我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究

王幸福 李探

摘 要：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是建設(shè)廉潔政府和防范官員腐敗的有效途徑。我國(guó)目前并未建立完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定存在著法律、制度亟需改善等問(wèn)題。本文從做好頂層設(shè)計(jì)、做好申報(bào)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)、消除官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)存在的顧慮以及學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的成功經(jīng)驗(yàn)四個(gè)方面入手，以更好推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，為我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立與完善奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)申報(bào)；監(jiān)管；腐敗

中圖分類(lèi)號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 03

官員財(cái)產(chǎn)制度被世界大多數(shù)國(guó)家公認(rèn)為是反腐的“終端利器”和“陽(yáng)光工程”。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)制約和規(guī)范政府公務(wù)員行為以及打造政府和公務(wù)人良好形象作用巨大。目前，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、俄羅斯、澳大利亞、新加坡、泰國(guó)、印度、日本、韓國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣和香港相繼確立了此項(xiàng)制度。2005年10月中國(guó)成為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》締約國(guó)，《公約》第52條第5款明確規(guī)定“各締約國(guó)應(yīng)考慮根據(jù)本國(guó)法律對(duì)有關(guān)公職人員確立有效財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)不遵守申報(bào)制度國(guó)家與地區(qū)實(shí)行適當(dāng)制裁，締約國(guó)還應(yīng)考慮采取必要措施，允許本國(guó)主管機(jī)關(guān)在必要時(shí)與其他國(guó)家主管機(jī)關(guān)交換各種資料”〔1〕。為與國(guó)際通行的反腐敗制度接軌，中國(guó)必須學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外成功反腐敗制度，加強(qiáng)反腐制度建設(shè)。

一、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度概述

（一）官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的概念

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度概念從學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)能看到公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)、政府部門(mén)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、財(cái)產(chǎn)登記或利益登記等不同說(shuō)法。筆者認(rèn)為其基本內(nèi)涵是：擁有一定權(quán)力、級(jí)別或具有特定職務(wù)或資格的官員及其一定范圍的家庭成員，在該官員任職期間及雖然離職但其職務(wù)之直接影響尚未消失之前，依法向主管機(jī)關(guān)申報(bào)規(guī)定范圍內(nèi)財(cái)產(chǎn)，從而避免利益沖突，預(yù)防腐敗的制度〔2〕。

財(cái)產(chǎn)范圍是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所關(guān)注的對(duì)象，申報(bào)財(cái)產(chǎn)不應(yīng)違反“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，確切地說(shuō)是“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”《中華人民共和國(guó)憲法》第13條憲法原則〔3〕，劃定財(cái)產(chǎn)范圍意味官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)可遵循一定標(biāo)準(zhǔn)和要求。另外關(guān)注的是申報(bào)主體即官員。在我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度探索過(guò)程中，各類(lèi)法律文件相繼使用“國(guó)家行政工作人員”、“領(lǐng)導(dǎo)干部”、“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”的提法，學(xué)術(shù)研究中使用過(guò)“國(guó)家公職人員”、“公務(wù)員”等用語(yǔ)。上述“提法”或“用語(yǔ)”在涉及主體范圍上有交叉，但各有側(cè)重，總感覺(jué)語(yǔ)義含糊，而且作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體，就各國(guó)實(shí)踐看，并不是所有國(guó)家公職人員或議會(huì)議員都進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。當(dāng)代中國(guó)把分布于黨、政、軍、法四大體系中擁有一定權(quán)力、具有一定級(jí)別或資格的所有應(yīng)該進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體界定為官員，即縣級(jí)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)以上的（包括縣級(jí)）所有正副職主管領(lǐng)導(dǎo)（或具有相應(yīng)級(jí)別）或具有特定職務(wù)或資格的公職人員。

（二）我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問(wèn)題

一是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律地位低，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度沒(méi)有達(dá)到法律層次，而是以黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章形式為主〔5〕。二是我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)許多黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章要求官員申報(bào)其個(gè)人財(cái)產(chǎn)，迄今已經(jīng)制定出臺(tái)的制度未有效執(zhí)行。三是與官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)公示等相關(guān)制度缺失，雖然對(duì)官員財(cái)產(chǎn)報(bào)告進(jìn)行了規(guī)定，但“只報(bào)告不公開(kāi)、不公示”現(xiàn)象嚴(yán)重削弱該制度應(yīng)有的影響力。

