上海建設(shè)用地減量化實(shí)施策略研究

郭淑紅

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

1 減量化背景與必要性

1.1 減量化內(nèi)涵

建設(shè)用地減量化是指對不符合規(guī)劃要求且社會(huì)經(jīng)濟(jì)或環(huán)境效益較差的現(xiàn)狀建設(shè)用地，通過拆除復(fù)墾等土地綜合整治工作，按照“宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林”的要求，使之恢復(fù)農(nóng)地生產(chǎn)能力或發(fā)揮生態(tài)用地功能的過程?！皽p”的目的是為了更好的“增”。無論從用地總量、績效、能耗、環(huán)保、人口控制等方面來看，實(shí)施低效建設(shè)用地減量化都是十分有益的。

1.2 上海建設(shè)用地使用現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，上海市人口和建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，建設(shè)用地比重達(dá)45%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大城市都市圈，規(guī)模逼近3226km2的規(guī)劃“天花板”，部分行政區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地面積甚至與規(guī)劃2020年建設(shè)用地指標(biāo)出現(xiàn)倒掛。用地結(jié)構(gòu)方面，生產(chǎn)用地占比偏高、生活用地結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)用地不足，有待進(jìn)一步優(yōu)化，工業(yè)用地比重偏高，是東京、首爾等城市的2–3倍，存在宅基地閑置問題。空間布局方面，生態(tài)間隔系統(tǒng)急需強(qiáng)化，農(nóng)村建設(shè)用地布局碎片化現(xiàn)象明顯，部分區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展有待加強(qiáng)。用地績效方面，存在用地績效的不平衡，據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，有占比60%的工業(yè)企業(yè)只貢獻(xiàn)了約5%的工業(yè)產(chǎn)值，未來這部分工業(yè)用地，尤其是城市開發(fā)邊界外的零星分散工業(yè)用地或集體工業(yè)用地績效有巨大的提升空間。

1.3 減量化背景

上海正處于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”的關(guān)鍵時(shí)期，并在轉(zhuǎn)型中維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，且在城市土地利用管理工作中也不斷探索創(chuàng)新。面對資源環(huán)境緊約束形勢，上海市政府以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，2014年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，明確了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的基本要求。2014年5月6日，上海市委市政府召開上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議，會(huì)上國土資源部部長姜大明提出要“科學(xué)劃定‘三條紅線’，強(qiáng)化規(guī)劃硬約束”；上海市委書記韓正提出實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地總量“負(fù)增長”，并提出加大城市開發(fā)邊界外建設(shè)用地減量化。上海經(jīng)過近三年的探索與實(shí)踐，減量化工作已形成了“認(rèn)識統(tǒng)一、推進(jìn)有力、成效初顯”的局面。上海作為全國首個(gè)提出全域范圍建設(shè)用地減量化的城市也已引起學(xué)者廣泛關(guān)注和重視[1-4]。

2 建設(shè)用地減量化規(guī)模和類型分析

2.1 建設(shè)用地減量化類型

現(xiàn)狀建設(shè)用地減量不僅能促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局的優(yōu)化和土地使用效率的提升，而且能夠根除環(huán)境污染源，減少農(nóng)村低素質(zhì)外來人口的集聚、減少社會(huì)管理成本，提升生態(tài)品質(zhì)，為郊野地區(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。

根據(jù)建設(shè)用地現(xiàn)狀情況和利用效率可以對減量化建設(shè)用地進(jìn)行分類。一是按照用地類型，分為宅基地、工業(yè)用地和其他建設(shè)用地減量化；二是按照土地使用狀況，分為閑置、低效和違章用地減量化。

（1）閑置土地減量化

閑置土地是指土地使用者依法取得國有建設(shè)用地使用權(quán)后，未在規(guī)定的期限內(nèi)動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地。閑置土地主要集中在郊區(qū)縣，截至2015年底上海市郊區(qū)批而未供、供而未用土地面積達(dá)近千平方公里，占郊區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)

用地的30%多。解決辦法是建立閑置土地處置情況與區(qū)縣政府的年度考核、新增建設(shè)用地計(jì)劃使用、新增經(jīng)營性用地出讓相掛鉤機(jī)制，形成閑置土地處置倒逼機(jī)制。

