村級公共服務(wù)改革中民主與民生互促共贏研究
——以成都市郫都區(qū)為例

趙鵬程，李雪艷

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637002)

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治。同時(shí)還提出，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。民主是“特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系基礎(chǔ)上，保障公民政治權(quán)利得到平等實(shí)現(xiàn)的政治形式”[1]330。中國民主政治的根本目標(biāo)是高度發(fā)達(dá)的人民民主。我國六十年民主政治的實(shí)踐，使我們深刻地認(rèn)識到，民主是社會主義的本質(zhì)和生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化[2]18。而建構(gòu)民主，可以主要是政治和法律行動，但要運(yùn)行和鞏固民主，只有落實(shí)于民生保障。人民當(dāng)家做主具有民主和民生核心理念的內(nèi)在統(tǒng)一性，不該將“民主”孤懸于人民的基本生活——“民生”之外，人民當(dāng)家做主就是遵循“我的民生我做主”的基本原則[3]143-150，因此，民主離不開民生。

有學(xué)者認(rèn)為“民主推動民生”的單向邏輯過于片面，應(yīng)將二者有機(jī)結(jié)合起來。林尚立將民主與民生的關(guān)系放在人民民主的中國邏輯中進(jìn)行分析，他認(rèn)為民主化戰(zhàn)略最重要的是追求民主化的民生績效，將民主建設(shè)與民生建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來[4]112-122。韓喜平認(rèn)為，改善民生與協(xié)商民主聯(lián)系緊密、相得益彰，前者是后者的價(jià)值訴求，后者是前者的重要途徑，要努力實(shí)現(xiàn)二者良性互動、共同發(fā)展[5]96-98。藍(lán)蔚青強(qiáng)調(diào)將發(fā)展民主與改善民生統(tǒng)一于全面建設(shè)小康社會實(shí)踐中，圍繞民生扎扎實(shí)實(shí)發(fā)展人民民主，以民主的制度、方法和手段解決民生問題[6]27-30。因此，民生建設(shè)和民主建設(shè)既不能相互割裂，也不能相互替代，應(yīng)該是相輔相成[7]107、互促共贏的。在現(xiàn)代社會中，“民主”與“民生”已經(jīng)顯示出核心理念的相容性，“民主”融入了“民生”，“民生”成為“民主”的依托，“我的民生我做主”已經(jīng)成為生活常態(tài)。

中共十六大和十七大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)社會自治功能，擴(kuò)大基層民主。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。民生建設(shè)是各級政府的職能重心，政府的根本責(zé)任就是為公民提供有效的公共服務(wù)[8]75，因此，民生建設(shè)的落腳點(diǎn)就是為社會提供公共服務(wù)。

在農(nóng)村社會管理工作中，民主建設(shè)的關(guān)鍵在于調(diào)動村民參與積極性和實(shí)現(xiàn)需求表達(dá)的有效性；民生建設(shè)的關(guān)鍵在于公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量。那么，如何調(diào)動村民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)需求表達(dá)的有效性和保證公共服務(wù)供給的質(zhì)與量呢？統(tǒng)籌考慮民主與民生的關(guān)系，將二者緊密聯(lián)系起來需要一個載體，比如村級公共服務(wù)。郫都區(qū)通過實(shí)施村級公共服務(wù)改革，建立民主參與機(jī)制，使村民積極參與民生建設(shè)，逐步提高了民主意識；反過來，村級公共服務(wù)改革是在民主實(shí)踐中進(jìn)行的，村民在村級公共服務(wù)項(xiàng)目供給中充分表達(dá)自己的真實(shí)需求，以民主手段解決民生問題，在發(fā)展民主中改善了民生建設(shè)。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，成都市郫都區(qū)實(shí)施村級公共服務(wù)改革，以“四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”為載體加強(qiáng)民主與民生的良性互動，形成民主與民生互促共贏良好局面。郫都區(qū)的村級公共服務(wù)改革實(shí)踐為我國農(nóng)村社會民主發(fā)展和民生建設(shè)提供了有益借鑒。

