我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象的范疇淺析

黃 萌

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 福建 福州 350003)

我國(guó)擁有豐富的自然資源和人文資源，但目前資源保護(hù)現(xiàn)狀令人堪憂，急需借鑒國(guó)外國(guó)家公園體制優(yōu)秀的管理模式，以實(shí)現(xiàn)資源的有效保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家公園體制是國(guó)外管理國(guó)家公園和其他保護(hù)地采用的一種優(yōu)秀管理模式[1]，但是不同國(guó)家根據(jù)本國(guó)國(guó)情確定該體制的推廣對(duì)象會(huì)有所不同，換而言之，各國(guó)國(guó)家公園體制下的國(guó)家公園體系所包含的保護(hù)地類型是不同的。我國(guó)國(guó)家保護(hù)地類型豐富，是否都列入國(guó)家公園體制推廣對(duì)象？是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園體制建立急需確定的核心問(wèn)題，即我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象范疇如何界定。本文以國(guó)家各類型保護(hù)地為切入點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)研究，確定我國(guó)國(guó)家公園體制適宜的推廣對(duì)象，構(gòu)建我國(guó)特色的國(guó)家公園體制。

1 我國(guó)國(guó)家公園體制的構(gòu)建背景

1.1 國(guó)家保護(hù)地保護(hù)和開(kāi)發(fā)矛盾突顯

中國(guó)歷史悠久、地域幅員遼闊，中華大地云集了豐富多樣、交映生輝的自然文化遺產(chǎn)，它們閃爍著中國(guó)人民的智慧和勤勞的光芒，映射了中國(guó)的古老與文明。我國(guó)為了使承載遺產(chǎn)資源的區(qū)域得到科學(xué)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，設(shè)立了各種類型的國(guó)家保護(hù)地，例如國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位等。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，承載著這些遺產(chǎn)資源的各類型國(guó)家保護(hù)地的保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾日益凸顯，很多地方將這些資源作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的招牌，甚至將其作為地方財(cái)政主要收入來(lái)源，放任短期經(jīng)濟(jì)行為，致使保護(hù)向開(kāi)發(fā)妥協(xié)，使遺產(chǎn)資源面臨眾多威脅和挑戰(zhàn)。

1.2 國(guó)家保護(hù)地管理模式亟需創(chuàng)新

我國(guó)承載資源保護(hù)的各類型國(guó)家保護(hù)地管理模式落后，管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜(圖1)，無(wú)法實(shí)行統(tǒng)一保護(hù)與管理，各類型國(guó)家保護(hù)地之間缺少必要的信息交流和溝通，無(wú)法進(jìn)行整體性布局和宏觀性調(diào)控。因此，急需從國(guó)家層面上對(duì)國(guó)家保護(hù)地進(jìn)行管理模式的深度改革和創(chuàng)新，我國(guó)國(guó)家公園體制的提出也就應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)于2013年11月9日至12日在北京召開(kāi)了十八屆三中全會(huì)，提出：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”[2]。真正實(shí)現(xiàn)從國(guó)家層面上用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為中國(guó)核心遺產(chǎn)資源的科學(xué)保護(hù)與發(fā)展提供了政策環(huán)境。

圖1 我國(guó)國(guó)家保護(hù)地主要類型與管理機(jī)構(gòu)