（2）低效利用土地減量化

低效利用土地是指布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，包括產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地、“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地和布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的廠礦、棚戶區(qū)、城中村等。

從區(qū)域上，一是現(xiàn)行規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外圍高污染、高能耗、低效益的現(xiàn)狀工業(yè)用地；二是現(xiàn)行規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外功能亟需提升或轉(zhuǎn)型的工業(yè)區(qū)塊；三是零散布局的農(nóng)村宅基地以及建成區(qū)內(nèi)的舊里（中心城約4km2）、棚戶區(qū)（郊區(qū)約8km2），城中村（約400多個(gè)，近60km2）等。

（3）違法違章建設(shè)用地減量化

違法違章建設(shè)用地主要指不符合相關(guān)規(guī)劃要求和手續(xù)不齊全的建設(shè)用地，主要采取拆除復(fù)墾、土地收儲(chǔ)、完善手續(xù)等方式進(jìn)行分類處置，對于處置后手續(xù)齊全的，頒發(fā)合法用地手續(xù)，納入土地利用全生命周期管理。

2.2 建設(shè)用地減量化規(guī)模測算

（1）按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模測算

本文所提減量化規(guī)模為現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模與新增建設(shè)用地規(guī)模之和，并扣除規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模。測算基于以下兩個(gè)前提：

規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模近遠(yuǎn)期（近期指規(guī)劃至2020年，遠(yuǎn)期指規(guī)劃至2040年）保持不變。新一輪總規(guī)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模為3200km2，即原規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?？鄢?fù)增長后規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模。

結(jié)合現(xiàn)狀和控詳規(guī)劃，將負(fù)增長后的集建區(qū)進(jìn)一步區(qū)分為建成區(qū)和未建成區(qū)。按照新增建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，將未建成區(qū)分為近期實(shí)施地塊和遠(yuǎn)期實(shí)施地塊。

通過對規(guī)劃實(shí)施期間各區(qū)建設(shè)用地使用速率，并結(jié)合各區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模以及現(xiàn)狀建設(shè)用地面積（圖1），從近遠(yuǎn)期兩個(gè)維度，對各區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和減量化預(yù)期進(jìn)行了測算（圖2）。

近期態(tài)勢：預(yù)計(jì)2020年新增近200km2，凈增空間不足20km2，尚需減量超過170km2（年均超過30km2）；

遠(yuǎn)期態(tài)勢：預(yù)計(jì)2020–2040年最大新增空間不足180km2，若遠(yuǎn)期（2040年）集建區(qū)全部建滿需減量近350km2。

按照2015年底區(qū)縣城市開發(fā)邊界階段初步成果進(jìn)行分析測算，至2040年減量化規(guī)模在300km2左右不等，通過對開發(fā)邊界外各種類型建設(shè)用地進(jìn)行分析，開發(fā)邊界外減量化主體構(gòu)成包括宅基地、工業(yè)倉儲(chǔ)和其他建設(shè)用地，通過分類細(xì)化測算，減量化建設(shè)用地以工業(yè)倉儲(chǔ)用地和宅基地為主，各區(qū)各類型建設(shè)用地減量化規(guī)模測算見圖3。

（2）按照減量化實(shí)施情況測算

根據(jù)建設(shè)用地減量化實(shí)施情況調(diào)研，全市2014–2017年應(yīng)完成驗(yàn)收建設(shè)用地減量化任務(wù)約20km2，實(shí)際已驗(yàn)收建設(shè)用地減量化達(dá)26km2（圖4），超額完成任務(wù)。其中，工業(yè)倉儲(chǔ)用地減量化面積占比達(dá)81%。青浦區(qū)、浦東新區(qū)、奉賢區(qū)、松江區(qū)、嘉定區(qū)較為突出，根據(jù)推算，至2040年全市建設(shè)用地減量化任務(wù)預(yù)計(jì)在150km2左右。

圖1 上海各區(qū)建設(shè)用地規(guī)模分析Fig.1 The scale analysis of construction land in each district of Shanghai

圖2 上海市建設(shè)用地減量化分析Fig.2 The minimization analysis of construction land in Shanghai

