加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督 守護(hù)好人民錢袋子

話題嘉賓

孫玉棟：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所教授，博士生導(dǎo)師，主要研究公共預(yù)算管理和稅收管理、政府財(cái)務(wù)管理

肖鵬：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)秘書長(zhǎng)，中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)理事，主要研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算和政府會(huì)計(jì)

王銀梅：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎A(yù)算管理理論與實(shí)務(wù)

金珧漢：甘肅省張掖市非稅收入管理局副局長(zhǎng)，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)咨詢工程師，長(zhǎng)期從事財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)際工作，注重工作和學(xué)習(xí)成果的提煉與轉(zhuǎn)化

主持人

尹情：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

今年兩會(huì)前，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)開展預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，并進(jìn)一步明確了人大對(duì)支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管的主要內(nèi)容：（1）支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)；（2）重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目；（3）部門預(yù)算；（4）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；（5）政府債務(wù)；（6）加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算收入編制的審查。

此外，《意見》還對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的程序和方法提出了指引，建議通過(guò)充分聽取意見建議、深入開展專題調(diào)研、就重大事項(xiàng)或特定問(wèn)題組織調(diào)查、開展預(yù)算專題審議、落實(shí)人大及其常委會(huì)有關(guān)預(yù)算決算決議等方式提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

兩會(huì)答記者問(wèn)上，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任劉修文就“人大監(jiān)督工作”相關(guān)問(wèn)題回答中外記者提問(wèn)中指出，五年來(lái)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督的機(jī)制在不斷地創(chuàng)新，審查監(jiān)督的“牙齒”越來(lái)越硬，審查監(jiān)督實(shí)效也明顯提升。

近日印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)深化全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革作出了指示：全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)，在原有工作職責(zé)基礎(chǔ)上，增加配合深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、完善國(guó)家監(jiān)察制度體系、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一方面的職責(zé)。

一系列的舉措表明：在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和建立現(xiàn)代財(cái)政制度理念的指導(dǎo)下，人大預(yù)算監(jiān)督的職能作用將更加突顯。強(qiáng)化人大監(jiān)督的主體作用，守護(hù)好人民的錢袋子，勢(shì)在必行。

隨著現(xiàn)代財(cái)政制度的建立和發(fā)展，政府預(yù)算日益復(fù)雜，其影響越來(lái)越重大。預(yù)算監(jiān)督是人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)權(quán)最直接有效的監(jiān)督和制約，但由于預(yù)算審查具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督往往流于形式，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效果。傳統(tǒng)的人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)關(guān)注赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀態(tài)，對(duì)支出預(yù)算績(jī)效和政策實(shí)施效果關(guān)注不夠。新時(shí)代下人大預(yù)算監(jiān)督如何確保其專業(yè)性和權(quán)威性？《意見》出臺(tái)有何背景意義？新一輪機(jī)構(gòu)改革將對(duì)預(yù)算監(jiān)管產(chǎn)生哪些影響？本期監(jiān)督沙龍圍繞以上話題特邀相關(guān)學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者展開深入分析與探討。

重要轉(zhuǎn)變：人大預(yù)算監(jiān)督新方向

主持人：結(jié)合當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，請(qǐng)您談?wù)劇兑庖姟返某雠_(tái)有何背景意義？

孫玉棟：黨的十九大之后和今年兩會(huì)對(duì)憲法的修訂，使黨對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。在此背景下出臺(tái)的《意見》應(yīng)該是恰逢其時(shí)。從我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，在財(cái)政收入不可能大幅增長(zhǎng)的情況下，如何用好財(cái)政資金，使其發(fā)揮更大的效用就顯得更為重要。從預(yù)算體制改革的角度來(lái)看，預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)也就自然從監(jiān)督財(cái)政平衡逐步向支出的結(jié)構(gòu)和績(jī)效方面進(jìn)行轉(zhuǎn)換?！兑庖姟芬笕珖?guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)開展預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，并進(jìn)一步明確了人大對(duì)支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管的主要內(nèi)容，這是非常及時(shí)的，也具有極其重要的指導(dǎo)意義。

