完善行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的思考

楊小飛

摘 要：行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是我國行政訴訟制度發(fā)展中的一個全新的制度，是解決中國特色行政糾紛問題的一個新的探索。通過行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭積極參與訴訟活動，面對面的與原告溝通，有利于緩和官民矛盾，減少原告的對立情緒，有利于行政糾紛的化解。本文通過對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的內(nèi)涵解讀，針對當(dāng)前制度運行中遇到的一些問題進行剖析，為完善行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：完善；行政機關(guān)負(fù)責(zé)人；出庭應(yīng)訴；制度

中圖分類號：D925.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 04

行政訴訟是法院依照司法程序解決行政爭議的一種法律制度，法院通過司法審查的方式可以有效地監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)力，促使其依法行政，使公權(quán)力與私權(quán)利達到平衡，有效緩解官民之間的矛盾。受制于當(dāng)時的法治觀念，1990年我國的行政訴訟法中并沒有明確規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，實踐當(dāng)中“告官審官卻不見官”的問題也較為普遍。作為行政機關(guān)的法定代表人，積極出庭應(yīng)訴本是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人理應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，但很多行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對于行政訴訟還存有抵觸情緒，認(rèn)為做被告是件丟人的事情，甚至不愿意出庭通過行政訴訟來解決問題而寧愿不斷接待當(dāng)事人的信訪。 “告官”卻見不到“官”，不僅會引起行政相對人對行政訴訟的解決糾紛能力的質(zhì)疑，也會削弱他們通過行政訴訟來化解糾紛的積極性。因此，行政訴訟中被告應(yīng)訴狀況對行政訴訟發(fā)展有著非常大的影響。

1998年陜西省合陽縣政府率先規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，由此也奠定了我國地方立法中行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制的基礎(chǔ)。隨后，我國一些地方通過地方立法的形式也制定了關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定。但圍繞該制度的質(zhì)疑聲一直未斷，不少學(xué)者認(rèn)為這會加大行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的工作量，出庭作秀的成分大于其實際意義。直到《關(guān)于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》的正式通過，標(biāo)志著行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴正式成為了國家層面的法律中制度固定了下來。

一、關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度內(nèi)涵

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度主要體現(xiàn)在行政訴訟法的第三條第三款：“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”可以看出，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是原則，不出庭是例外。因此究竟如何界定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍就成為了首要問題。

（一）行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍界定

所謂“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人”按照約定俗成的慣例來看，這理應(yīng)是單位的正職首長，也就是老百姓所謂的“一把手”。但是正如立法時部分專家對此制度的顧慮，要求行政訴訟案件行政機關(guān)正職首長逢案必出庭，顯然是不現(xiàn)實的。所以在2015年最高人民法院的相關(guān)司法解釋中就已經(jīng)將“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人”解釋為包含正副職領(lǐng)導(dǎo)。而在2016年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》里規(guī)定“出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人既包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人”。范圍與之前相比有了更大程度的擴充，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人一詞的字面含義。這也是充分的考慮到了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的實際工作狀況后所做的必要調(diào)整。

（二）對于應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的正解

除了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍進行討論之外，另一個問題就是如何理解“應(yīng)當(dāng)”一詞。此款中的“應(yīng)當(dāng)”是否做“必須”理解呢？結(jié)合前述分析，實踐中如果要求行政機關(guān)負(fù)責(zé)人逢案必出庭是不現(xiàn)實以及不合理的，所以其范圍才會一擴再擴，所以如果因為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不到庭原告就提出抗議進而影響到了行政訴訟的進程，顯然是不利于行政糾紛的化解的，這樣也不符合立法的初衷。所以此時的“應(yīng)當(dāng)”不應(yīng)理解為強制性的規(guī)定，而應(yīng)該理解為立法者的一種提倡或者希望更為合理。

此外，對于“出庭應(yīng)訴”一詞的界定也很關(guān)鍵，它往往與之后的行政機關(guān)對于機關(guān)負(fù)責(zé)人的考核評定問題相關(guān)聯(lián)。就行政訴訟的一般理論而言，出庭應(yīng)訴包括訴訟開始后的各項訴訟活動，如提交答辯狀、參與開庭審理的各個環(huán)節(jié)等。但是實踐中也存在一些案件尚未開庭審結(jié)，行政機關(guān)和行政相對人就在庭外達成和解的情形。這樣就造成了案件并未審結(jié)或者并未實際開庭就已終結(jié)。如果此時仍然刻板的認(rèn)為沒有出庭就不算“出庭應(yīng)訴”，因而在考核基數(shù)計算中將其排除在外的話，顯失違背了要求行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度設(shè)計的初衷是為了更好的化解行政糾紛。因此，對于“出庭應(yīng)訴”的界定應(yīng)該也采取擴充的態(tài)度，從行政訴訟案件立案時起算，只要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人參與過庭前調(diào)解等活動的，不論未來是否真的開庭審結(jié)，都應(yīng)當(dāng)按照已經(jīng)參與行政訴訟來計算更為合適。

