建設用地雙控背景下的農(nóng)村土地綜合整治策略轉型
————以上海為例

劉 靜，閆玉玉

（1. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2. 國土資源部土地整治重點實驗室上?？蒲泄ぷ髡?，上海 200003）

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出：“實行建設用地總量和強度雙控措施，逐步減少新增建設用地計劃，控制單位國內生產(chǎn)總值建設用地強度”。建設用地雙控制度的實行是經(jīng)濟新常態(tài)下推進新型城鎮(zhèn)化建設和實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)節(jié)約集約、推動生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的重要舉措。農(nóng)村土地綜合整治已被多年實踐證明為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化建設的重要平臺和關鍵手段[1,2]。在建設用地雙控的客觀要求下，以大都市上海為例開展土地綜合整治策略、機制研究，構建較為成熟定型的實施機制，對于推動土地整治創(chuàng)新、轉型發(fā)展，建立健全農(nóng)村土地綜合整治體制、機制具有重要意義。

1 建設用地雙控背景下農(nóng)村土地綜合整治的改革方向

在當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉型時期，建設用地雙控制度對農(nóng)村土地綜合整治提出了更高的要求，土地整治對象向建設用地拓展、整治目標趨于復合、整治范疇轉向綜合、整治主體趨于多元。基于此，農(nóng)村土地綜合整治必然要謀求轉型發(fā)展的新思路和新方向，可從以下三方面來考慮。

1.1 優(yōu)化土地整治的空間布局

建設用地雙控要求在土地利用中嚴格控制新增建設用地規(guī)模（特別是建設用地占用耕地規(guī)模），加強建設用地存量挖潛。此背景下，農(nóng)村土地綜合整治應以“新三線”（永久基本農(nóng)田底線、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界線）劃定為契機，正確把握土地整治對周邊環(huán)境特別是生態(tài)環(huán)境的影響，明確土地整治戰(zhàn)略分區(qū)，確定各區(qū)土地整治的方向和重點，因地制宜，合理有序確定土地整治任務，同時，整合資源，合理安排、有序開展土地整治實踐，淘汰復墾有污染、高能耗、低效益的工業(yè)用地，歸并零星分散的宅基地，盤活閑置的其他集體建設用地，優(yōu)化各類用地的空間布局。

1.2 明確土地整治的全域結構

雙控背景下土地整治對象、整治目標和整治范疇的變化，要求農(nóng)村土地綜合整治應轉變原有以單個整治項目為主的固化思維，從全域視角出發(fā)，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的理念，開展全域規(guī)劃和全域設計，充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)的資源、景觀和人文優(yōu)勢，將村莊更新、建設用地整治、生態(tài)修復等緊密結合起來，以增加農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的內生動力。同時開展分區(qū)域、分類型的差別化重點整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，增強土地綜合整治對全域經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設的支撐能力以及對生態(tài)安全的保障能力，發(fā)揮農(nóng)村土地綜合整治對促進新型城鎮(zhèn)化建設，特別是大都市發(fā)展建設的重要作用。

1.3 完善土地整治的投資結構

農(nóng)村土地綜合整治的難度和成本的加大，要求未來土地整治資金投入改變以往以財政資金為主的單一資金投入模式，進而探索有個人、企業(yè)等社會資本參與的、與政府財政支持相結合的多元主體共投的模式和結構，形成外包式、股份式、私營式等不同結構的PPP（Public-Private Partnership）資金支撐模式[3]，以保障新形勢、新要求下土地整治工作的持續(xù)有效開展，同時更好地維護集體及農(nóng)戶的土地權益，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人切實感受并分享土地綜合整治帶來的收益。