肖鵬：首先，《意見》的出臺(tái)，提出了“建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義預(yù)算審查監(jiān)督制度”，進(jìn)一步提升了人大預(yù)算審查監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位，有利于人大以預(yù)算為載體，監(jiān)督本級(jí)政府的施政行為。其次，《意見》的出臺(tái)，有利于凸顯以人民為中心的發(fā)展理念。預(yù)算不是計(jì)算器，表面上看預(yù)算是一些數(shù)字的匯總，但預(yù)算背后是各種利益集團(tuán)博弈財(cái)政資源的過(guò)程，是一個(gè)政治過(guò)程?！兑庖姟诽岢龅娜舜箢A(yù)算審查監(jiān)督由赤字和平衡向支出預(yù)算和政策拓展，實(shí)際上拓寬了人大監(jiān)督政府施政的范圍和視野，從關(guān)注資金向關(guān)注本級(jí)政府的支出政策以及這些支出政策的預(yù)算保障的轉(zhuǎn)變，有利于更好地體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念。第三，《意見》的出臺(tái)，細(xì)化了各級(jí)人大通過(guò)預(yù)算監(jiān)督本級(jí)政府施政行為的重點(diǎn)，工作任務(wù)更加明確，監(jiān)督的效果也會(huì)大大提升。

王銀梅：政府預(yù)算自從其產(chǎn)生之日起就一直在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要的作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的科學(xué)論斷以后，作為財(cái)政核心的政府預(yù)算，在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中更是發(fā)揮著核心樞紐作用。黨的十九大提出我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)各方面都提出新目標(biāo)新要求：在黨建方面要求提高黨的建設(shè)質(zhì)量；在國(guó)家治國(guó)方面要求治理能力和治理體系現(xiàn)代化；在政府建設(shè)方面，要加快政府職能轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府、責(zé)任政府；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，要求從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展；在社會(huì)管理方面，主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要求以人民為中心，注重民生；等等。這些新目標(biāo)新要求無(wú)不與政府預(yù)算緊密關(guān)聯(lián)，政府預(yù)算就像一個(gè)關(guān)鍵按鈕，觸一發(fā)而動(dòng)全身，把握好了這個(gè)按鈕，也就控制住了國(guó)家建設(shè)的主要脈搏，而人大預(yù)算審查監(jiān)督正是把握好這個(gè)按鈕的關(guān)鍵，可以說(shuō)，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作質(zhì)量的高低直接影響政府預(yù)算工作的好壞，從而最終影響新時(shí)代國(guó)家建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，《意見》的出臺(tái)正是順應(yīng)了上述時(shí)代背景要求，對(duì)于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)意義重大。

金珧漢：《意見》出臺(tái)的意義應(yīng)該從三個(gè)層面去認(rèn)識(shí)：

一是從國(guó)家治理層面，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。通過(guò)強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，可以使國(guó)家治理中各項(xiàng)活動(dòng)的支出需求和財(cái)力配置更加協(xié)同，確保國(guó)家治理運(yùn)行更加順暢，國(guó)家治理效能得到極大提升，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力更加邁向現(xiàn)代化。

二是從法治層面，有助于提升國(guó)家治理法治化水平。政府預(yù)算是國(guó)家治理的重要手段之一，具有明顯的法定性特征。我國(guó)的政府預(yù)算通過(guò)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行計(jì)劃，要體現(xiàn)中共中央對(duì)治國(guó)理政的一系列財(cái)政制度安排。通過(guò)強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，既可以使黨的一系列財(cái)政制度安排通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，又可以使黨的一系列財(cái)政制度通過(guò)法治保障得到貫徹落實(shí)。

三是從財(cái)政職能發(fā)揮層面，有助于強(qiáng)化“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的目標(biāo)定位。通過(guò)強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，有利于從更高層級(jí)確保政府預(yù)算反映國(guó)家的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，有利于通過(guò)強(qiáng)化外部約束消除政府部門利益對(duì)政府預(yù)算的肢解和固化等不利影響，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化水平，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的目標(biāo)定位。

主持人：《意見》提出，人大對(duì)支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管，這被認(rèn)為是人大預(yù)算監(jiān)督方向的重要轉(zhuǎn)變。將會(huì)給人大預(yù)算監(jiān)督工作帶來(lái)哪些影響？

孫玉棟：《意見》的發(fā)布，使人大預(yù)算監(jiān)督的重心因此發(fā)生調(diào)整，預(yù)算監(jiān)督工作的內(nèi)容、程序以及具體工作任務(wù)也會(huì)隨之發(fā)生一定的調(diào)整。這需要各級(jí)人大在以后的工作中按照《意見》的要求作出有針對(duì)性的改革。