二、出庭應(yīng)訴制度運行中出現(xiàn)的問題

行政訴訟法修訂中一個重要的內(nèi)容就是變過去的立案審查為現(xiàn)在的立案登記，有效的解決了過去“立案難”的問題，但隨之而來的也是立案數(shù)量成倍的增長。這對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度來說無疑也是巨大的沖擊。當(dāng)前行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度雖然運行了一段時間，各地也紛紛出臺了相應(yīng)的措施來提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率，改善行政訴訟中被告應(yīng)訴的態(tài)度，但是不可否認(rèn)的是制度運行中依然存在一些問題。

（一）出庭率各地不均衡

根據(jù)山東省高院發(fā)布的行政審判白皮書2015年行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1637人（次），同比增長4倍。①2015年廣西行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率為13.25%，而這一數(shù)字在2014年是4.69%。②從以上數(shù)據(jù)的分析中不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟法對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)定在實踐當(dāng)中還是產(chǎn)生了較大的影響，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況與過去相比有了很大改善。但就全國來說，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率還呈現(xiàn)出了地區(qū)發(fā)展的不均衡的特點。以浙江省為例，2016年浙江省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人實際出庭的案件有5348件，出庭率達87.1%。③而甘肅省2016年行政機關(guān)負(fù)責(zé)人履行出庭應(yīng)訴法定義務(wù)的主動性雖然逐步增強，出庭應(yīng)訴率同比上升7.6%，但是也只有40.6%。④兩省相比差距還是比較大的。究其原因，一方面是由于各地在計算出庭率的基數(shù)上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但更重要的原因還是在不同地區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的積極性上存在一定的差異，同時也反映出各地市法治化水平的差異。

（二）行政機關(guān)負(fù)責(zé)人無故不到庭現(xiàn)象依然存在

行政機關(guān)管理事務(wù)較為繁雜，作為行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人也常常需要出面組織協(xié)調(diào)各項工作，有時還要接待上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查工作。因此實踐當(dāng)中，很多行政機關(guān)負(fù)責(zé)人本打算出庭但由于公務(wù)原因不能到庭參加訴訟的該如何處理就成為了法院面臨的一大難題。在行政訴訟法修訂過程中并沒有對延期審理和協(xié)商開庭等問題作出規(guī)定，而且如果法院總為行政機關(guān)開綠燈，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不到庭就延期，勢必會影響法院行政訴訟的公信力。根據(jù)無錫市政府法制辦2015年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，該市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人無故不參與訴訟的問題依然存在。2015年全年無錫市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人一審、二審應(yīng)請假數(shù)91件，實際請假數(shù)為57件，沒有履行請假手續(xù)的占40% 。⑤這一方面是因為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人有時確實公務(wù)纏身，分身乏術(shù)，但也不排除部分領(lǐng)導(dǎo)因為怕麻煩、官本位思想作祟不愿意參與訴訟。

（三）副職領(lǐng)導(dǎo)和其他領(lǐng)導(dǎo)居多但正職領(lǐng)導(dǎo)少

前述提到目前在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍認(rèn)定上采取較為寬泛的解釋，不僅包括正副職領(lǐng)導(dǎo)，還包括了其他分管負(fù)責(zé)人。筆者在基層法院調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，出庭時正職領(lǐng)導(dǎo)非常罕見，副職領(lǐng)導(dǎo)偶爾可見，出庭時還是以法制科科長出庭居多，這實際上與原來的狀況相差不多。如果一再變通下去，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度就變得很空洞了。從行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度設(shè)計的初衷上來考慮，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)當(dāng)注重實效而非“虛名”，本著有利于化解行政糾紛，有利于行政機關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)，有利于讓行政機關(guān)負(fù)責(zé)人更好的了解案情和本單位的行政執(zhí)法現(xiàn)狀的目的，在應(yīng)充分考慮我國行政管理實踐的情況下相關(guān)規(guī)定已經(jīng)將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍作了合理的擴充。但對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的級別還是應(yīng)當(dāng)有所限制，法制科科長或者政府法制辦主任應(yīng)當(dāng)還是屬于相應(yīng)工作人員更為合適。

