〔2〕。農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的范圍包括農(nóng)村集體所有的宅基地、村莊設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企業(yè)用地等閑置或利用率不高的建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾遵循以下流程：首先是復(fù)墾規(guī)劃，由區(qū)縣政府在市政府土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃及復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃的指導(dǎo)下編制本區(qū)縣每年的土地復(fù)墾規(guī)劃；然后是復(fù)墾立項(xiàng)申請，由包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權(quán)屬的其他組織等在內(nèi)的土地權(quán)利人向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出土地復(fù)墾立項(xiàng)申請，經(jīng)批準(zhǔn)后復(fù)墾所立項(xiàng)的土地；最后是復(fù)墾質(zhì)量驗(yàn)收，在土地復(fù)墾完畢后，復(fù)墾方向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出農(nóng)村土地復(fù)墾質(zhì)量驗(yàn)收申請，驗(yàn)收合格后，復(fù)墾方向市國土資源行政主管部門申請確認(rèn)并核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證。

（二）地票交易

地票交易的流程如下：首先是交易申請，申讓方可以自行出具土地指標(biāo)憑證或者委托代理機(jī)構(gòu)出具土地指標(biāo)憑證和委托書向農(nóng)村土地交易所提出交易申請；然后是資格審查，農(nóng)村土地交易所是進(jìn)行地票交易的唯一合法場所（土交所按交易額的1%向買方收取交易服務(wù)費(fèi)），由農(nóng)村土地交易所對申讓方進(jìn)行資格條件審查；之后是交易公告，審查合格的待交易土地指標(biāo)被納入信息庫，并及時(shí)向社會公布，通過《重慶日報(bào)》、重慶市國土房管局網(wǎng)站的“地票交易專欄”欄目或在土地交易所網(wǎng)站的“地票交易公告”欄目查詢，公告時(shí)間、交易面積、競買起始價(jià)等信息；最后是地票交易，一切農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、法人或其他組織以及具有獨(dú)立民事能力的自然人均可以成為申購方，可在地票公告期內(nèi)在重慶農(nóng)村土地交易所免費(fèi)領(lǐng)取交易文件參與由土地交易所組織的競購活動，競買成功的簽訂成交確認(rèn)書后按時(shí)收繳支付地票價(jià)款，結(jié)算地票價(jià)款并核發(fā)成交通知書。

（三）地票收益

地票收益分配環(huán)節(jié)中，地票價(jià)款全部用于“三農(nóng)”，分為兩個(gè)部分，一是宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾產(chǎn)生地票的，地票價(jià)款扣除復(fù)墾成本外，凈收益部分85%直撥給農(nóng)戶、15%劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織，土交所扣除區(qū)縣已預(yù)付給原土地相關(guān)權(quán)利人價(jià)款后，委托銀行將款項(xiàng)直撥至農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶〔4〕。二是農(nóng)村其他建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生地票的，地票價(jià)款扣除復(fù)墾成本外的凈收益，扣除區(qū)縣已預(yù)付給原土地相關(guān)權(quán)利人的價(jià)款后，由土交所委托銀行將款項(xiàng)直撥到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶，價(jià)款用于農(nóng)村社會保障和新農(nóng)村建設(shè)。

（四）地票落地

地票落地是指地票所體現(xiàn)的可以增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)到具體的地塊上。按規(guī)定地票指標(biāo)只能用于增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，地票落地時(shí)地票價(jià)格可以沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)兩項(xiàng)用途。因此，地票使用方可以在土地總體利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃范圍內(nèi)規(guī)定的地塊選定建設(shè)用地項(xiàng)目向政府申請辦理征轉(zhuǎn)手續(xù)，目標(biāo)土地被征為國有后通過“招拍掛”的法定程序被出讓。地票使用方并不具有目標(biāo)土地“招拍掛”過程中的優(yōu)先權(quán)，存在競拍失敗的可能。地票可以由地方政府購回，但只支付本金。