圖3 上海市近期建設(shè)用地減量化地類構(gòu)成Fig.3 The type structure of construction land minimization in Shanghai

圖4 2014–2017年上海各區(qū)完成建設(shè)用地減量驗(yàn)收情況Fig.4 The decrease of construction land in each area of Shanghai in 2014-2017

（3）建設(shè)用地減量化測算說明

建設(shè)用地減量化第一種測算方法以規(guī)劃為前提，只是一種理論假設(shè)測算，實(shí)際實(shí)施過程中規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地應(yīng)以建設(shè)用地減量化為前提，通過“以拆定增、以增促減”的計(jì)劃管理方式來推進(jìn)實(shí)施。第二種測算以各區(qū)實(shí)際建設(shè)用地減量化實(shí)施情況進(jìn)行等量推算，比較貼近實(shí)際，但考慮到建設(shè)用地減量化難度將逐年增加，因此后續(xù)需加大建設(shè)用地減量化政策支持和減量化推進(jìn)力度。

3 減量化規(guī)劃導(dǎo)向分析

開展建設(shè)用地減量化應(yīng)符合生態(tài)化、人文化和城鄉(xiāng)一體化基本要求。以“生態(tài)化”為基調(diào)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、落實(shí)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃為目標(biāo)；以“人文化”為特點(diǎn)，建設(shè)用地減量化充分尊重農(nóng)民意愿，結(jié)合村莊布點(diǎn)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，注重保護(hù)水鄉(xiāng)特色、地方鄉(xiāng)土文化和歷史文化遺存，因地制宜的采取保留、歸并、拆除等多種土地整治模式；以“城鄉(xiāng)一體化”為原則，在整合郊野地區(qū)各類涉農(nóng)資源的同時(shí)，提升規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用、提高農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。

3.1 生產(chǎn)功能導(dǎo)向

結(jié)合耕地基本農(nóng)田保護(hù)要求，上海初步劃示12–15片市級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。建議將5–8片糧食主產(chǎn)區(qū)作為減量化的重點(diǎn)區(qū)域，以促進(jìn)耕地集中連片和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。結(jié)合當(dāng)前上海市農(nóng)委劃示糧食功能區(qū)和蔬菜保護(hù)區(qū)，對未來上海市糧食蔬菜功能區(qū)域加以引導(dǎo)。

3.2 生態(tài)功能導(dǎo)向

聚焦生態(tài)文明建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)廊道內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地減量。結(jié)合市級生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)線劃示的成果，將城市建設(shè)擴(kuò)張速度較快，生態(tài)間隔系統(tǒng)亟需強(qiáng)化的地區(qū)作為近期減量化的重點(diǎn)區(qū)域，以發(fā)揮生態(tài)宜居，間隔建設(shè)用地蔓延的作用。根據(jù)生態(tài)重要性評價(jià)選出“三橫五豎”8條（崇明、長興島、大治河—黃浦江、嘉寶、奉浦等）重要生態(tài)廊道，作為減量化的重點(diǎn)區(qū)域，近期可結(jié)合綠化部門的造林計(jì)劃落圖。

3.3 社會(huì)和諧因素導(dǎo)向

加強(qiáng)人居環(huán)境建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，優(yōu)先推進(jìn)民眾意見較大、社會(huì)矛盾突出地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)騰退減量，如土壤、噪音污染嚴(yán)重地區(qū)，敏感設(shè)施影響地區(qū)，“三高”（高速鐵路、高速公路、高壓走廊）地區(qū)。

3.4 低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)型導(dǎo)向

加快低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級，與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向不相符合，績效水平不高的工業(yè)用地優(yōu)先減量。提高工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制新增工業(yè)用地；加快推進(jìn)規(guī)劃城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地更新轉(zhuǎn)型，部分作為留白儲(chǔ)備用地進(jìn)行預(yù)控等。

3.5 優(yōu)化增效農(nóng)村宅基地導(dǎo)向

合理引導(dǎo)空閑宅基地有序退出。結(jié)合城鎮(zhèn)村體系建設(shè)，位于規(guī)劃撤并村莊的農(nóng)村居民點(diǎn)用地優(yōu)先減量，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地騰退。