二、發(fā)展民主是改善民生的重要途徑

中共十八大報(bào)告明確指出：“著力保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義”，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題?！盵9]11-14解決民生問題需要多種途徑，需要各方面共同努力，而發(fā)展民主是改善民生的一條重要途徑。只有通過發(fā)展民主，政府決策充分考慮到廣大人民群眾的利益和需求，使民生建設(shè)更“接地氣”。

健全的基層民主機(jī)制是推進(jìn)民生建設(shè)的重要依據(jù)。2017年4月，郫都區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組出臺了《郫都區(qū)2017年深化村公改革規(guī)范四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)建議操作流程》，并快速在全區(qū)推開、落實(shí)。郫都區(qū)村級公共服務(wù)改革在各個環(huán)節(jié)堅(jiān)持民主原則，充分發(fā)揮民主制度創(chuàng)新的主導(dǎo)作用，“干不干”“干什么”“怎么干”“干得好不好”，一切都由村民說了算。郫都區(qū)通過加強(qiáng)四個“重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的民主化，表明發(fā)展民主是改善民生的重要途徑。

(一)收集梳理環(huán)節(jié)

以村民真實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)，保證人民群眾在民生改善中的主體地位。村級公共服務(wù)該實(shí)施哪些項(xiàng)目，不是政府的強(qiáng)制決定，而是依據(jù)村民的民意表達(dá)和公共精神來定。政府在這一環(huán)節(jié)暢通村民公共需求意愿表達(dá)渠道，使村民改變“搭便車”“事不關(guān)己”的心態(tài)，調(diào)整觀念，積極參與，表達(dá)需求，提出建議，達(dá)成村民“想要的”與政府“提供的”有效契合。郫都區(qū)在這一環(huán)節(jié)的做法有：每逢年初，上一年度村公共資金管理使用情況通過村民議事會或村民委員會向村民會議報(bào)告。意愿收集過程中，各村(社區(qū))要采取“一戶一表”、議事會成員固定聯(lián)系村(居)民(意愿收集表)等形式開展入戶收集意見，并且入戶調(diào)查表填寫數(shù)量達(dá)到總戶數(shù)90%以上，以確保意愿收集真實(shí)有效。隨后對收集的項(xiàng)目進(jìn)行梳理、剔除、歸類，對未采納的意見，議事會成員向聯(lián)系村(居)民做出反饋。意見梳理完成后，將所收集意見對外公示(公示期7天)，公示地點(diǎn)為村委會、群眾集中區(qū)域等至少三處。示范村入戶簽字時(shí)按照“一戶一表一照片”的要求實(shí)施。為確保“一戶一表”工作的真實(shí)性、宣傳的及時(shí)性，郫都區(qū)要求對此項(xiàng)工作弄虛作假、情節(jié)嚴(yán)重的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將作為案件線索上報(bào)紀(jì)檢部門進(jìn)行查處。

(二)民主議決環(huán)節(jié)

從發(fā)揮人民主體地位出發(fā)，為科學(xué)議決民生建設(shè)提供保證。郫都區(qū)在每年4月30日前，要求各村(居)委會將收集梳理的村級公共服務(wù)項(xiàng)目報(bào)鎮(zhèn)(街道)政府審核把關(guān)后，提交村民議事會進(jìn)行民主議決；同時(shí)要求各村(居)委會民主議決后在公示欄公開相關(guān)內(nèi)容和進(jìn)行項(xiàng)目備案。在這一環(huán)節(jié)，村民議事會成為村民的代言人，成為政府和村民之間的“橋梁”，將村民希望政府“做什么、怎么做”上傳，使政府制定出符合村民需求的科學(xué)供給方案。通過讓村民真實(shí)地表達(dá)公共需求意愿并參與民主議決過程中，達(dá)到民意的充分顯示，使供給決策適應(yīng)民意，不僅滿足了村民真正需求，而且對決策者行為進(jìn)行制約和監(jiān)督，為村級公共服務(wù)供給提供保障。民主議決工作步驟及要求如圖1所示。