2 上海市農(nóng)村土地綜合整治實施機制構建

上海作為一個特大型城市，土地供需矛盾突出，面臨土地資源緊缺與粗放利用現(xiàn)行并存、生態(tài)空間不足與休閑游憩需求快速增長并行、經(jīng)濟快速發(fā)展與農(nóng)村凋敝現(xiàn)象同行、耕地保護形勢嚴峻與健康產(chǎn)能需求旺盛等系列矛盾，這些矛盾已成為制約上海長期穩(wěn)定發(fā)展的桎梏。為破解上述諸多矛盾和困境，上海逐步走出了一條以“五量調控”土地管理策略為總體方針，由市-區(qū)-郊野單元三級土地整治規(guī)劃統(tǒng)籌引領，多功能農(nóng)用地整治、低效建設用地減量化、農(nóng)村居民點整治、郊野公園建設多路徑協(xié)同推進的具有大都市特色的農(nóng)村土地綜合整治之路。

2.1 頂層設計

（1）基于“五量調控”的土地利用總體策略

圍繞“創(chuàng)新驅動發(fā)展、經(jīng)濟轉型升級”戰(zhàn)略，為充分發(fā)揮市場決定性作用和政府宏觀調控作用。2014年，上海市發(fā)布《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》，全面實施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”基本策略，嚴格控制建設用地規(guī)模，逐年減少新增建設用地，促進存量建設用地盤活利用，提升土地資源配置效率，進一步提高土地利用質量，著力構建土地利用資源、效能、機制“三位一體”的全生命周期管理體系，探索形成適應特大城市資源環(huán)境緊約束條件下的土地利用方式和城市發(fā)展模式，全面提高節(jié)約集約用地水平，也即“五量調控”土地利用策略[4,5]。

“五量調控”土地利用總體策略從市級層面上確定了未來上海市土地利用的主要思路，強化了郊野單元規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用，也為農(nóng)村土地綜合整治工作的開展指明了基本方向。在總量鎖定和增量遞減的雙重要求下，集建區(qū)外低效建設用地減量化特別是工業(yè)用地減量成為破除上海土地資源瓶頸的主要途徑；農(nóng)村居民點整治特別是零散、閑置宅基地的盤活利用是實現(xiàn)存量優(yōu)化的重要手段之一。在“五量調控”的策略指導下，通過項目實踐，上海著力構建并形成了基于總量強控和流量盤活的具有地域特色的農(nóng)村土地綜合整治實施模式。

（2）郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局

上海在市、區(qū)兩級土地整治規(guī)劃編制的基礎上，發(fā)揮“兩規(guī)合一”體制優(yōu)勢，提出了“郊野單元規(guī)劃”概念，對郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理。郊野單元規(guī)劃注重整體政策設計[6]，考慮農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)為主的現(xiàn)狀，承載耕地保護、生態(tài)建設、經(jīng)濟社會發(fā)展多重目標，通過土地綜合整治平臺，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的農(nóng)用地整治、建設用地減量化及增減掛鉤進行統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)建設用地與農(nóng)用地的聯(lián)動和同步雙向優(yōu)化，促進生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟社會發(fā)展同步推進，保證了土地利用總體目標的落地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級全域全地類的實施性策略性規(guī)劃（其定位詳見圖1），也成為上海推進新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設的有效載體。

圖1 郊野單元規(guī)劃在上海空間規(guī)劃體系中的定位Fig.1 The position of country unit planning in Shanghai space planning system

2.2 實施路徑

（1）以多功能農(nóng)用地整治夯實都市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎

上海耕地具有數(shù)量少、質量優(yōu)的特點，在建設用地雙控要求下，必須轉變只重視耕地數(shù)量的“粗放式”整治思路，樹立數(shù)量、質量、生態(tài)、資源、人文“五位一體”保護的“精細化”整治理念，著力推進高標準農(nóng)田建設，合理有序推進灘涂成陸土地開發(fā)整理，充分挖掘農(nóng)用地多重功能，促進農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、休閑、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的結合，加強農(nóng)田生態(tài)景觀建設，鼓勵大地景觀、田間藝術景觀創(chuàng)造，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提升農(nóng)用地系統(tǒng)的生態(tài)、景觀、游憩、自然教育等多重功能，形成具有上海大都市特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（2）以低效建設用地減量化推進土地集約高效利用