2 國(guó)際上國(guó)家公園體制推廣對(duì)象的界定

參照美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展階段(圖2)，我國(guó)國(guó)家公園體制的提出屬于其第5個(gè)發(fā)展階段。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)和很多先進(jìn)國(guó)家在國(guó)家公園管理模式上積累了很多成熟經(jīng)驗(yàn)，例如世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)區(qū)體系，是以自然資源保護(hù)地類型為主，不包含以文化為主的文化遺產(chǎn)資源，只是包含依托自然為基礎(chǔ)的文化資源(圖3)。并且，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)區(qū)管理分類是依據(jù)管理目標(biāo)等級(jí)由高至低逐步排列的(圖4)。因此，最后一類的自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)是列入世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)區(qū)體系的最低基本門檻。當(dāng)然，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)區(qū)體系包含的內(nèi)容只是國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，具體到每個(gè)國(guó)家的保護(hù)區(qū)體系或國(guó)家公園體系內(nèi)涵各不相同[3]，例如澳大利亞、美國(guó)和日本3個(gè)國(guó)家由于其各自不同的國(guó)情決定著本國(guó)國(guó)家公園體系包含著不同的保護(hù)地類型，內(nèi)涵廣義的澳大利亞則通常稱之為保護(hù)區(qū)體系(圖5)。

我國(guó)應(yīng)充分借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，并立足我國(guó)國(guó)情，科學(xué)界定我國(guó)國(guó)家公園體制的推廣對(duì)象，有效保護(hù)好我國(guó)核心的遺產(chǎn)資源，促進(jìn)我國(guó)國(guó)家保護(hù)地健康發(fā)展。

3 我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象的構(gòu)建思考

3.1 我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象的構(gòu)建原則

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)和先進(jìn)國(guó)家保護(hù)區(qū)體系或國(guó)家公園體系有著各自不同的內(nèi)涵，而我國(guó)國(guó)家保護(hù)地追求生態(tài)保護(hù)的階段特征和復(fù)雜的管理體制，這些基本國(guó)情決定了我國(guó)國(guó)家公園體制的建立，核心是用制度統(tǒng)一管理眾多國(guó)家保護(hù)地，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為首要目標(biāo)，不是單獨(dú)成立國(guó)家公園類型，可以在保留我國(guó)國(guó)家保護(hù)地類型自身特色的基礎(chǔ)上，改變管理模式和管理分類。由此得出我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象構(gòu)建原則如下。

圖2 美國(guó)國(guó)家公園體系6個(gè)階段

圖3 國(guó)際保護(hù)地分類與管理機(jī)構(gòu)

圖4 世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)區(qū)體系管理分類

3.1.1文化資源為主的國(guó)家保護(hù)地暫不列入 中國(guó)是歷史悠久的文明古國(guó)，擁有極為豐富的文化遺產(chǎn)，國(guó)家公園體制的推廣對(duì)象是否包含文化資源類型的國(guó)家保護(hù)地成為首要確定的重要問(wèn)題。首先，文化資源類型能否納入到國(guó)家公園體制中？沒(méi)有絕對(duì)的答案，不同國(guó)家根據(jù)自己的國(guó)情各不相同。其次，他們是否可以自成體系？與國(guó)家公園體系并列。目前我國(guó)文化資源為主的國(guó)家保護(hù)地單位類型和內(nèi)容繁多，都是由文化部統(tǒng)一管理，有《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》等單獨(dú)立法，有《國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》等經(jīng)費(fèi)保障支持，雖然各方面還是需要完善，但完全可以自成體系。因此，暫不將文化資源為主的國(guó)家保護(hù)地列入構(gòu)建之初的國(guó)家公園體系中，避免國(guó)家公園體制過(guò)于龐大更加不利于各自的發(fā)展。最后，參照國(guó)際聯(lián)合國(guó)教科文組織，將自然資源和文化資源相對(duì)分開(kāi)并列于世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)和國(guó)際古跡遺址理事會(huì)(ICOMOS)兩個(gè)機(jī)構(gòu)中各成體系，避免混合造成管理不清晰、效率下降等問(wèn)題。

因此，建議全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國(guó)家考古遺址公園等以文化資源為主的國(guó)家保護(hù)地，這些歸類于人文歷史或精神性質(zhì)的獨(dú)立區(qū)域，暫不列入到我國(guó)國(guó)家公園體制的推廣對(duì)象中。但對(duì)于位于以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性為主要目標(biāo)的自然保護(hù)地中的區(qū)域除外。