① 比選：參照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，聘請社會代理機(jī)構(gòu)組織、發(fā)布招標(biāo)公告，由三家及以上的公司、社會組織等供應(yīng)機(jī)構(gòu)提供標(biāo)書，邀請專家評審，最終選出服務(wù)單位，比選結(jié)果報(bào)村(居)民議事后進(jìn)行公示。

②簡易比選：參照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，由村(居)委會按照村(居)民議事會議決項(xiàng)目，發(fā)布招標(biāo)公告，由三家及以上的公司、社會組織等供應(yīng)機(jī)構(gòu)提供申請書，由村民議事會進(jìn)行商議、比較，最終選出服務(wù)單位，并公示結(jié)果。

③監(jiān)督購買：在村(居)民議事會議決項(xiàng)目后，由議事會或監(jiān)事會成員至少三人互相監(jiān)督下直接購買。參與人員在《采購比較單》上簽字確認(rèn)，并拍照留下購買痕跡，存入檔案。

(三)實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)

以保障人民切身利益為落腳點(diǎn)，使政府工作真正讓群眾滿意。作為具有非排他、非競爭性的村級公共服務(wù)，“搭便車”是最常見的行為，公共服務(wù)項(xiàng)目供給的實(shí)際效率與預(yù)期效率存在較大差距，如果缺乏有效監(jiān)督，很容易出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。精準(zhǔn)的項(xiàng)目發(fā)包方式是民生建設(shè)高效性的重要保證，嚴(yán)格的民主監(jiān)督是民生建設(shè)優(yōu)質(zhì)性和共享性的必要保障。郫都區(qū)政府在村級公共服務(wù)項(xiàng)目中采用“分類實(shí)施”方式，將項(xiàng)目分為工程類、服務(wù)類、貨物類、議定列支類、日?；A(chǔ)公共服務(wù)類等。各類項(xiàng)目的實(shí)施方式不同，主要包括比選①、簡易比選②、監(jiān)督購買③、經(jīng)議事會議定后列支、服務(wù)外包或臨時(shí)招聘，見圖2，并形成各類項(xiàng)目實(shí)施所需要的配套印證材料。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，郫都區(qū)政府堅(jiān)持做好村級公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督工作，“民主”與“公正”精神貫穿始終，組織村民監(jiān)督委員會、受益群眾代表全過程參與項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)，要求監(jiān)事會對所有項(xiàng)目進(jìn)行定期監(jiān)督，每個項(xiàng)目監(jiān)督不少于四次，以保障村民的切身利益。

圖1 民主議決工作步驟及要求

資料來源：郫都區(qū)深化村公改革規(guī)范四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)建議操作流程(郫統(tǒng)籌農(nóng)領(lǐng)發(fā)【2017】3號)。

(四)評議整改環(huán)節(jié)

以確保項(xiàng)目質(zhì)量為主線，使政府切實(shí)做到“問績于民”?！敖鸨y杯，不如老百姓的口碑”。郫都區(qū)政府始終以老百姓的評價(jià)作為最終依據(jù)，對實(shí)施的村級項(xiàng)目做到全面、民主的評估。本環(huán)節(jié)要求：項(xiàng)目完工后，村(居)委會組織議事會代表、監(jiān)事會成員、受益范圍內(nèi)的黨員代表和受益群眾代表對村級公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評議，形成“評議—整改”反復(fù)循環(huán)的民主評議機(jī)制。首先，監(jiān)事會對項(xiàng)目提出整改要求的，項(xiàng)目實(shí)施方必須進(jìn)行相應(yīng)整改；其次，進(jìn)行滿意度調(diào)查。第一，滿意度調(diào)查(社會評價(jià))主要在村民議事會成員、監(jiān)事會成員、受益范圍內(nèi)的黨員代表和受益群眾代表(不低于驗(yàn)收成員總數(shù)的50%)中進(jìn)行；第二，對于涉及專業(yè)技術(shù)的項(xiàng)目，各鎮(zhèn)(街道)要組織鎮(zhèn)項(xiàng)目聯(lián)合審核小組參與驗(yàn)收，鎮(zhèn)紀(jì)委要加強(qiáng)監(jiān)督；第三，群眾滿意度未達(dá)到90%以上的項(xiàng)目，必須責(zé)令整改，整改完成后再進(jìn)行民主評議。在這一環(huán)節(jié)，郫都區(qū)政府形成“政府監(jiān)管為主導(dǎo)、農(nóng)民自主為核心、技術(shù)審核為保障”的新思路。