肖鵬：第一，提高本級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督能力建設(shè)。人大關(guān)注本級(jí)政府的重心由赤字和平衡狀態(tài)，轉(zhuǎn)為支出政策和支出預(yù)算，多角度介入到本級(jí)政府的支出政策和支出預(yù)算等施政行為中來(lái)，解決長(zhǎng)期困擾我國(guó)監(jiān)督體系中存在的“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級(jí)監(jiān)督太難、同級(jí)監(jiān)督太軟”的問(wèn)題。

第二，將會(huì)給人大預(yù)算監(jiān)督工作提出較大的挑戰(zhàn)。人大代表目前的“兼職制”的制度背景是否能切實(shí)起到預(yù)算監(jiān)督功能，人大專委會(huì)的人員配備能否適應(yīng)《意見》提出的轉(zhuǎn)變要求，知識(shí)儲(chǔ)備是否足夠等，都會(huì)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

第三，會(huì)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督工作的流程和對(duì)象帶來(lái)一定影響。預(yù)算監(jiān)督的重心由赤字和平衡向政策和預(yù)算拓展，意味著人大監(jiān)督政府的范圍更大了，人大介入政府施政的深度更深了，人大工作和政府部門之間如何協(xié)調(diào)，也是在工作中需要逐步探索解決的問(wèn)題。

王銀梅：《意見》對(duì)于人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的主要內(nèi)容、主要程序和方法、組織保障等作出了明確規(guī)定，將會(huì)給人大預(yù)算監(jiān)督工作帶來(lái)較大影響。具體而言，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是在重點(diǎn)審查內(nèi)容的確立上提出更高要求。《意見》提出審查內(nèi)容上重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策傾斜，這就要求人大在預(yù)算審查監(jiān)督中要準(zhǔn)確把握黨中央重大方針政策和決策，充分了解本級(jí)政府人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，高度關(guān)注審計(jì)查出的突出問(wèn)題、制約事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題等。二是工作程序上更有條理、更規(guī)范、更具有可操作性。這要求人大根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制度的規(guī)定，制定科學(xué)合理的實(shí)施辦法和行為規(guī)范，以明確預(yù)算審查監(jiān)督工作程序，規(guī)范審查監(jiān)督工作行為，做到“有法可依”。三是要大力提升審查監(jiān)督工作能力。要求因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新工作方法，除了把好審查監(jiān)督關(guān)外，更能對(duì)審查內(nèi)容作出科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。四是要堅(jiān)持群眾路線和民主集中制。把功夫重點(diǎn)花在平時(shí)，深入調(diào)查研究，將群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題以民主集中制的形式轉(zhuǎn)化為政府意志，以此把控預(yù)算支出和政策的科學(xué)性。

金珧漢：《意見》給人大預(yù)算監(jiān)督工作帶來(lái)的影響主要有以下幾個(gè)方面:

一是監(jiān)督工作定位的提升?！兑庖姟烦雠_(tái)后，我認(rèn)為人大預(yù)算監(jiān)督工作不僅僅是依法履行法定職責(zé)這么單一，還應(yīng)從更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，更好發(fā)揮人民代表大會(huì)制度支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度作用兩個(gè)方面去提升人大預(yù)算監(jiān)督工作的定位。

二是監(jiān)督工作導(dǎo)向的樹立?！兑庖姟烦雠_(tái)前，人大預(yù)算監(jiān)督工作可能更多關(guān)注程序和形式合法?！兑庖姟烦雠_(tái)后，監(jiān)督工作導(dǎo)向要緊緊把握兩個(gè)方面：一要使政府預(yù)算更好體現(xiàn)和落實(shí)黨中央決策部署，保障黨的路線方針政策在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行；二要使政府預(yù)算體現(xiàn)績(jī)效理念，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)支出績(jī)效和政策目標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)督，推動(dòng)建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

三是監(jiān)督工作內(nèi)容的精準(zhǔn)?！兑庖姟钒凑拯h中央改革部署要求和預(yù)算法、監(jiān)督法規(guī)定，列出的五項(xiàng)主要內(nèi)容和加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算收入編制的審查，使監(jiān)督工作重點(diǎn)更加聚焦，內(nèi)容更加精準(zhǔn)，有效提升監(jiān)督效能。