（四）出庭應(yīng)訴雖多但發(fā)聲較少

行政機關(guān)的日常行政管理事務(wù)繁雜，尤其對于政府負(fù)責(zé)人來說更是如此，庭前準(zhǔn)備勢必會占用行政機關(guān)負(fù)責(zé)人大量的時間。也許是基于此種原因，在筆者調(diào)研時發(fā)現(xiàn)不少案件審理時存在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人雖然到庭，但是辯論少，甚至是不發(fā)聲的怪現(xiàn)象。相關(guān)司法解釋雖然規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人到庭的也可以再委托一到兩位訴訟代理人，但是如此消極訴訟，名義參加而實際不聞不問，這樣又有何意義。訴訟法之所以規(guī)定了訴訟代理人制度，是為了借助律師或法制工作部門工作人員的專業(yè)法律知識更好的解決糾紛，絕不是要他們大包大攬。

（五）職能部門負(fù)責(zé)人出庭多但政府負(fù)責(zé)人出庭較少

法律修訂后，復(fù)議機關(guān)動輒為被告的情況下，因為復(fù)議機關(guān)層級往往比較高，例如市長、省長為被告的并不罕見。但由于政務(wù)繁忙等原因，實踐當(dāng)中很難見到市長、省長親自出庭的情況，多為副職出庭，或者是由其他工作人員代為出庭訴訟。而政府職能部門如公安、工商、稅務(wù)、社會保障等部門的負(fù)責(zé)人到庭情況明顯要好于政府部門的負(fù)責(zé)人出庭狀況。這樣的話，就會出現(xiàn)同一案件的共同被告，級別低的出庭而級別高的不出庭的怪現(xiàn)象，破壞了法律的連貫和統(tǒng)一。究其原因，一方面與政府首長有時需要協(xié)調(diào)各項工作，公務(wù)繁忙有關(guān)，但也不排除某些負(fù)責(zé)人的法治意識還是比較淡薄，對于通過司法途徑解決行政糾紛不了解。

三、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善

（一）建立科學(xué)合理的出庭應(yīng)訴考核機制

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況與官員政績考核掛鉤是提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率的重要手段之一。但是目前很多地方并沒有建立相關(guān)的考核機制，或者雖然有相關(guān)規(guī)定但是可操作性不強，這對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率都產(chǎn)生了較大影響。江蘇省作為較早出臺了應(yīng)訴考核辦法的省份，成效顯著。根據(jù)江蘇省的經(jīng)驗，對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度不但應(yīng)當(dāng)列入官員的政績考核中，而且關(guān)鍵是要建立科學(xué)的考核機制。

2006年江蘇省就出臺了“法治江蘇合格縣（市、區(qū)）考核體系”，2010年更是出臺了專門加強應(yīng)訴工作的有關(guān)通知，對于應(yīng)當(dāng)出庭的案件類型、統(tǒng)計考核基數(shù)、應(yīng)訴要求等方面做了較為細(xì)化的規(guī)定，這也是全國范圍內(nèi)首次規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的完整的應(yīng)訴機制。根據(jù)2015年江蘇省高級人民法院的工作報告里的數(shù)據(jù)顯示，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達到了88%以上，這一切與江蘇省政府及各地市立法時將出庭應(yīng)訴情況列入到了政績考核的范圍內(nèi)密不可分。

（1）出庭率的計算方法要合理。目前關(guān)于這一問題并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地采取的計算基數(shù)差別較大，這也影響到了各地行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率的數(shù)值高低。在這方面，江蘇省的計算方式顯然是值得其他地方學(xué)習(xí)和借鑒的。在計算時，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人參與和解的案件也列入計算基數(shù)中。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度施行后，不少案件都是在訴訟期間以和解撤訴方式結(jié)案，所以在計算時理應(yīng)把行政機關(guān)負(fù)責(zé)人參與的和解撤訴案件列入其出庭應(yīng)訴的基數(shù)里。

（2）明確出庭領(lǐng)導(dǎo)級別和最低出庭次數(shù)的要求。前文提到，目前相關(guān)規(guī)定中對于副職是否包括非領(lǐng)導(dǎo)職副職，其他分管領(lǐng)導(dǎo)的級別等規(guī)定上還是較為模糊，這樣就造成了目前出庭當(dāng)中還是以法制科科長或者法制辦主任出庭為主的現(xiàn)象。從我國的行政管理工作的實際出發(fā)，應(yīng)當(dāng)鼓勵支持法定代表人和公務(wù)員法第十二條第2款中規(guī)定的副職領(lǐng)導(dǎo)以及參與分工的本機關(guān)其他負(fù)責(zé)人，例如總經(jīng)濟師、總會計師、市長助理等人以行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的身份出庭應(yīng)訴。而規(guī)定出庭最低次數(shù)的做法也是不失為一條提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率的經(jīng)驗，不少地方針對正職特別是政府正職負(fù)責(zé)人出庭率低的問題規(guī)定了一年不得少于出庭2次的硬性規(guī)定。同時對于應(yīng)當(dāng)出庭的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人由于種種原因不能到庭參與訴時人應(yīng)當(dāng)要求其向法律出具書面的請假手續(xù)，以示對法律的尊重。