二、地票交易制度的創(chuàng)新價(jià)值分析

（一）為多重政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一種制度可能

第一，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用乃至逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供一種制度可能。地票交易地票制度以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策為基礎(chǔ)，以地票為媒介，建立起城鄉(xiāng)建設(shè)用地溝通聯(lián)系的市場化渠道，促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置，提供了在現(xiàn)行土地制度框架下統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地的可能性。地票交易制度為農(nóng)村閑置建設(shè)用地退出提供了合法市場化的路徑。第二，為保護(hù)耕地提供了一種新方法。重慶市山地多，耕地少、人口多，耕地保護(hù)任務(wù)嚴(yán)峻。通過地票交易制度，重慶市先將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地然后再新增城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了耕地的“先補(bǔ)后占”，一定程度上緩解了城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求與耕地資源保護(hù)之間的矛盾。第三，為農(nóng)村分享城鎮(zhèn)化紅利提供更具兌現(xiàn)性的途徑。重慶市規(guī)定地票交易后的價(jià)款收益分配全部用于“三農(nóng)”，全面助力農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)民如果申請宅基地復(fù)墾，除了獲得地票交易價(jià)款，還可以參與復(fù)墾得到一定人工費(fèi)，并優(yōu)先承包使用復(fù)墾形成的新耕地，搬遷入新型農(nóng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)可以享有更好的公共服務(wù)。村組集體也可以獲得一定收益，一是經(jīng)過復(fù)墾增加了集體所有的耕地?cái)?shù)量，二是復(fù)墾宅基地產(chǎn)生地票的凈收益的15%也劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（二）堅(jiān)持市場主體地位與發(fā)揮政府引導(dǎo)作用是制度創(chuàng)新有效運(yùn)行的關(guān)鍵

第一，堅(jiān)持市場主體地位，實(shí)行市場化交易機(jī)制，為這一制度創(chuàng)新順利推進(jìn)贏得了公眾支持與認(rèn)可。地票價(jià)格的形成機(jī)制成為該項(xiàng)制度能否走向公平的關(guān)鍵。地票交易制度中，農(nóng)民成為地票交易的市場主體，政府綜合各種因素只確立地票的基準(zhǔn)價(jià)格，最終成交價(jià)格交給市場讓地票在農(nóng)村土地交易所中競拍形成，農(nóng)民權(quán)益得到更好地保障。第二，發(fā)揮政府引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)政策配套，是這一制度創(chuàng)新順利開展的必要保證。地票交易制度是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下土地利用制度的一項(xiàng)創(chuàng)新。地方政府是制度的設(shè)計(jì)者，也是制度運(yùn)行的引導(dǎo)者，還是制度運(yùn)行前期、中期和后期的監(jiān)管者。地方政府在復(fù)墾規(guī)劃與驗(yàn)收、交易組織與競拍、收益分配、指標(biāo)落地等全過程中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)、監(jiān)管、監(jiān)督的作用。政府角色的準(zhǔn)確定位，保證了制度的順利開展。地票交易制度中地方政府不是地票交易的直接主體，讓農(nóng)民與開發(fā)商在農(nóng)村土地交易所完成交易，讓市場機(jī)制在最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)發(fā)揮了資源配置的作用。政府為地票交易搭建市場平臺，為各方創(chuàng)造一個(gè)公平公正的交易環(huán)境。地方政府準(zhǔn)確的引導(dǎo)是土地要素市場步入正軌和土地管理制度革新不可或缺的。政府及時(shí)進(jìn)行相關(guān)制度配套建設(shè)是土地管理制度改革與創(chuàng)新的重要保障。重慶市為配合地票交易制度的推行及時(shí)修訂出臺的戶籍管理、宅基地退出辦法、社會保障等相關(guān)配套制度。這些配套制度的出臺為地票交易制度的持續(xù)、健康運(yùn)行起到了很好的保障作用。

（三）現(xiàn)行土地制度框架有實(shí)施土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的一定空間

地票交易制度是在現(xiàn)行土地制度框架下的制度創(chuàng)新。地票交易制度下，農(nóng)戶可自愿申請將其閑置、廢棄的宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾用于地票交易獲得地票收益分配的同時(shí)保障農(nóng)民不會失去對土地的使用權(quán)，在原宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地后仍留在農(nóng)村的原宅基地使用權(quán)人可保留承包權(quán)，優(yōu)先對復(fù)墾土地進(jìn)行承包經(jīng)營；整合了集體閑置或者廢棄建設(shè)用地并將此類土地使用流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民集體組織并不喪失對土地的所有權(quán)。通過地票的設(shè)置，提供了宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的途徑，這些土地本身沒有直接行使進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利，但通過復(fù)墾為耕地后而產(chǎn)生地票，從而獲得了地票交易收益，這些收益即為其土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的價(jià)格。而土地發(fā)展權(quán)在地票落地區(qū)得以行使。地票的設(shè)置，使得土地權(quán)利不僅可以反映土地固定使用性質(zhì)后的占用、使用、收益和處分等基本權(quán)利，而且體現(xiàn)出了土地變更土地用途后而產(chǎn)生土地增值收益的分享。土地權(quán)利制度的內(nèi)容從靜態(tài)走向了動態(tài)，從平面走向立體。因此，長期被壓抑甚至剝奪的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)在現(xiàn)行土地制度框架下依然有可以實(shí)現(xiàn)的可能性。