建設用地減量是雙控背景下實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。低效建設用地減量是在郊野單元規(guī)劃的指導下，以城市開發(fā)邊界外低效建設用地減量為目標，市、區(qū)、鎮(zhèn)分步驟協(xié)同推進的建設用地整治活動，是土地利用重點從增量轉向存量的必然選擇和唯一路徑。在范圍上，主要是城市開發(fā)邊界外的現(xiàn)狀工礦用地和農(nóng)村低效建設用地；在目標上，是為了縮減低效建設用地規(guī)模，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用水平的大幅提升。具體目標即到2020年全市規(guī)劃建設用地總量控制在3185km2以內，現(xiàn)狀低效建設用地減量50km2[7]；在手段上，減量化主要是以郊野單元規(guī)劃為載體，以土地整治為平臺，通過198工業(yè)用地減量化項目、市級土地整治項目和郊野公園建設項目的實施來協(xié)同推進。

（3）以農(nóng)村居民點整治帶動鄉(xiāng)村更新發(fā)展

農(nóng)村居民點整治是改善農(nóng)村建設用地利用效率、優(yōu)化用地布局、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的關鍵，從長遠發(fā)展來看，也是實現(xiàn)建設用地減量化目標的重要因素。在農(nóng)村居民點整治過程中設定差別化的分類整治措施，優(yōu)先推進撤并村居民進城入鎮(zhèn)，統(tǒng)籌安排撤并村整治、保留村發(fā)展和保護村保護；合理歸并零散、閑置宅基地，豐富宅基地退出補償方式，引導建立多元化的農(nóng)村“造血機制”，優(yōu)先保障農(nóng)民權益；加強鄉(xiāng)村景觀風貌特色保護，挖掘鄉(xiāng)土人文魅力；在調整農(nóng)村聚落形態(tài)和規(guī)模結構的同時，增加生態(tài)用地資源，開辟農(nóng)村未來發(fā)展空間，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，多方面助力鄉(xiāng)村更新發(fā)展。

（4）以郊野公園建設促進重點生態(tài)空間修復與功能重塑

郊野公園是上海生態(tài)網(wǎng)絡的重要空間節(jié)點，是上海重要城鄉(xiāng)綜合功能承載區(qū)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)新實踐區(qū)，也是上海踐行生態(tài)文明和綠色發(fā)展的重要載體，對于生態(tài)空間修復、功能重塑等具有重要意義。針對郊野公園的功能定位，在設計理念和程序上，引入城市規(guī)劃的方法組織土地整治生態(tài)景觀規(guī)劃，實現(xiàn)土地整治的復合功能。在實施過程中，積極探索環(huán)境友好型設計技術、土壤剝離再利用等綠色施工技術來推進重大生態(tài)功能區(qū)建設。同時，積極開展“土地整治+”實踐，將土地整治與藝術、文化、體育、金融等“軟實力”跨界融合，促進鄉(xiāng)村振興。

2.3 配套政策措施

為有效推進全域土地整治工作開展，切實落實“五量調控”基本用地策略及建設用地雙控制度，上海市建立健全政策體系，核心內容包括以下幾點：

一是建立空間發(fā)展權補償機制，即在城市開發(fā)邊界外實現(xiàn)現(xiàn)狀建設用地減量化的，可獲得相應比例的有條件建設區(qū)（類集建區(qū)）的建設用地規(guī)劃空間；二是建立新增建設用地計劃與建設用地減量化關聯(lián)機制，一般經(jīng)營性用地和工業(yè)用地必須使用減量化產(chǎn)生的用地指標，同時，為保證急需項目落地，形成建設用地指標周轉制度，根據(jù)減量化進展情況可先行借用；三是運用總量鎖定、區(qū)域統(tǒng)籌的增減掛鉤政策，先拆后建，允許周轉指標在區(qū)縣范圍內適度流轉，拓展增減掛鉤項目區(qū)內運作的限制[8]；四是特別針對“198”區(qū)域的減量化工作提供20萬/畝[9]市級減量化專項扶持性資金；針對低效農(nóng)居集中居住對遠郊區(qū)縣給予20萬/戶、近郊區(qū)縣12萬/戶的補貼[10]；五是建立了集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民長效增收機制，支持和引導中心城、新城、新市鎮(zhèn)的規(guī)劃物業(yè)和土地收益向實施減量化的地區(qū)傾斜；六是構建了市區(qū)鎮(zhèn)三級政府聯(lián)動推進和同級政府部門間協(xié)調推進的工作機制。