（3）細(xì)化應(yīng)當(dāng)出庭案件的范圍。最高法及地方立法中都提到了重大公利益和社會高度關(guān)注案件等應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。如何認(rèn)定重大公共利益和社會高度關(guān)注案件呢？筆者認(rèn)為根據(jù)目前行政案件的類型而言，各地在這個問題上可以采取列舉加兜底的立法模式。首先對于諸如涉及農(nóng)村土地征收、國有土地上房屋征收、重大環(huán)境影響、新聞媒體熱點追蹤、涉及本行業(yè)執(zhí)法統(tǒng)一規(guī)范等案件上可以明確要求必須出庭。最后規(guī)定以其他應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形來做兜底性規(guī)定。

（二）提升負(fù)責(zé)人的法律素養(yǎng)

積極應(yīng)訴的態(tài)度不僅反映出了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人尊重法律、尊重法治以及接受司法機關(guān)監(jiān)督的勇氣，往往也反映出其愿意通過法治化的方式來解決行政糾紛的態(tài)度。在《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中明確規(guī)定了在對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前要加強考查和測試其掌握的法律知識，對擬任市縣政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部甚至可以把考核結(jié)果作為其任職的依據(jù)。除了任職前的法律知識考察外，在其任職期間內(nèi)還應(yīng)當(dāng)進行專門的有關(guān)行政訴訟的專門培訓(xùn)。

首先應(yīng)該進行的是法庭規(guī)則的培訓(xùn)，讓負(fù)責(zé)人熟悉出庭應(yīng)訴要遵守的庭審禮儀和紀(jì)律。其次是建立庭前應(yīng)訴準(zhǔn)備制度。這樣既有利于環(huán)節(jié)庭審走過場，參與不發(fā)聲的問題。在庭審前要認(rèn)真準(zhǔn)備，仔細(xì)閱讀原告的起訴狀立所列的事實和要求，召集案件相關(guān)工作人員及本單位法制部門工作人員對案件進行詳細(xì)研討，使其對案情有個全面細(xì)致的了解，研判案件的走向和可能之后應(yīng)當(dāng)認(rèn)真準(zhǔn)備答辯狀，并且對庭審中各個環(huán)節(jié)進行適當(dāng)?shù)姆止?。而在這個過程中如果發(fā)現(xiàn)本單位確實存在違法問題的，既可以及時停止行為，與相對人及時溝通達成和解，有效防止危害進一步擴大，也有利于在今后的工作中防范杜絕此類問題。再次次是應(yīng)訴技巧的培訓(xùn)。各級行政機關(guān)可以在法院公開審理行政案件時，組織領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員去旁聽案件。也可以由政府相關(guān)部門定期舉辦培訓(xùn)班，由法官、律師等專業(yè)法律工作者進行現(xiàn)場授課，向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人普及行政訴訟法的基本常識，講授行政案件審理的程序以及應(yīng)訴辯論的基本技能等。

（三）加強法院在官員考核中的監(jiān)督權(quán)力

最高院發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》里提到“要支持行政機關(guān)建立健全依法行政考核體系”，其中指出人民法院可以通過司法建議、白皮書等方式向有關(guān)機關(guān)反饋本地區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴的狀況。但是在實踐當(dāng)中，為行政訴訟而公布白皮書的法院還是少數(shù)。因此，各地在立法時可以考慮將這個問題也做出相應(yīng)的要求，從而形成倒逼行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的機制。人民法院還可以考慮將出庭應(yīng)訴通知書的文書副本抄送同級政府法制部門，并要求被訴機關(guān)在一定期限內(nèi)將出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人名單報送政府法制部門備案以便于日后考核。對于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭而沒有出庭且未履行相應(yīng)請假手續(xù)的，法院應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門提出司法建議，記錄在案以便年終考核時使用。

雖然在行政訴訟法中已經(jīng)明確規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴制度，但作為一項新的制度，它還需要行政、立法、司法等多部門積極地配合，更加需要全社會的支持。我們相信，此項制度的創(chuàng)新與行政訴訟法的其他制度改革結(jié)合后形成新的合力，必將為人民法院公正及時審理案件，有效解決行政爭議，更好的化解行政糾紛，為全面推行依法治國和提升行政執(zhí)法水平起到積極的推動作用。

〔參 考 文 獻〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