圖2 村級公共服務(wù)項(xiàng)目分類實(shí)施方式圖解

資料來源：郫都區(qū)深化村公改革規(guī)范四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)建議操作流程(郫統(tǒng)籌農(nóng)領(lǐng)發(fā)【2017】3號)。

三、改善民生是發(fā)展民主的助推器

民主是促進(jìn)民生的重要工具和途徑；反過來講，圍繞著民生建設(shè)使民主精神融入社會骨髓，達(dá)到改善民生助推民主發(fā)展的效果。郫都區(qū)政府通過村級公共服務(wù)改革，不斷改善民生，充分調(diào)動村民民主意識和政治熱情，培養(yǎng)村民行使民主權(quán)利的能力。

(一)民生建設(shè)中，村民的民主意識和政治熱情被喚醒

民生建設(shè)關(guān)乎老百姓的切身利益和基本權(quán)益，只有民生得以改善與提高，才能從根本上保證人民群眾有能力參與民主，才能充分調(diào)動人民群眾參與熱情。郫都區(qū)政府通過村級公共服務(wù)改革，將原本抽象的民主轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧磉叺拿裰鳌?，通過實(shí)施貼近群眾生活的公共服務(wù)項(xiàng)目，充分調(diào)動村民的民主意識，達(dá)到了“民生促民主”的效果。

村級公共服務(wù)項(xiàng)目緊扣村民實(shí)際需求,運(yùn)用“誘致性”手段,讓“身邊的民生”激發(fā)村民民主參與意識和熱情?！吧磉叺拿裰鳌笔谴迕袷煜さ拿裰?，并不要求村民具備專業(yè)知識，在“需求—利益”這根村民生活中“最敏感的神經(jīng)”的“刺激誘導(dǎo)”下,郫都區(qū)村民的政治熱情迅速高漲。2016年，郫都區(qū)政府在農(nóng)村發(fā)放入戶調(diào)查表98000份，收回81340份，回收率83%。同時(shí)在“2016年成都市公共服務(wù)滿意度測評調(diào)查”中，郫都區(qū)政府共收到1668條有效意見。并且，村民參與調(diào)查的年齡結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。2013年，參與入戶調(diào)查的中青年僅占28%；2016年該比例上升為47%。郫都區(qū)政府高度重視民生之上的民主發(fā)展，積極探索建立政府、村(居)委會、村民、媒體“四位一體”的民主機(jī)制，拓寬民主參與渠道，全方位吸引村民關(guān)心和參與村級公共服務(wù)改革，讓村民真正實(shí)現(xiàn)“我的民生我做主”。