主持人：有觀點(diǎn)認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督能力弱化，與法律預(yù)期的目標(biāo)存在一定的差距。如何評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督工作？

孫玉棟：2015年新的《預(yù)算法》修訂實(shí)施后，預(yù)算的監(jiān)督工作有了進(jìn)一步的加強(qiáng)，這是有目共睹的，包括預(yù)算決算審查內(nèi)容不斷細(xì)化，預(yù)算監(jiān)督過(guò)程的不斷細(xì)化等，使得預(yù)算監(jiān)督起到了一定的作用。但由于新常態(tài)經(jīng)濟(jì)情況下的財(cái)政收支狀況有了新的變化，預(yù)算改革的進(jìn)一步深化，使得對(duì)支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及財(cái)政資金使用的績(jī)效等問(wèn)題變得越來(lái)越重要，適時(shí)作出調(diào)整就成為當(dāng)務(wù)之急。

肖鵬：人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督能力的高低受到國(guó)家《憲法》、《預(yù)算法》等一系列法律的約束，是人大代表依據(jù)《憲法》等法律來(lái)對(duì)本級(jí)政府進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督，因此，上述法律對(duì)于人大、人大代表的職責(zé)權(quán)限的界定，一定程度上影響人大預(yù)算監(jiān)督能力的高低?？傮w而言，2014年以來(lái)，人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容越來(lái)越細(xì)化，《預(yù)算法》以列舉法明確了人大預(yù)算、決算審查監(jiān)督的重點(diǎn)；人大預(yù)算監(jiān)督的方式越來(lái)越先進(jìn)，部分地區(qū)試行與本級(jí)財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)共享，使人大實(shí)時(shí)介入到財(cái)政資金的運(yùn)行過(guò)程，并且對(duì)于資金的流向、歸宿等一清二楚；結(jié)合當(dāng)前財(cái)政改革進(jìn)程，政府主動(dòng)將本級(jí)政府相關(guān)部門的民生關(guān)注度高的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告連同決算報(bào)告一同提交人大審查批準(zhǔn)，包括這次出臺(tái)的《意見》，更是將人大監(jiān)督的范圍進(jìn)一步拓展到政策和預(yù)算方面，總體而言，2014年《預(yù)算法》修訂以來(lái)，人大的預(yù)算審查監(jiān)督能力有了很大的提升。

當(dāng)然，也有一些值得改進(jìn)的空間，包括：目前是人大對(duì)政府預(yù)算實(shí)行總體表決，是否可試點(diǎn)引入分項(xiàng)表決制等，都值得探討。

王銀梅：與新時(shí)代要求相比，我國(guó)當(dāng)前的人大預(yù)算審查監(jiān)督工作還有較大的差距，如缺乏專門的法律法規(guī)、專門的機(jī)構(gòu)、專職專業(yè)的隊(duì)伍。目前我國(guó)沒(méi)有人大預(yù)算審查監(jiān)督的專門法律法規(guī)，相關(guān)法律法規(guī)只是作了提綱性規(guī)定，缺乏具體的操作指導(dǎo)。也沒(méi)有專門的審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，雖然有財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，但前者并不是專職預(yù)算審查監(jiān)督工作，后者也只處于協(xié)助地位，沒(méi)有決策權(quán)。在人員隊(duì)伍方面，不但缺乏專職的工作人員，而且還存在專業(yè)性不夠的問(wèn)題。人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)際上是與政府及其機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行預(yù)算信息的博弈，而政府及其機(jī)構(gòu)在預(yù)算信息的掌握上具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，如果人大審查機(jī)構(gòu)及人員不進(jìn)行充分的信息調(diào)研，在審查監(jiān)督工作中就只能處于劣勢(shì)而使審查監(jiān)督工作流于形式。

金珧漢：評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督工作應(yīng)從兩方面去認(rèn)識(shí)：一是用辯證的觀點(diǎn)去認(rèn)識(shí)。一方面，正如《意見》中提到的，人大依法開展預(yù)算審查監(jiān)督，對(duì)規(guī)范預(yù)算行為、促進(jìn)依法行政、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用；另一方面，不可否認(rèn)的是人大預(yù)算審查監(jiān)督還存在對(duì)支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠，對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果關(guān)注不夠等問(wèn)題。對(duì)存在這些問(wèn)題的原因，我認(rèn)為應(yīng)該辯證地看，客觀方面主要還是改革發(fā)展中存在的，與人大預(yù)算審查監(jiān)督有效開展所需要的基礎(chǔ)環(huán)境、配套機(jī)制等有一定的聯(lián)系。