二、我國(guó)實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度阻礙因素

最近幾年，中央反腐敗力度愈加猛烈，民眾的主人翁意識(shí)增強(qiáng)，出現(xiàn)了對(duì)腐敗“零容忍”之風(fēng)，對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)制度的呼聲也愈加強(qiáng)烈。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)在中國(guó)的探討已長(zhǎng)達(dá)20多年之久仍未出臺(tái)，可見(jiàn)阻礙范圍之廣、力量之大。

（一）法律方面

1.規(guī)范性文件法律地位低

當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面的文件是2010年5月國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，各地紀(jì)委、組織部、市委或縣委發(fā)布的通行于各地方的相關(guān)規(guī)范性文件，由于中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的特性，導(dǎo)致地方文件對(duì)中央文件存在著嚴(yán)格路徑依賴(lài)。上述規(guī)范性文件在具體執(zhí)行中，均存在著不同層次的問(wèn)題，各種規(guī)定仍是基本以黨紀(jì)、政紀(jì)要求的形式出現(xiàn)，沒(méi)有完成法律層次的突破。

2.法律規(guī)范不得與黨紀(jì)相抵觸

黨紀(jì)在當(dāng)代中國(guó)的政治、法律、政策和道德體系中都會(huì)得到不同程度的體現(xiàn)，在某些情況下，黨紀(jì)還會(huì)滲透到法律、政策以及道德體系之中。中國(guó)共產(chǎn)黨不能制定法律，但可通過(guò)制定立法指導(dǎo)思想指導(dǎo)中國(guó)法制建設(shè)。中國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要以黨內(nèi)紀(jì)律和加強(qiáng)廉政建設(shè)的性質(zhì)出現(xiàn)的，它與現(xiàn)實(shí)的諸多法律存在不協(xié)調(diào)甚至抵觸就在所難免。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度欲有所突破，須在指導(dǎo)思想與技術(shù)上協(xié)調(diào)好相關(guān)法律與黨紀(jì)關(guān)系。

（二）制度方面

1.制度建設(shè)中的困難

首要在于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度目前仍然未全面落實(shí)。與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的個(gè)人信用制度、公務(wù)員工資制度等本身存在不同程度的問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是否有良好的效果、能預(yù)防腐敗，不僅看這項(xiàng)制度本身如何，一項(xiàng)制度的從設(shè)計(jì)到出臺(tái)與該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)水平有聯(lián)，但與這項(xiàng)制度所處的各種環(huán)境尤其是政治環(huán)境的狀況如何，最終關(guān)乎到這項(xiàng)制度能夠?qū)嵭泻脱永m(xù)。

2.官員個(gè)人隱私權(quán)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的挑戰(zhàn)

把保護(hù)隱私權(quán)作為拒絕申報(bào)并抵制財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立，也是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以推進(jìn)的重因。官員的權(quán)力是來(lái)為人民服務(wù)的，但權(quán)力一旦得到并缺乏監(jiān)督，就可能成為損害民眾利益的邪惡力量。要對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督，首先了解官員個(gè)人信息情況、權(quán)利范圍、行使力度和擁有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值等情況，這些內(nèi)容顯然也包含個(gè)人隱私。官員信息包括財(cái)產(chǎn)額度在內(nèi)的個(gè)人信息具有公共意義，官員的一些私人信息要被公眾知道，更要的是不能瞞報(bào)其財(cái)產(chǎn)數(shù)額，否則意味著對(duì)公眾的知政權(quán)侵犯和踐踏?，F(xiàn)實(shí)生活中這卻是出現(xiàn)在法律制度上的一個(gè)紕漏：在保障民眾的知政權(quán)、公眾利益的同時(shí)又要維護(hù)個(gè)人的隱私。官員往往以此為借口阻撓財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推進(jìn)。

（三）主觀(guān)認(rèn)識(shí)方面

1.長(zhǎng)期“官本位”思想，官員數(shù)量眾多

在我國(guó)，利益獲得者在主觀(guān)上抵制財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，所以當(dāng)我們進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行與改革時(shí)會(huì)受到很大的阻力。“官本位”思想在我國(guó)當(dāng)代依然存在，公職人員和社會(huì)公眾的主觀(guān)意識(shí)長(zhǎng)期受到影響，官員行使公權(quán)力為自己謀私利，這種假公濟(jì)私的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。我國(guó)的官員群體龐大，不同等級(jí)的官員所獲得的種種特權(quán)和利益也是巨大而豐厚的，而某些官員群體的既得利益必然受官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示的揭露，使人民群眾有機(jī)會(huì)對(duì)其財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督，甚至把其中以前不曾披露的不法收入給予剝奪，是一個(gè)非常巨大的打擊。當(dāng)改革關(guān)乎到官員自身利益，官員群體總是想方設(shè)法阻擾改革的順利推進(jìn)，而他們手中又實(shí)際掌握著人民賦予的代表權(quán)利，這恰恰能決定著各類(lèi)措施與法律法規(guī)的實(shí)行，從而增加了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的出臺(tái)的難度。