3.1.2資源等級(jí)低的自然國(guó)家保護(hù)地暫不列入 我國(guó)國(guó)家公園體制旨在用制度優(yōu)先保護(hù)自然資源等級(jí)較高的生態(tài)環(huán)境，而不是面向所有的游憩區(qū)域和自然區(qū)域。

3.1.2.1整體解讀 通過(guò)對(duì)我國(guó)以自然資源為主的國(guó)家級(jí)保護(hù)地的深入調(diào)研和綜合解讀，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)各類自然國(guó)家保護(hù)地在發(fā)展進(jìn)程中逐漸被分為了5個(gè)等級(jí)(表1)。當(dāng)然，這個(gè)保護(hù)等級(jí)關(guān)系是相對(duì)的，只是針對(duì)大多數(shù)的情況下成立的，不是絕對(duì)的關(guān)系，因?yàn)槲覈?guó)很多國(guó)家保護(hù)地還存在一地多屬性的關(guān)系，不能橫向進(jìn)行比較，只能取他們的主要功能進(jìn)行相對(duì)的比對(duì)。

圖5 澳大利亞、美國(guó)與日本保護(hù)區(qū)體系(國(guó)家公園體系)的主要內(nèi)涵

等級(jí)類型資源內(nèi)容管理目標(biāo)第1級(jí)別保護(hù) 國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(447處) 各種最高級(jí)別的自然綜合資源，分別為森林、草原與草甸、荒漠、內(nèi)陸濕地與水域、海洋、野生動(dòng)物與植物、地質(zhì)和古生物遺跡嚴(yán)格保護(hù)、禁止開(kāi)發(fā)，禁止公眾入內(nèi) 第2級(jí)別保護(hù) 國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)(225處) 各種高級(jí)別的自然綜合資源和依托于自然資源的文化資源嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用，部分區(qū)域允許公眾游憩第3級(jí)別保護(hù) 國(guó)家級(jí)森林公園(826處)、國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園(240處) 單一類型較高級(jí)別的自然資源為主，分別為地質(zhì)和森林資源 保護(hù)優(yōu)先、合理利用，合理保護(hù)的基礎(chǔ)上為公眾提供游憩第4級(jí)別保護(hù) 國(guó)家濕地公園(706處)、國(guó)家城市濕地公園(53處)、國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)(719處)、國(guó)家礦山公園(430處)、國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)(56處)、國(guó)家沙漠公園(55處)單一類型較高級(jí)別的自然資源為主，分別為濕地、水域、海洋、礦山和沙漠資源 在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，可為公眾提供游憩 第5級(jí)別保護(hù) 國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)(464處)、國(guó)家級(jí)畜禽遺傳資源保護(hù)區(qū)(22處)和其他資源面臨重大威脅，需要得到特殊保護(hù)的資源特殊保護(hù)，防止滅絕或消失