二是用發(fā)展的觀點(diǎn)去認(rèn)識(shí)。評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督工作應(yīng)放在改革發(fā)展背景下去認(rèn)識(shí)：一方面，監(jiān)督工作中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)督對(duì)象在改革發(fā)展中發(fā)生了很大的變化。比如說(shuō)，隨著國(guó)家財(cái)力的壯大，支出預(yù)算的調(diào)控政策功能大大強(qiáng)化了，預(yù)算管理越來(lái)越注重績(jī)效等等。另一方面，監(jiān)督工作應(yīng)及時(shí)隨著監(jiān)督對(duì)象的變化作出相應(yīng)地調(diào)整，并與監(jiān)督需求的變化相適應(yīng)?！兑庖姟烦雠_(tái)，我認(rèn)為也正是中央敏銳地把握了這種變化，對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督工作進(jìn)行發(fā)展改革作出的重大決策部署。

新時(shí)代：如何守好人民的“錢袋子”

主持人：政府預(yù)算因其專業(yè)性和復(fù)雜性，常常被外界質(zhì)疑看不懂。人大代表如何切實(shí)履行政府預(yù)算監(jiān)督職能？或者說(shuō)，人大預(yù)算監(jiān)督如何在專業(yè)性上下工夫？

孫玉棟：由于預(yù)算的專業(yè)性和復(fù)雜性，對(duì)人大代表而言，要想切實(shí)履行好監(jiān)督職能，的確存在一定專業(yè)要求。這需要多方的努力。首先，人大專業(yè)委員會(huì)在預(yù)算監(jiān)督方面要更早地介入，對(duì)預(yù)算監(jiān)督中需要重點(diǎn)突出的內(nèi)容做好前期的專業(yè)性的準(zhǔn)備。這樣，無(wú)論是全體會(huì)議還是常委會(huì)會(huì)議，都可以就預(yù)算監(jiān)督有的放矢。另外，財(cái)政部門也需要就預(yù)算的專業(yè)性與明晰性之間做好工作，能夠使預(yù)算的層次、邏輯以及數(shù)據(jù)間的勾稽關(guān)系變得清晰明確。這樣可以大大提高預(yù)算監(jiān)督的效率。

肖鵬：人大代表切實(shí)履行政府預(yù)算監(jiān)督職能，需要多途徑入手，提高人大代表的綜合素質(zhì)和預(yù)算審查監(jiān)督能力。包括：一是加大對(duì)人大代表財(cái)經(jīng)、法律方面的知識(shí)培訓(xùn)?？紤]到人大代表來(lái)源廣泛，包括各種民族、各黨派、各階層的公民群體，部分人大代表的財(cái)經(jīng)、法律知識(shí)儲(chǔ)備并不足以履行職能所需，需要定期對(duì)人大代表開展專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。二是兩會(huì)期間，給人大代表配備專職的預(yù)算咨詢?nèi)藛T。國(guó)外國(guó)會(huì)議員是專職議員的背景下，尚且每位國(guó)會(huì)議員配備了大量的助手，支撐服務(wù)議員的決策。在我們國(guó)家，也可以試點(diǎn)這方面的做法。三是引入人大代表預(yù)算審查結(jié)果公開制度。使公眾真實(shí)了解人大代表對(duì)預(yù)算不同事項(xiàng)的表決情況，逐步引入自下而上的人大代表產(chǎn)生機(jī)制，使人大代表真正成為為人民代言的人大代表。

王銀梅：人大代表看不懂政府預(yù)算有多方面的原因：一是缺乏必要的專業(yè)知識(shí)；二是預(yù)算不夠細(xì)化；三是信息不充分；四是審查時(shí)間偏短。要使人大代表能切實(shí)履行政府預(yù)算監(jiān)督職能，必須從人大代表及人大、政府三方面入手，三管齊下：（1）人大代表。要提高自身專業(yè)素養(yǎng)，自覺學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)知識(shí)，并認(rèn)真履行人大代表的職責(zé)，扎根人民群眾，深入調(diào)查研究，掌握充分的預(yù)算審查監(jiān)督所需信息；（2）人大。制定人大代表預(yù)算審查監(jiān)督工作辦法，對(duì)人大代表的工作程序、方法、時(shí)間長(zhǎng)度等作出合理規(guī)范；建立人大代表專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)常規(guī)機(jī)制；組建專業(yè)知識(shí)自學(xué)查詢平臺(tái)；建立健全政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。（3）政府。細(xì)化預(yù)算，并完善預(yù)算信息公開機(jī)制。