三、地票交易制度的優(yōu)化理路

地票交易制度創(chuàng)新有平衡多重政策目標(biāo)的價(jià)值，同時(shí)也面臨復(fù)墾耕地質(zhì)量難以保證以及因過度依附現(xiàn)行制度而導(dǎo)致其未來走向具有不確定性等問題。從長遠(yuǎn)來看，借鑒國外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，建立我國本土化的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，是這一制度創(chuàng)新的最終歸宿。構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。在土地發(fā)展權(quán)立法短期內(nèi)不能到位的情況下，將土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)政策工具或新興制度來使用價(jià)值很大。地票交易制度需要重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)：

（一）借鑒國外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，健全與完善地票交易市場

第一，培育與發(fā)展地票二級市場，提高交易的市場化程度。國外土地發(fā)展權(quán)二級市場比較發(fā)達(dá)，比如美國的土地發(fā)展權(quán)銀行制度就比較成熟。土地發(fā)展權(quán)銀行作為交易的中介機(jī)構(gòu)，由政府注入啟動資金，為土地發(fā)展權(quán)的購買和出售提供了一個(gè)良好的交易平臺〔3〕，保障了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)交易的靈活性。土地所有者可將土地發(fā)展權(quán)先出售給土地發(fā)展權(quán)銀行，土地發(fā)展權(quán)銀行再在合適的時(shí)機(jī)將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。農(nóng)村土地交易所為地票的交易提供了一個(gè)交易平臺，但是地票獲得了地票并不意味直接獲得城市建設(shè)用地使用權(quán)，還需辦理征轉(zhuǎn)手續(xù)完成招拍掛程序，地票持有者有競拍不到相應(yīng)地塊出讓的可能。因此，地票交易有一定風(fēng)險(xiǎn)性，盡管政府可以收回，但地票持有人只能拿回本金，有利息損失，預(yù)期開發(fā)收益也無法實(shí)現(xiàn)?？梢越㈩愃朴诿绹恋匕l(fā)展權(quán)銀行的中介機(jī)構(gòu)，建立地票交易的二級市場，使得地票持有者可將地票在一定范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，有助于進(jìn)一步激活地票交易市場。第二，完善價(jià)格形成機(jī)制，規(guī)范土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值評估。地票交易價(jià)格的形成主要通過在土地交易所的拍賣決定的，地票最終成交價(jià)受到短期內(nèi)甚至是一次性需求量影響很大，這對土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的反映不夠客觀。在短期內(nèi)市場尚不健全的情況下，地票價(jià)格的形成可以考慮市場確立與專業(yè)評估相結(jié)合的方式。可以考慮借鑒國外土地發(fā)展權(quán)價(jià)值確定的方式，聘請專業(yè)的土地評估機(jī)構(gòu)對土地開發(fā)前后的價(jià)值進(jìn)行評估，評估差額扣除一定復(fù)墾成本等確立為基準(zhǔn)價(jià)格。競拍價(jià)格偏離基準(zhǔn)價(jià)格幅度過大時(shí)，可以停止本次交易。第三，完善地票交易方式，拓展地票交易區(qū)域。國外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)，土地發(fā)展權(quán)交易雙方一般是土地發(fā)展權(quán)直接所有者與最終使用者，移轉(zhuǎn)過程比較簡單。地票交易制度非常復(fù)雜，地票的產(chǎn)生和交易都比較復(fù)雜，交易時(shí)一般是很多地塊打包進(jìn)行競拍。這樣的交易方式增加了農(nóng)民個(gè)體直接作為地票交易的申請人的難度，需要進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)，以讓農(nóng)民更為直接地進(jìn)入地票交易市場。地票交易區(qū)域在規(guī)劃許可的范圍可以進(jìn)一步探索如何拓展，城市群和城市帶等范圍內(nèi)試行可能是解決這一問題的切入口。

（二）強(qiáng)化農(nóng)民地票交易收益主體地位，切實(shí)保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)權(quán)益