2.民眾對(duì)官員腐敗的憤怒、對(duì)反腐的期待

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被社會(huì)公眾寄予太多期待，這也是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在中國(guó)推行比較艱難的一個(gè)重要原因。公眾抱著過(guò)高的期待，政府的矛盾心理往往會(huì)在此時(shí)產(chǎn)生。如財(cái)產(chǎn)申報(bào)真正全面推行，社會(huì)矛盾是否會(huì)因民眾對(duì)官員腐敗的態(tài)度而趨于激化，從而引發(fā)更大爭(zhēng)議。監(jiān)督行為的實(shí)施總會(huì)受到公眾態(tài)度偏差的影響，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效推行也受其影響?？偠灾?，在全國(guó)范圍內(nèi)推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)之所以未能實(shí)現(xiàn)，也是有著現(xiàn)實(shí)的原因，各種憂(yōu)慮對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)也需要認(rèn)真對(duì)待，推行定要三思而后行、慎之又慎，最終拿出最佳方案。

三、推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的途徑

我國(guó)廉潔政治建設(shè)應(yīng)該把官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為重要的途徑。盡管很多阻力使得官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行存在著重重困難，但是立足于中國(guó)實(shí)際情況的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度必須盡早地建立起來(lái)，最重要的是我們要找到推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的適當(dāng)途徑。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，把官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度納入法制軌道

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立必要條件是做好頂層設(shè)計(jì)，制定配套的法律法規(guī)就是最大的頂層設(shè)計(jì)。近幾年財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)規(guī)定得到不斷完善和更新，細(xì)化和具體內(nèi)容使之更加充實(shí)，這和一些地方積極主動(dòng)的嘗試和探索分不開(kāi)的。我們應(yīng)肯定這些努力，它們的試點(diǎn)工作提供的寶貴經(jīng)驗(yàn)是不言而喻的，但各地試點(diǎn)難以持續(xù)的主要原因是運(yùn)動(dòng)式的制度推進(jìn)，缺乏國(guó)家法律依據(jù)和中央政策的明確支持，難免落入“人亡政息”或“人走政息”的困境〔6〕；自上而下的全局改革路線(xiàn)是改革順利推行的關(guān)鍵，事實(shí)證明，自下而上的改革缺乏推動(dòng)力。

（二）制度建設(shè)要做好申報(bào)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)

申報(bào)對(duì)象、申報(bào)內(nèi)容、公開(kāi)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)這五個(gè)要素是一個(gè)完整合理的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所包含的內(nèi)容?，F(xiàn)在的情況是能做到向組織內(nèi)部公開(kāi)，但向社會(huì)公開(kāi)這個(gè)我們強(qiáng)烈呼喚的核心環(huán)節(jié)仍未到來(lái)，這是不能接受的。我們沒(méi)有一整套完整的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，根本無(wú)所談起。要出臺(tái)相應(yīng)的契合我國(guó)國(guó)情的申報(bào)制度必須做到以下方面：一是明確申報(bào)主體的具體范圍，要明確哪些人員應(yīng)該進(jìn)行申報(bào)，依照我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定和有關(guān)公職人員的界定來(lái)進(jìn)行確認(rèn)。二是明確申報(bào)內(nèi)容，把公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行量化分析，進(jìn)行合理分類(lèi)，列入申報(bào)內(nèi)容的包括官員及其家屬與企業(yè)等有盈利關(guān)系、關(guān)系變動(dòng)等情況。三是明確公開(kāi)方式，既要內(nèi)部公開(kāi)又要外部公開(kāi)，必須接受社會(huì)輿論監(jiān)督。只有公開(kāi)才是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的靈魂，只有公開(kāi)才能保證公職人員的財(cái)產(chǎn)清楚地展現(xiàn)在陽(yáng)光下，這樣財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才會(huì)將腐敗惡行暴露在公眾面前，從而形成抵制腐敗的良好運(yùn)行機(jī)制。四是要明確規(guī)定對(duì)申報(bào)內(nèi)容監(jiān)督審查，要確保申報(bào)制度有效運(yùn)行可以通過(guò)設(shè)立具有一定獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)作為保障，使各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)所在單位的下級(jí)申報(bào)，并以受理機(jī)構(gòu)的形式存在。

（三）把消除官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)疑慮作為思想教育的重點(diǎn)