金珧漢：提高人大預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性應(yīng)該從監(jiān)督方和被監(jiān)督方雙向發(fā)力、同向而行。

從監(jiān)督方來(lái)說(shuō)，一是從提高人大代表履行政府預(yù)算監(jiān)督職能能力入手，提升履職水平。具體實(shí)踐中，建議創(chuàng)造條件讓人大代表更多提前介入政府預(yù)算監(jiān)督，并不僅僅限于人代會(huì)召開期間，最好是從預(yù)算編制階段就開始，讓人大代表及早了解掌握預(yù)算安排的意圖與考慮。二是更好發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)的職能作用。財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在人大預(yù)算監(jiān)督中發(fā)揮著極其重要的作用，建議今后進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)和力量充實(shí)，特別是在組成人員安排上，適當(dāng)考慮預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性的需要，配備充實(shí)一定的專業(yè)人士。三是探索創(chuàng)新方式方法。這也是《意見》提出的一項(xiàng)要求。具體監(jiān)督中，在《意見》明確主要程序和方法的基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目預(yù)算，可以考慮召開論證會(huì)，進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)；對(duì)涉及民生的重大支出調(diào)整，可以考慮進(jìn)行聽證，聽取有關(guān)基層和群體代表等方面的意見等。

從被監(jiān)督方來(lái)說(shuō)，一是形成政府預(yù)算專業(yè)信息常態(tài)化反饋機(jī)制。這方面，財(cái)政部已建立了相應(yīng)機(jī)制，定期不定期將政府預(yù)算專業(yè)信息向全國(guó)人大代表反饋。這樣做的好處是能讓人大代表儲(chǔ)備專業(yè)知識(shí)，掌握動(dòng)態(tài)信息，積累監(jiān)督基礎(chǔ)資料。二是建立與人大代表的定期溝通機(jī)制。據(jù)了解，財(cái)政部充分利用各地設(shè)有專員辦的優(yōu)勢(shì)，特別注重與全國(guó)各地人大代表的不定期走訪，面對(duì)面征求意見和溝通交流政府預(yù)算方面的情況。下一步，這兩方面的機(jī)制地方財(cái)政部門也應(yīng)予以建立。

主持人：中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)預(yù)算監(jiān)管作出了調(diào)整。新一輪機(jī)構(gòu)改革中，如何協(xié)調(diào)人大預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系，形成科學(xué)合理、行之有效的預(yù)算監(jiān)管體系？

孫玉棟：財(cái)政監(jiān)督屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督就我國(guó)目前的體系來(lái)看，也算作政府的內(nèi)部審計(jì)，而人大監(jiān)督則是委托代理關(guān)系下對(duì)受托責(zé)任的監(jiān)督。各自的側(cè)重點(diǎn)和目標(biāo)還是有很大差異的。希望人大監(jiān)督真正可以對(duì)政府權(quán)力的行使起到監(jiān)督作用，讓法制的“籠子”起到應(yīng)有的作用。

肖鵬：人大預(yù)算監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督、審查監(jiān)督在監(jiān)督層次、監(jiān)督方式、監(jiān)督的程序等方面都有所不同，在實(shí)際工作中需要協(xié)調(diào)好三者的關(guān)系。

人大預(yù)算監(jiān)督總體上處于最高層面，統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，并借助于財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的力量。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是人大對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查監(jiān)督的重要依靠，從人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和人員配置情況看，很難達(dá)到履職的條件和要求。地方及其常委會(huì)為履行好預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)，提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量，可以借助審計(jì)部門的專業(yè)技術(shù)和力量，提高人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督的效果。