4 減量化有效保障措施

4.1 注重建設(shè)用地減量化的規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持

加強(qiáng)建設(shè)用地減量化規(guī)劃引導(dǎo)，結(jié)合土地整治規(guī)劃、郊單元規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃編制加強(qiáng)開發(fā)邊界外建設(shè)用地調(diào)研和分析，明確減量化區(qū)域，優(yōu)化建設(shè)用地布局。采取“引逼結(jié)合、激勵(lì)為主”的配套政策促進(jìn)建設(shè)用地減量化實(shí)施，包括增減掛鉤政策疊加關(guān)于優(yōu)化空間資源、集約用地布局的空間政策、提高帶動(dòng)地塊開發(fā)強(qiáng)度、為減量化集體經(jīng)濟(jì)組織建立“造血機(jī)制”或提供長遠(yuǎn)收益保障、減量化工作與出讓計(jì)劃和新增計(jì)劃管理聯(lián)動(dòng)等政策措施。

4.2 “以拆定增”劃定開發(fā)邊界，“以增促減”落實(shí)減量化

本市城市開發(fā)邊界劃定工作分為瘦身管控和分類優(yōu)化兩個(gè)階段，第一階段在現(xiàn)行規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)上，全市共“負(fù)增長”42km2。第二階段突出存量規(guī)劃特征，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照“以拆定增”的思路，聚焦城鎮(zhèn)近期建設(shè)重點(diǎn)，劃定本輪城市開發(fā)邊界，即在分析各區(qū)縣未來建設(shè)用地減量化規(guī)模和布局的基礎(chǔ)上，結(jié)合建設(shè)用地總規(guī)模優(yōu)化城市開發(fā)邊界。規(guī)劃實(shí)施階段，城市開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模的年度使用以上年度開發(fā)邊界外圍建設(shè)用地減量化面積為依據(jù)，“以增促減”促進(jìn)建設(shè)用地減量化實(shí)施。

4.3 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化

關(guān)于今后建設(shè)用地空間管制，通盤考慮規(guī)劃編制、三線劃定以及規(guī)劃調(diào)整完善等工作。一是加強(qiáng)減量化計(jì)劃管理，將建設(shè)用地減量化與新增建設(shè)用地計(jì)劃相掛鉤，允許建設(shè)區(qū)內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目類型，落實(shí)差別化的計(jì)劃管理政策，根據(jù)項(xiàng)目類型區(qū)分計(jì)劃指標(biāo)的使用方式，新增建設(shè)用地僅用于公益類、民生類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，其他經(jīng)營性城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目使用新增建設(shè)用地計(jì)劃均須與有條件建設(shè)區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化嚴(yán)格掛鉤。二是預(yù)留一定額度的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，通過列重大項(xiàng)目清單或指定項(xiàng)目類型，為難以明確或不能精確落地的點(diǎn)狀設(shè)施、線性工程、農(nóng)村民生、特殊用地等項(xiàng)目預(yù)留通道。

4.4 用好增減掛鉤政策，探索“土地整治+”實(shí)踐

減量化工作之初，上海即圍繞著實(shí)現(xiàn)“減量”與“增效”相掛鉤的目標(biāo)，抓好政策的頂層設(shè)計(jì)。按照以“引導(dǎo)為主、倒逼為輔”的思路，以土地綜合整治為平臺(tái)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為核心政策工作，探索創(chuàng)新相關(guān)政策措施，形成了減量化的支持政策體系。

規(guī)劃實(shí)施方面，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理[5]，對歷史遺留的工礦等廢棄地進(jìn)行復(fù)墾利用，對城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，結(jié)合增減掛鉤政策，形成“造血”機(jī)制，如目前上海正在推進(jìn)的7個(gè)郊野公園，包括近郊休閑型嘉北郊野公園、遠(yuǎn)郊生態(tài)涵養(yǎng)型的長興郊野公園、近郊都市森林型浦江郊野公園、遠(yuǎn)郊濕地型的青西郊野公園等，吸引市民前往休閑觀光，實(shí)現(xiàn)了“土地整治+”創(chuàng)新實(shí)踐。

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