土地發(fā)展權(quán)制度的確立是有效解決土地增值收益歸屬誘發(fā)沖突的途徑〔4〕。國外土地發(fā)展權(quán)歸屬明確，權(quán)益清晰。美國土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)收益則全部歸屬于土地所有者。我國現(xiàn)行土地權(quán)利制度本身沒有明確出土地發(fā)展權(quán)的概念，土地用途管制等制度實(shí)際上將土地發(fā)展權(quán)限定為國家的權(quán)力，城市土地本身就歸國家所有，疑義不大，而集體所有的農(nóng)村土地的土地發(fā)展權(quán)到底歸屬給誰爭議比較大。中國農(nóng)村土地權(quán)利體系的構(gòu)建，必須把農(nóng)民權(quán)益作為第一位考慮要素〔5〕。農(nóng)民的權(quán)益主體地位必須堅(jiān)持，土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)收益必須首先傾向于歸屬農(nóng)民。對于復(fù)墾宅基地獲取的耕地應(yīng)該明確依然歸集體所有、使用權(quán)歸農(nóng)民。從保障農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，對其運(yùn)作程序等逐一進(jìn)行優(yōu)化。地票從生產(chǎn)到交易經(jīng)過了非常復(fù)雜的過程，其中地票的生產(chǎn)付出了比較大的復(fù)墾成本，復(fù)墾成本是否要從移轉(zhuǎn)收益扣除，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織是否要為政府主導(dǎo)過程買單是有疑問的。地票落地區(qū)的失地農(nóng)民的補(bǔ)償是按照現(xiàn)行征地制度進(jìn)行的，他們的土地發(fā)展權(quán)收益并沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。即使在現(xiàn)行土地制度不做重大調(diào)整的情況下，地票交易的收益分配機(jī)制也需要進(jìn)行完善。復(fù)墾地區(qū)農(nóng)民和地票落地區(qū)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)權(quán)益都要給予保護(hù)與補(bǔ)償。不管土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)過程多么復(fù)雜，只要給農(nóng)民、開發(fā)商和地方政府等土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)相關(guān)方一個(gè)平等對話的平臺，經(jīng)過充分地協(xié)商溝通，各方會找到一個(gè)利益平衡點(diǎn)，農(nóng)民的權(quán)益便能得到比較有效的保護(hù)。因此，要提高地票交易的信息公開力度，鼓勵(lì)農(nóng)民直接參與到地票產(chǎn)生與交易的各個(gè)環(huán)節(jié)中，進(jìn)而保障好農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)權(quán)益。

（三）加強(qiáng)政府對地票交易的監(jiān)督與監(jiān)管，全面促進(jìn)政策目標(biāo)的真正落地

地票交易的目的是通過制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地均衡利用、更好地保護(hù)耕地以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。這些政策目標(biāo)的真正落地，需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府對地票交易的監(jiān)督與監(jiān)管。搭建交易平臺，成立價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，監(jiān)管市場交易都是政府應(yīng)有的職責(zé)。市場機(jī)制只解決了地票價(jià)格的達(dá)成。地票的產(chǎn)生區(qū)是否因此真的開發(fā)受到限制，復(fù)墾耕地質(zhì)量能否得到保障，農(nóng)民權(quán)益是否在最大程度上得到了維護(hù)，這些都需要政府組織力量去跟蹤監(jiān)控。要加強(qiáng)政府對政策目標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)控，健全與完善地票交易制度運(yùn)行的績效評估機(jī)制。必須防止地票交易制度等土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)過程異化成地方政府為獲取建設(shè)用地指標(biāo)而強(qiáng)迫農(nóng)民上樓的合法手段，政府的相應(yīng)配套政策改革必須到位。如果產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、就業(yè)幫扶和社會保障等政策不能跟進(jìn)，失去土地的農(nóng)民只是簡單地被上樓，很可能會誘發(fā)新的社會矛盾。在地票交易等類似土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，如何將其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化等相互結(jié)合，促進(jìn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建，是需要關(guān)注到的要領(lǐng)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法的通知〔J〕.重慶市人民政府公報(bào)，2008，（24）：7-13.

〔2〕丁新正.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和對策——兼評重慶農(nóng)村土地交易所的運(yùn)作〔J〕.重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2009，（04）：47-50.

〔3〕馬韶青.土地發(fā)展權(quán)的國際實(shí)踐及其啟示〔J〕.河北法學(xué)，2013，（07）：77-84.

〔4〕王育紅，劉文海.土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)〔J〕.河北法學(xué)，2017，（04）：134-140.

〔5〕蘇艷英.英國“地產(chǎn)中心主義”對中國農(nóng)地體系構(gòu)建的啟示〔J〕.世界農(nóng)業(yè)，2016，（08）：21-25.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