王銀梅：人大預(yù)算監(jiān)督屬于立法型外部監(jiān)督，是剛性監(jiān)督，貫穿于預(yù)算管理始終；審計(jì)監(jiān)督屬于行政型外部監(jiān)督，是專業(yè)監(jiān)督，一般是事后監(jiān)督；財(cái)政監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督，寓監(jiān)督于日常管理之中，不僅貫穿于預(yù)算管理始終，而且監(jiān)督觸角觸及預(yù)算活動(dòng)方方面面。三者分工不同，職責(zé)不同，監(jiān)督角度不同，應(yīng)相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，可考慮從以下三方面協(xié)調(diào)三者關(guān)系：一是明確劃分三者職權(quán)范圍，各負(fù)其責(zé)，避免重復(fù)交叉；二是建立三者聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)配合，形成監(jiān)督合力；三是由人大牽頭建立預(yù)算動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，將三者監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息互通、共享，充分利用各項(xiàng)監(jiān)督成果。

金珧漢：協(xié)調(diào)好人大預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系，應(yīng)注重解決好三個(gè)問(wèn)題：

一是準(zhǔn)確定位功能作用。首先，應(yīng)明確三項(xiàng)監(jiān)督之間不是互相可以替代的，都具有法定性質(zhì)，人大預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督具有層級(jí)性。其次，三項(xiàng)監(jiān)督都各具獨(dú)立性，在監(jiān)督中發(fā)揮著不同的功能作用。第三，三項(xiàng)監(jiān)督最終目標(biāo)都是保障實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但在具體實(shí)施中側(cè)重點(diǎn)不同，人大預(yù)算監(jiān)督更注重法律監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督更注重再監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督更注重專業(yè)監(jiān)督。

二是避免重復(fù)檢查問(wèn)題。目前，為避免重復(fù)檢查，我國(guó)《會(huì)計(jì)法》《中國(guó)人民銀行法》等法律法規(guī)對(duì)各自職能都有明文規(guī)定，但在實(shí)際工作中落實(shí)不到位，既增加了被檢查單位的負(fù)擔(dān)，也耗費(fèi)了許多不必要的監(jiān)督力量。新一輪機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)有關(guān)法律規(guī)定，做到有關(guān)監(jiān)督部門已經(jīng)作出的檢查結(jié)論能夠滿足其他監(jiān)督部門履行本部門職責(zé)需要的，其他監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)充分利用，避免重復(fù)檢查。

三是形成監(jiān)督合力。應(yīng)從源頭上抓起，從預(yù)防上著力，有機(jī)發(fā)揮三項(xiàng)監(jiān)督的功能作用，從體制機(jī)制上和制度設(shè)計(jì)上形成覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的環(huán)環(huán)相扣的“無(wú)縫隙”監(jiān)督機(jī)制，形成既有分工又有合作的協(xié)作關(guān)系，充分發(fā)揮監(jiān)督的整體效應(yīng)。

主持人：預(yù)算監(jiān)督是人民監(jiān)督政府最直接有效的監(jiān)督方式，體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的憲法精神。新時(shí)代如何確保政府預(yù)算接受廣大人民群眾的監(jiān)督，使預(yù)算監(jiān)督的“牙齒”越來(lái)越硬？

孫玉棟：隨著我國(guó)民主進(jìn)程的加快，廣大的人民群眾對(duì)政府的預(yù)算收支安排、預(yù)算資金的績(jī)效、預(yù)算政策的貫徹實(shí)施都越發(fā)的關(guān)注。各地不斷涌現(xiàn)的參與式預(yù)算模式、問(wèn)計(jì)政府預(yù)算等活動(dòng)進(jìn)一步說(shuō)明了這一趨勢(shì)的不斷強(qiáng)化。我們應(yīng)該從法律層面上給予大力的支持，充分肯定各地就預(yù)算監(jiān)督所進(jìn)行的各種做法和模式的創(chuàng)新，這樣，可以使提高預(yù)算監(jiān)督的效果有更好的群眾基礎(chǔ)，也使得人大預(yù)算監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境進(jìn)一步改善。

肖鵬：一是持續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開的工作力度。包括預(yù)算公開的內(nèi)容越來(lái)越細(xì)化，按照《預(yù)算法》向人大代表公開的預(yù)算細(xì)化要求，各單位部門預(yù)算和各級(jí)政府的總預(yù)算均按照此標(biāo)準(zhǔn)向全社會(huì)公開。

二是細(xì)化《預(yù)算法》中關(guān)于人大“初審、會(huì)議審查、預(yù)算調(diào)整審查、決算審查”等工作的流程，明確上述人大介入預(yù)算審查的重點(diǎn)、時(shí)間結(jié)點(diǎn)等，以預(yù)算為載體，強(qiáng)化人大對(duì)一府兩院工作的監(jiān)督。