3 上海市廊下鎮(zhèn)全域土地整治的具體實踐

3.1 廊下鎮(zhèn)概況

廊下鎮(zhèn)位于上海金山區(qū)中部偏西南，與浙江平湖交界，是上海遠郊生態(tài)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的典型代表，也是上海市第二輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的領頭羊。近年來廊下鎮(zhèn)積極探索和實踐“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村生態(tài)化、農(nóng)民職業(yè)化”的大都市遠郊地區(qū)農(nóng)村發(fā)展道路，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等方面均取得了一定成效。

3.2 廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃總體安排

廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃突出了廊下以農(nóng)為主的特色，利用金山區(qū)生態(tài)環(huán)境、地理環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境的良好基礎，以產(chǎn)業(yè)轉型、生態(tài)引領和形象提升為定位目標，圍繞“生態(tài)”、“鄉(xiāng)村旅游”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”三大主題，規(guī)劃形成以生態(tài)涵養(yǎng)林區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)旅游示范區(qū)和城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)區(qū)為主的空間結構布局，將廊下打造為金山區(qū)具有江南水鄉(xiāng)風貌和低碳綠色經(jīng)濟的生態(tài)保育核、上海市城郊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的品牌示范區(qū)和環(huán)杭州灣區(qū)域的鄉(xiāng)村休閑旅游節(jié)點，建成集“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”一體化發(fā)展的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)。

為實現(xiàn)規(guī)劃目標，廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃在底線管控的前提下對鎮(zhèn)域內建設用地、農(nóng)用地和生態(tài)用地作了統(tǒng)籌部署，明確了近期建設目標和任務：一是明確規(guī)劃期內低效建設用地減量規(guī)模和土地整治補充耕地規(guī)模，規(guī)劃近期（2014至2016年末）減量化規(guī)模136.46公頃，其中工礦倉儲用地56.43公頃；遠期（2017至2020年末）減量311.49公頃，落實補充耕地229公頃；二是積極開展農(nóng)地整治，推進高標準基本農(nóng)田和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設。結合廊下鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，對農(nóng)用地進行綜合整理，合理布局“田、水、路、林”，通過聚集示范，著力推進農(nóng)業(yè)種源示范區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游區(qū)、優(yōu)質蔬菜產(chǎn)業(yè)帶和萬畝設施糧田生產(chǎn)基地建設，規(guī)劃建成高標準基本農(nóng)田2059公頃；三是推進郊野公園建設，以“生態(tài)?生產(chǎn)?生活”為主題，以“農(nóng)村?農(nóng)業(yè)?農(nóng)民”為核心，建設成集“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、科普教育、文化體驗、旅游休閑”于一體的“假日農(nóng)場”型郊野公園；四是加強農(nóng)田防護和生態(tài)建設，將景觀設計與生態(tài)保護、環(huán)境保護相結合，依托既有風貌格局，融合自然人文景觀，做到人與自然的協(xié)調統(tǒng)一；五是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游設施配套，提升鄉(xiāng)村地區(qū)活力。

3.3 廊下鎮(zhèn)土地綜合整治實踐及成效

（1）項目概況

2011年，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)市級土地整治項目啟動，是上海市首批啟動的市級項目之一，也是首批項目中建設規(guī)模最大的一個，總面積1771.22公頃，建設規(guī)模1687.34公頃。項目區(qū)內集體土地1726公頃，國有土地45公頃，土地權屬清晰無爭議，共有農(nóng)戶2846戶，1.2萬人，項目區(qū)內新增耕地潛力合計55.90公頃，實現(xiàn)新增耕地率3.31%。