(二)民生改善中，群眾行使民主權(quán)利的能力得到提升

農(nóng)村建設(shè)中每一個民生問題的解決,都為村民行使民主權(quán)利樹立了信心，培養(yǎng)了能力。

郫都區(qū)政府通過村級公共服務(wù)改革，在民生建設(shè)上推動民主發(fā)展，充分培養(yǎng)了村民行使民主權(quán)利的能力，主要表現(xiàn)在：第一，表達(dá)能力。在收集梳理環(huán)節(jié)，村民能夠真實(shí)表達(dá)自己的需求；在實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)，村民能夠暢快表達(dá)自己對項(xiàng)目實(shí)施的意見；在評議整改環(huán)節(jié)，村民對村級公共服務(wù)的評價(jià)變得更加理性，能夠客觀表達(dá)自己的滿意度；并且，群眾遇到問題能夠直接找村(居)委會、受益群眾代表、議事會和監(jiān)事會，這說明村民對村級公共服務(wù)改革的信任度上升；第二，監(jiān)督能力。在村級公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程中，村民全面而嚴(yán)格的監(jiān)督，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施和質(zhì)量優(yōu)等。從被動監(jiān)督村組、農(nóng)毛渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到自覺成立志愿服務(wù)營造社會公益，說明村民的監(jiān)督能力在逐步提高；第三，談判能力。村民面對村級公共服務(wù)項(xiàng)目抉擇和實(shí)施中出現(xiàn)的利益糾紛問題,正逐步采取和平談判的解決方式。在堅(jiān)持己見和理解退讓之間尋求平衡，不僅能夠貫徹“少數(shù)服從多數(shù)”原則,而且能夠形成“多數(shù)照顧少數(shù)”的公共精神。

四、村級公共服務(wù)改革中影響民主發(fā)展與民生建設(shè)的因素

(一)基層治理機(jī)制不健全，法律定位不明確

郫都區(qū)基層治理機(jī)制通過“四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”和民主議事制度彰顯民主特色，將民生與民主有機(jī)鏈接。但是四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)在實(shí)施中還存在一些問題，影響了民主發(fā)展。一是收集梳理環(huán)節(jié)。由于缺乏監(jiān)督，意愿收集表出現(xiàn)“弄虛作假”現(xiàn)象；二是民主議決環(huán)節(jié)。村民對項(xiàng)目了解淺顯，最終還是村干部說了算，議事會流程變得形式化。個別村召開村民議事會，通過物質(zhì)獎勵來“吸引”村民投票和表決，拍照后就散會。在對村民對村民議事會決定事項(xiàng)的知曉度調(diào)研中，僅有42.8%的村民表示了解；三是實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)。各監(jiān)督主體權(quán)責(zé)范圍模糊，權(quán)限不清，議事會成員和監(jiān)事會成員大多數(shù)由村(居)委會推舉，民主監(jiān)督的背后其實(shí)是“一人獨(dú)大”。村民監(jiān)督委員會成員和受益群眾代表受教育水平不高，對項(xiàng)目監(jiān)督缺乏專業(yè)性，往往出現(xiàn)“隨主流”的監(jiān)督結(jié)果；四是議事會法律地位不明確。村民議事會是村級治理機(jī)制改革的創(chuàng)新之舉，其本質(zhì)在于對村級事務(wù)民主議決，然而議事會法律定位不明確，缺乏權(quán)威性和合法性，這對發(fā)展民主和建設(shè)民生產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

(二)村民民主參與意識和能力不足

在村級公共服務(wù)改革中，民主參與度和有效性高低體現(xiàn)在“四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”中。雖然郫都區(qū)在民主和民生建設(shè)方面取得了成效，而事實(shí)上，村民的民主意識和參與能力還存在欠缺。在對村民參與村級事務(wù)的態(tài)度調(diào)查中，持積極態(tài)度的人數(shù)為54%。有的村民不相信政府與村干部，對政府的政策和村級公共服務(wù)改革持冷漠態(tài)度，以“事不關(guān)己”“政府做什么無所謂”“選誰當(dāng)村干部都一樣”的態(tài)度拒絕參與一切村級事務(wù)，嚴(yán)重影響了基層民主發(fā)展和民生建設(shè)。在民主議決環(huán)節(jié)中，村民對非相關(guān)利益的事務(wù)表現(xiàn)為政治熱情不高，對長遠(yuǎn)利益的事務(wù)表現(xiàn)為不理解和不支持。如在對唐昌鎮(zhèn)大云村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，年齡較大的村民希望將大部分村公改革資金用于社會保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等近期利益的村級公共服務(wù)項(xiàng)目，而中年人則希望將大部分專項(xiàng)資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境綜合治理等長遠(yuǎn)利益的村公項(xiàng)目中，這在民主參與中會導(dǎo)致一部分人參與動力不足。