注：各類型國(guó)家保護(hù)地?cái)?shù)量具體數(shù)據(jù)截至2016年7月。

3.1.2.2科學(xué)遴選 以上類型眾多自然資源為主的國(guó)家保護(hù)地，是否都要列入到我國(guó)國(guó)家公園體制的推廣對(duì)象中？由于我國(guó)正處于探索建設(shè)階段，應(yīng)從高位出發(fā)，直接對(duì)接國(guó)際水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，建立有效溝通平臺(tái)。因此，建議將世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)管理分類最后一類即自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)作為我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象確定的最低參照標(biāo)準(zhǔn)。它的定義如下：“為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、生境及相應(yīng)的文化價(jià)值和傳統(tǒng)自然資源管理系統(tǒng)而設(shè)置的區(qū)域。這類保護(hù)區(qū)通常面積龐大，大部分區(qū)域處于自然狀態(tài)，其中一部分處于可持續(xù)自然資源管理利用之中。該區(qū)域的主要目標(biāo)是保證自然資源的低水平開(kāi)發(fā)和無(wú)工業(yè)化利用，使之與自然保護(hù)互相兼容?！眳⒄者@個(gè)定義，可以得出以下結(jié)論：第一，我國(guó)第5級(jí)別保護(hù)的國(guó)家保護(hù)地，即人類干擾和活動(dòng)范圍大，保持自然狀態(tài)的面積比較小的國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)畜禽遺傳資源保護(hù)區(qū)和其他國(guó)家保護(hù)地不作考慮。第二，國(guó)家礦山公園屬于工業(yè)化利用后形成的物質(zhì)空間類型，沒(méi)有達(dá)到第VI類自然資源無(wú)工業(yè)化利用的主要目標(biāo)，也不予考慮。第三，國(guó)家城市濕地公園雖然是處于城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，但是大部分區(qū)域處于自然狀態(tài)中，不屬于人工打造的第二自然區(qū)域，達(dá)到第VI類自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)的定義和主次管理目標(biāo)，因此給予考慮?？傊褪菍⑽覈?guó)資源保護(hù)地等級(jí)較高的，同時(shí)又能滿足國(guó)際IUCN保護(hù)區(qū)最后一類第VI類的標(biāo)準(zhǔn)作為列入與否的主要依據(jù)。

3.2 我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象的確定

首先，依據(jù)上述“文化資源為主的國(guó)家保護(hù)地暫不列入”的遴選原則，我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象應(yīng)為我國(guó)自然資源為主的國(guó)家級(jí)保護(hù)地，這樣才能集中解決我國(guó)自然資源為主的各類型國(guó)家保護(hù)地管理分散、立法滯后、資金欠缺等一系列的突出問(wèn)題。因此，我國(guó)大量的、類型豐富的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國(guó)家考古遺址公園等以文化資源為主的國(guó)家保護(hù)地，暫時(shí)不列入我國(guó)國(guó)家公園體系中更適合我國(guó)國(guó)情。

其次，依據(jù)上述“資源等級(jí)低的自然國(guó)家保護(hù)地暫不列入”的遴選原則，我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象應(yīng)以集中保護(hù)我國(guó)自然資源等級(jí)高的國(guó)家級(jí)保護(hù)地為主，國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)畜禽遺傳資源保護(hù)區(qū)等這些保護(hù)等級(jí)相對(duì)較低的暫時(shí)不列入，并且參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)管理分類最后一類即自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)規(guī)定的“自然資源的低水平開(kāi)發(fā)和無(wú)工業(yè)化利用”的要求，屬于工業(yè)化利用后形成的國(guó)家礦山公園這個(gè)物質(zhì)空間類型也暫時(shí)不予列入，這樣才能優(yōu)先保護(hù)好我國(guó)自然資源等級(jí)高的國(guó)家保護(hù)地。

最后，依據(jù)上述遴選原則，我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象確定為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)、國(guó)家沙漠公園，上述國(guó)家公園體制推廣對(duì)象都屬于我國(guó)資源等級(jí)排在前列的國(guó)家保護(hù)地，并且可以依據(jù)資源等級(jí)的級(jí)別進(jìn)行分期建設(shè)(圖6)。

圖6 我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象分期建設(shè)

4 結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)國(guó)家公園體制推廣對(duì)象的界定，是我國(guó)目前建立國(guó)家公園體制最需明確的首要問(wèn)題，目前也處于探索階段。國(guó)外不同國(guó)家也都是依據(jù)不同國(guó)情各不相同，并隨著國(guó)家的發(fā)展會(huì)發(fā)生一定的變化和更新。本文只是從客觀的角度為其范疇的界定提出相關(guān)建議，希望能為我國(guó)國(guó)家公園體制的建設(shè)提供相關(guān)參考，具體還需要國(guó)家和各主管部門等多方面綜合協(xié)調(diào)。

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