該項目從構建廊下鎮(zhèn)完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略高度出發(fā)，將整治重點向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)聚焦，劃分為4個區(qū)域：萬畝糧田整治區(qū)、種源農(nóng)業(yè)整治區(qū)、優(yōu)質蔬菜整治區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)整治區(qū)。項目區(qū)域農(nóng)用地全部統(tǒng)一流轉至鎮(zhèn)級合作社進行規(guī)?；?、集約化統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高。

2012年，上海按照全市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃“雙環(huán)、九廊、十區(qū)、四大源地”基本格局，在全市生態(tài)廊道關鍵節(jié)點規(guī)劃布局21個郊野公園。金山廊下郊野公園首批7個郊野公園試點之一。廊下郊野公園位于鎮(zhèn)區(qū)西側，規(guī)劃選址充分考慮利用自然資源、現(xiàn)有項目，體現(xiàn)“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”的主題，規(guī)劃范圍21.4km2，劃分為三大功能片區(qū)：生態(tài)觀光區(qū)、生產(chǎn)游憩區(qū)、生活體驗區(qū)，包含廊下生態(tài)園、中華村農(nóng)家樂、農(nóng)村新天地等20多個重要旅游項目。近期建設范圍9.75km2，約占園區(qū)總用地面積的45%。一期范圍內土地整治總規(guī)模975.17公頃，減量化目標為91.60公頃。

2015年10月底廊下郊野公園通過驗收并開始試運營。據(jù)統(tǒng)計，2017年上半年，廊下郊野公園吸引游客56.18萬人，創(chuàng)收達1000多萬，公園建設成效已初步顯現(xiàn)。目前，廊下二期土地整治項目已經(jīng)立項。

（2）項目建設內容及成效

一是開展田、水、路、林綜合整治，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。提高農(nóng)田設施標準，合理布局田間道、生產(chǎn)路，優(yōu)化完善項目區(qū)內水系，構建生態(tài)景觀防護林，豐富林網(wǎng)空間結構，建設規(guī)?；?、集中連片的灌溉水田，建成711.5公頃的高標準基本農(nóng)田示范基地；在保持并優(yōu)化廊下水鄉(xiāng)特色景觀的基礎上大力發(fā)展以花卉、蔬菜、水產(chǎn)育種為主的種源產(chǎn)業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的特色產(chǎn)業(yè)，推進機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式革新，發(fā)展集休閑、觀光、體驗和科普教育于一體的觀光農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的轉型，培育了一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。

二是開展村莊整治，改善人居環(huán)境。土地整治項目共搬遷農(nóng)戶623戶，歸并零星居住點，統(tǒng)一搬遷至鎮(zhèn)區(qū)旁集體土地上，采用具有“白墻、黛瓦、觀音兜”特點的當?shù)貍鹘y(tǒng)民居進行安置。搬遷村民戶籍性質不變，村民房屋宅基地性質不變，村民土地流轉承包費收益權及各種福利不變。通過特色民居集中安置，公共服務和基礎設施配套完善，極大地提高了村民的生活品質，改善了人居環(huán)境，維護了當?shù)貍鹘y(tǒng)風貌。

三是推進低效建設用地減量化，改善生態(tài)環(huán)境。廊下鎮(zhèn)近期減量化以工礦倉儲和城鎮(zhèn)用地為主。對宅基地減量堅持審慎穩(wěn)妥推進的原則，以農(nóng)民自愿為前提，優(yōu)先實施了萬畝良田生產(chǎn)區(qū)域的宅基地減量，并保留典型特色的農(nóng)村聚居點；其他建設用地與工業(yè)、宅基地減量聯(lián)動。通過郊野單元規(guī)劃實施，截至2017年7月，廊下鎮(zhèn)減量化立項規(guī)模達40.62公頃，其中工礦用地38.30公頃；已驗收規(guī)模29.29公頃，其中工礦用地27.92公頃。通過土地整治，淘汰區(qū)域內的低端企業(yè)（共83個），倒逼產(chǎn)業(yè)結構調整，清除污染源，土地復墾為農(nóng)用地，增加了綠色生態(tài)空間。