(三)政府職能依然存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象

在村級公共服務(wù)改革中，政府的“越位”和“缺位”現(xiàn)象影響了民生建設(shè)的質(zhì)量。在民生項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)，公開招標(biāo)過程應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目發(fā)包實(shí)施方式分別由代理機(jī)構(gòu)或者議事會實(shí)施，然而政府卻干涉這一過程，為利益相關(guān)的投標(biāo)企業(yè)開“后門”，出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。民生項(xiàng)目評議整改環(huán)節(jié)要求對于涉及專業(yè)技術(shù)的項(xiàng)目，特別是工程類項(xiàng)目，各鎮(zhèn)(街道)要組織鎮(zhèn)項(xiàng)目聯(lián)合審核小組參與驗(yàn)收，鎮(zhèn)紀(jì)委加強(qiáng)監(jiān)督。但是，鎮(zhèn)紀(jì)委卻將監(jiān)督流于形式，驗(yàn)收項(xiàng)目過程中只是“走過場”，未盡到監(jiān)督職責(zé)，出現(xiàn)監(jiān)督“缺位”現(xiàn)象。

(四)深化改革面臨巨大資金壓力

村級公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施涉及到大量資金，建立健全農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)需要大量財(cái)政投入，雖然改革后的村級治理機(jī)制推出了優(yōu)先項(xiàng)目和禁止項(xiàng)目，減輕了農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政壓力，但是村組道、農(nóng)毛渠等基礎(chǔ)設(shè)施這一建設(shè)類公共服務(wù)已經(jīng)占據(jù)了大部分村級公共服務(wù)資金。以郫都區(qū)改革示范村(社區(qū))為例，見表1?；I融資渠道匱乏，只靠政府財(cái)政支持，建設(shè)全面而優(yōu)良的村級公共服務(wù)壓力巨大。顯然，巨大的改革成本也使村級公共服務(wù)發(fā)展難度加大，使民生建設(shè)項(xiàng)目受到影響。

表1 2016年郫都區(qū)改革示范村(社區(qū))村公改革建設(shè)類項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)一覽表

序號村(社區(qū))預(yù)算經(jīng)費(fèi)(萬元)1古城鎮(zhèn)中平村6．52古城鎮(zhèn)指路村12．58153安德鎮(zhèn)交通村1024安德鎮(zhèn)東風(fēng)村97．85唐元鎮(zhèn)錦寧村22．16唐元鎮(zhèn)臨石村82．47新民鎮(zhèn)云橋村23．168新民鎮(zhèn)云凌村8．39三道堰鎮(zhèn)青杠樹村2．510三道堰鎮(zhèn)古堰社區(qū)13

資料來源：根據(jù)2016年郫都區(qū)村公改革項(xiàng)目備案表整理得出。

(五)村級公共服務(wù)改革人才匱乏

人才是一切改革的核心因素，村級公共服務(wù)改革工作也不例外。一是目前基層干部的文化水平和思想建設(shè)仍有欠缺，村干部的文化水平大專學(xué)歷以上的僅占29.3%，部分基層干部對村級公共服務(wù)改革的民主建設(shè)認(rèn)識不夠，沿襲了“自上而下”的命令下達(dá)式思維模式，對民主制度表現(xiàn)出不理解和不適應(yīng)，嚴(yán)重影響了民主發(fā)展；二是專業(yè)人才匱乏。在項(xiàng)目預(yù)算、監(jiān)督和驗(yàn)收階段，由于缺乏專業(yè)人才導(dǎo)致出現(xiàn)漏報(bào)、低報(bào)預(yù)算和質(zhì)量不過關(guān)現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了民生建設(shè)。因此，基層干部隊(duì)伍和專業(yè)人才隊(duì)伍的欠缺阻礙了民主建設(shè)和民生工程的進(jìn)一步提高。