三是細(xì)化違反《預(yù)算法》條款規(guī)定的責(zé)任和問(wèn)責(zé)程序。在2014年 《預(yù)算法》中，盡管有一些違反預(yù)算法的行政、刑事責(zé)任的處罰，但還不夠細(xì)化，部分還需要在即將出臺(tái)的 《預(yù)算法實(shí)施條例》中進(jìn)一步細(xì)化。

王銀梅：建立健全三大機(jī)制，確保政府預(yù)算能有效接受廣大人民群眾的監(jiān)督：第一，建立群眾參與監(jiān)督的常態(tài)機(jī)制，并保持渠道的通暢。就是建立聯(lián)系政府和群眾的雙向通道，使預(yù)算信息能通暢無(wú)阻地往返于政府與群眾之間。第二，完善政府預(yù)算信息公開機(jī)制，改善預(yù)算信息質(zhì)量。一要保證公開信息的完整性、及時(shí)性；二要保證預(yù)算信息的易得性和易懂性；三要保證預(yù)算信息的可信性。第三，完善預(yù)算監(jiān)督相關(guān)專業(yè)宣傳培訓(xùn)機(jī)制，提升群眾預(yù)算監(jiān)督意識(shí)和能力。要達(dá)到群眾自覺自如地監(jiān)督預(yù)算，還應(yīng)提高群眾的監(jiān)督意識(shí)和能力?？煽紤]建立相關(guān)專業(yè)知識(shí)宣傳培訓(xùn)機(jī)制，首先從培訓(xùn)媒體記者開始，并利用他們的宣傳傳導(dǎo)功能向普通群眾進(jìn)行知識(shí)的輻射。同時(shí)，還可考慮利用社區(qū)、自愿團(tuán)隊(duì)等組織進(jìn)行預(yù)算知識(shí)的宣傳與普及，以提高全民預(yù)算知識(shí)及監(jiān)督能力。另外，還可以利用各種媒介平臺(tái)結(jié)合自媒體進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督相關(guān)知識(shí)的大力宣傳。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)編制不同預(yù)算讀本，讓預(yù)算知識(shí)進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)，從學(xué)校和家庭兩方入手培養(yǎng)群眾預(yù)算監(jiān)督意識(shí)和能力。

金珧漢：新時(shí)代確保政府預(yù)算接受廣大人民群眾的監(jiān)督，應(yīng)該說(shuō)仍是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，逐步在提高參與性和實(shí)效性上下工夫。

一是提高人民群眾事前的參與性，讓預(yù)算安排更貼近人民需求。隨著國(guó)家財(cái)力的不斷發(fā)展壯大，財(cái)政提供公共產(chǎn)品的范圍逐漸擴(kuò)大，種類逐漸增多。不可否認(rèn)的是，實(shí)際中一些事關(guān)人民群眾利益的公共服務(wù)提供與人民群眾需求不相匹配，“好心卻沒(méi)有把好事辦好”，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了注重 “錦上添花”而不關(guān)注“雪中送炭”等情況。因此，針對(duì)這些情況，提高人民群眾對(duì)預(yù)算編制事前的參與性，使預(yù)算安排特別是民生支出的安排更多聽取人民群眾的意見和建議，逐步做到人民民眾有所需、政府預(yù)算有所應(yīng)。

二是提高人民群眾事后的參與性，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估的實(shí)效性。目前，預(yù)算績(jī)效管理正在深入推進(jìn)。在這個(gè)過(guò)程中有一個(gè)問(wèn)題需要引起重視，目前很多地方在績(jī)效評(píng)估中，更多吸收一些第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與，但很少或甚至沒(méi)有讓社會(huì)公眾參與，特別是一些公共服務(wù)項(xiàng)目，這樣的評(píng)估結(jié)果就沒(méi)有真實(shí)反映受益對(duì)象的感受，應(yīng)該說(shuō)是不全面的。下一步，預(yù)算績(jī)效管理中應(yīng)建立健全由預(yù)算部門、社會(huì)公眾及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，使人民群眾對(duì)重大項(xiàng)目的資金使用績(jī)效與政策實(shí)施效果有更多的發(fā)言權(quán)?！?/p>