四是保護與提升地方文化、風貌資源。注重特色農(nóng)耕文化的打造和傳統(tǒng)文化的保護，在統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展需求及地域特色的基礎上，將整治重點由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向種源農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)聚焦，建設功能“多元”的體驗農(nóng)場，切實打造并傳承特色農(nóng)耕文化。此外，借助“鄉(xiāng)村”品牌效應，對廊下百年老校、土布衣服、當?shù)胤窖浴⑸徬嫖幕?、白墻黛瓦觀音兜的老式建筑等人文資源進行保護和提升，在保護鄉(xiāng)土風貌、文化的同時實現(xiàn)村莊在尺度上的躍遷和能級的提升，藉此吸收更多的外部資源，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。

五是活動營造，提升鄉(xiāng)村整體活力。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地整治除了關注工程實體，更要關注區(qū)域活力的營造和激發(fā)。在廊下項目中，開展了“土地整治+”系列活動，如鄉(xiāng)野馬拉松、土布T臺秀、海派鄉(xiāng)居設計等，通過活動營造，提升當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品品牌和特色文化的影響力；以郊野公園建設為契機，搭建鄉(xiāng)村發(fā)展轉型資源要素整合大平臺，鏈接傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與藝術創(chuàng)作、生態(tài)環(huán)保等創(chuàng)新要素，鏈接農(nóng)民、市民與創(chuàng)客鏈接城鄉(xiāng)要素資源。培育新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)“休閑、游憩、體驗”一站式服務和農(nóng)業(yè)“接二、連三”發(fā)展。新業(yè)態(tài)的發(fā)育促進了服務業(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的就業(yè)機會。配合廊下鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)能級轉變，增加科技研發(fā)、商業(yè)服務、旅游觀光、物業(yè)管理等就業(yè)崗位。如蘑菇培育大戶陳林根的公司里80多名員工中有80%以上是廊下人；壯大了集體經(jīng)濟組織實力，增加了農(nóng)民收入；同時通過商業(yè)經(jīng)營物業(yè)、工業(yè)標準廠房等物業(yè)補償，租金收入和新增耕地凈收益共同用于保障集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的長遠經(jīng)濟收益。

4 結論與討論

在建設用地雙控背景下，上海市順應土地整治發(fā)展新形勢、新要求、新方向，確定“五量調控”土地利用總體策略，通過郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌整鎮(zhèn)域土地整治，開展低效建設用地減量化、多功能農(nóng)用地整治、農(nóng)民集中居住、生態(tài)空間提升改善等具體整治活動，當前上海市構建的農(nóng)村土地綜合整治策略及實施機制，探討了土地整治助推生態(tài)文明建設、助力農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的有效路徑，可為國內其它類似區(qū)域振興鄉(xiāng)村提供借鑒。

值得討論的是：（1）土地整治是以工程為主體的一項農(nóng)村發(fā)展投資項目，而中國農(nóng)村的問題不是單純農(nóng)業(yè)基礎設施的改善等就可以改變的，需要多元投入、多方共建，需要新型農(nóng)民到農(nóng)村去，挖掘鄉(xiāng)村價值，激發(fā)區(qū)域活力。在此過程中，農(nóng)村閑置資產(chǎn)盤活，城市人力、資本等要素向鄉(xiāng)村流動等問題亟需探索政策通道。（2）土地整治標準規(guī)范等與現(xiàn)行土地整治目標的匹配度有待進一步提高。隨著土地整治內涵外延的拓展，當前土地整治已經(jīng)成為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、促進鄉(xiāng)村振興的重要抓手和平臺，但土地整治工程建設體系以及預算定額標準難以匹配生產(chǎn)、生態(tài)、休閑游憩等多元整治目標的實現(xiàn)。（3）近年來，土地整治由單一類型逐漸轉向目標多元、對象多元的綜合型整治，郊野公園即是其中典型代表。在建設過程中，因各條線固有標準、制度等難以匹配郊野公園建設需求的情況較多，各條線資金在集中投入的過程中也會因為不同的管理程序、驗收標準導致各種沖突的出現(xiàn)，未來需要進一步加強多部門協(xié)調配合，共同推動區(qū)域綜合型土地整治。

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