我們可以看到當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國(guó)推行的不順情況下，要打消官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示存在的顧慮，重要的是對(duì)官員陳舊觀(guān)念進(jìn)行“大掃除”?，F(xiàn)情況下官員對(duì)公開(kāi)自己財(cái)產(chǎn)仍心存顧忌，因?yàn)闊o(wú)論是自己合法的私人財(cái)產(chǎn)或者不能證明合法來(lái)源的財(cái)產(chǎn)，民眾的質(zhì)疑總少不了，甚至他們還擔(dān)心有人懷著邪惡目的用網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)其勒索，不可否認(rèn)這些行為對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)有著不利影響，特別是安全方面，官員個(gè)人的發(fā)展前途在一定程度上也會(huì)被影響。因此通過(guò)組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)化解當(dāng)前存在的錯(cuò)誤思想及抵制的心理是必要的，讓官員們真正認(rèn)識(shí)到，公眾對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)的關(guān)注和存在質(zhì)疑是對(duì)其監(jiān)督的一種方式〔7〕；當(dāng)然官員也有通過(guò)司法或其他規(guī)范渠道保護(hù)自己的合法權(quán)益的權(quán)利。另一種方式是證明自己財(cái)產(chǎn)來(lái)源的正當(dāng)性，從而達(dá)到消除公眾質(zhì)疑的目的。在我們看來(lái)，官員財(cái)產(chǎn)要經(jīng)得起在陽(yáng)光下公開(kāi)的考驗(yàn)，這是民主社會(huì)的必然要求。

（四）學(xué)習(xí)借鑒外來(lái)成功經(jīng)驗(yàn)

大多數(shù)國(guó)家為了規(guī)范官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都選擇通過(guò)立法的形式進(jìn)行，其一是有些國(guó)家把財(cái)產(chǎn)申報(bào)法作為專(zhuān)門(mén)法律來(lái)制定，其二有些國(guó)家把財(cái)產(chǎn)申報(bào)的合法地位寫(xiě)入憲法。只有這樣，才能保障這項(xiàng)制度的順利運(yùn)行，這樣官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的明天才會(huì)更加光明。把現(xiàn)有屬于政策性規(guī)章財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度盡快提升到有法律地位程度，盡快起草和出臺(tái)有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)法律，這樣既能發(fā)揮該制度的作用，又保障該制度的權(quán)威性。

四、結(jié)論

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一種防范和懲治腐敗的有效途徑，面對(duì)改革開(kāi)放后的與日俱增的貪腐情況，嚴(yán)打只是治標(biāo)。十八大之后的反腐結(jié)果的確讓民眾歡欣鼓舞，反腐方面可以說(shuō)是重拳出擊，猛藥治病。上到正國(guó)級(jí)，下到鄉(xiāng)科級(jí)都包含在內(nèi)，稱(chēng)之為“老虎蒼蠅一起打”一場(chǎng)大反腐。從現(xiàn)實(shí)的效果來(lái)看我們的確需要這樣的行動(dòng)，但是從歷史上的經(jīng)驗(yàn)可知隨著時(shí)間的推移強(qiáng)權(quán)者推動(dòng)的行動(dòng)不如制定好的制度可持續(xù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看反腐需要制度化、建設(shè)廉政需要有效的制約機(jī)制起作用。顯然官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國(guó)實(shí)行是人心所向、反腐敗的內(nèi)在要求，應(yīng)該及早做好出臺(tái)的準(zhǔn)備，才能有效預(yù)防和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕楊宇冠.聯(lián)合國(guó)反腐敗公約解讀〔M〕.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版，2004：12.

〔2〕劉志勇.中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013：26.

〔3〕中華人民共和國(guó)憲法（全文）〔DB/OL〕.人民網(wǎng).http：//legal.china.com.cn/2013-09/04/content_29923357.htm，2013-09-04.

〔4〕張龍?jiān)?專(zhuān)家建議官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)頂層設(shè)計(jì)不宜搞雙軌制〔DB/OL〕.中國(guó)新聞網(wǎng).http：//www.chinanews.com/gn/2013/01-24/4518365.shtml，2013-01-24.

〔5〕胡建.讓陽(yáng)光照在官員的財(cái)產(chǎn)上〔N〕.法制日?qǐng)?bào).http：//news.sina.com.cn/o/2010-05-11/082417492754s.shtml，2010-05-11.

〔6〕張成福，邊曉慧：重建政府信任〔J〕.中國(guó)行政管理，2013，（09）.

〔7〕陳剩永.官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的困境與出路〔J〕.浙江人大，2012，（09）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