五、村級公共服務(wù)改革中促進(jìn)民主發(fā)展和民生建設(shè)的建議

(一)完善基層治理機(jī)制，加強(qiáng)法制化建設(shè)

社會發(fā)展的前景道路關(guān)鍵在于制度的制定。第一，完善基層治理機(jī)制，以制度化為目標(biāo)形成可持續(xù)機(jī)制?！八膫€重點(diǎn)環(huán)節(jié)”實(shí)施流程不完善，缺乏監(jiān)督。監(jiān)督不應(yīng)只存在于某個環(huán)節(jié)，而應(yīng)存在于整個過程，比如收集梳理環(huán)節(jié)和民主議決環(huán)節(jié)重程序、輕監(jiān)督，前者應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督以保障信息收集的真實(shí)有效性，后者應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督以保障村民議事會的民主公開和真實(shí)完整。并且，始終停留在“項(xiàng)目式運(yùn)作”層面的“四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”應(yīng)該上升為制度化層面，為村級公共服務(wù)改革提供持久推動力。因?yàn)橹挥型ㄟ^制度化，以制度形式固定下來，機(jī)制的運(yùn)行才不會出現(xiàn)因?yàn)橛嘘P(guān)官員變動而“人走政息”的結(jié)局；第二，加強(qiáng)立法，進(jìn)一步明確議事會的法律地位，以合法化為目標(biāo)形成法制化機(jī)制。只有通過立法，以法律形式明確議事會的權(quán)利、責(zé)任和議事規(guī)則，才能使基層治理機(jī)制合法化，為村級公共服務(wù)改革提供法律保障；第三，為完善基層治理機(jī)制，增設(shè)基層晉升激勵制度，改變長期以來單一的“以GDP論英雄”的績效評估模式，通過設(shè)立晉升錦標(biāo)賽方式來調(diào)動村干部制定、執(zhí)行符合社會合意的長期政策，將長期政策的折現(xiàn)率作為晉升考核標(biāo)準(zhǔn)之一。

(二)提升農(nóng)民參與意識和能力，拓寬民主參與渠道

加強(qiáng)村民的民主意識和參與能力是發(fā)展基層民主的關(guān)鍵，也是深化村級公共服務(wù)改革的必經(jīng)之路。第一，通過宣講法律，讓村民了解、重視并正確行使民主權(quán)力；通過教育培訓(xùn)，使村民具備更高的參與能力；通過強(qiáng)化民主實(shí)踐，將民主內(nèi)化為自身需求并有能力付諸行動；第二，注重弱勢群體的民主參與。弱勢群體很難有機(jī)會通過合法的利益表達(dá)機(jī)制影響政府決策，他們的聲音經(jīng)常被“沉沒”[10]48。忽視弱勢群體的需求和表達(dá)，以其他村民的意見代之，會損害“沉默的多數(shù)”利益。村干部應(yīng)關(guān)注弱勢群體的需求意愿，培養(yǎng)他們的民主參與能力；第三，更加注重不同群體間的利益沖突，通過改善干群關(guān)系和協(xié)調(diào)溝通方式，使村民更加理性參與民主決策；第四，應(yīng)該注重拓寬參與渠道。完善民意表達(dá)機(jī)制，拓寬有序參與渠道，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，使民主參與步入法治化軌道，這是深化民主政治建設(shè)的重要途徑。

(三)加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

村級公共服務(wù)改革離不開政府的主導(dǎo)作用，政府職能的轉(zhuǎn)變保障民主，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮保障民生。政府的主導(dǎo)是民主和民生建設(shè)的內(nèi)在要求，政府能否實(shí)現(xiàn)有效主導(dǎo)是民主和民生建設(shè)的關(guān)鍵。針對村級公共服務(wù)改革中政府“越位”和“缺位”現(xiàn)象，政府應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變職能。第一，做一個“引導(dǎo)者”，簡政放權(quán)，還權(quán)賦能于民，引導(dǎo)基層社會形成多元治理模式；第二，做一個維持秩序的“裁判員”，負(fù)責(zé)制定法規(guī)和政策，讓市場和社會以自身能力健全村級公共服務(wù)體系；第三，做一個“服務(wù)者”。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，對政府來說，更重要的作用就是幫助公民表達(dá)并滿足他們的公共需求?；鶎诱畱?yīng)該在保證主導(dǎo)作用的前提下大膽創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)變和提高行政能力，更好地發(fā)展基層民主和建設(shè)民生。

(四)構(gòu)建多元籌資機(jī)制，加強(qiáng)改革的資金保障

村級公共服務(wù)改革事業(yè)任務(wù)繁重，難度巨大，資金緊張，僅僅依靠政府財(cái)政撥款，難以完全滿足村級公共服務(wù)建設(shè)需求。缺少“金錢”的改革，猶如“紙上談兵”，既不易發(fā)展民主，改善民生，又不可能持續(xù)發(fā)展。首先，拓寬籌資渠道。除了財(cái)政渠道，還要充分開發(fā)市場渠道、境外籌資和個人籌資渠道。市場渠道包括利用資本市場籌資，成立專項(xiàng)基金，向金融機(jī)構(gòu)融資。境外籌資渠道包括華人華僑捐款建設(shè)家鄉(xiāng)和境外非政府組織援助救濟(jì)金。由于村級公共服務(wù)建設(shè)是村民身邊的事情，涉及村民自身利益，所以個人籌資渠道是最貼近村民生活的渠道。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多村民自組織和富裕家庭愿意為家鄉(xiāng)建設(shè)出資，政府應(yīng)充分利用民間資本；其次，創(chuàng)新籌資手段。使用者付費(fèi)購買的方式可以避免“搭便車”現(xiàn)象，尤其適用于農(nóng)村小型水利設(shè)施、文娛健身設(shè)施等村級公共服務(wù)。減稅讓利，鼓勵那些支持地方性公共服務(wù)的企業(yè)積極參與農(nóng)村建設(shè)事業(yè)。多元籌資機(jī)制的建立，為村級公共服務(wù)改革注入強(qiáng)大資金，為民生建設(shè)保駕護(hù)航。

(五)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮人才的巨大作用

一是轉(zhuǎn)變基層干部執(zhí)政理念，提高其執(zhí)政能力。通過政治教育和開展培訓(xùn)班，使基層干部樹立“民主”“民權(quán)”的執(zhí)政理念，提高基層干部“為民服務(wù)”的思想覺悟和執(zhí)政能力，擺脫長期以來的單一化決策模式，建立需求主導(dǎo)型的民主決策機(jī)制；二是鼓勵“一村一大”志愿者、鄉(xiāng)土精英積極參與村級公共服務(wù)改革，挖掘其中的優(yōu)秀人才進(jìn)入村“兩委”班子，優(yōu)化班子成員結(jié)構(gòu)，建立基層人才庫；三是村級公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中，引進(jìn)專業(yè)人才參與預(yù)算、監(jiān)督和驗(yàn)收等事項(xiàng)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和質(zhì)量過關(guān)。基層人才隊(duì)伍的不斷壯大，通過改革的核心——“人的作用”，更靈活地促進(jìn)民主發(fā)展和民生建設(shè)。

郫都區(qū)以改善民生為重點(diǎn)的農(nóng)村社會建設(shè)，為民主發(fā)展提供了實(shí)踐平臺；反過來，以發(fā)展民主為重點(diǎn)的基層政治建設(shè)，為民生改善提供了民主生長環(huán)境。郫都區(qū)的創(chuàng)新改革為中國基層民主和民生建設(shè)的完善帶來諸多啟示和有益借鑒。

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