現(xiàn)代預(yù)算制度下人大預(yù)算監(jiān)督能力提升探討

●李 燕 彭 超 何沁蕓

一、引言及文獻(xiàn)

現(xiàn)代預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，發(fā)揮基礎(chǔ)與保障性的作用。①對(duì)此，黨的十九大報(bào)告提出了新要求，即“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”②。

預(yù)算反映著政府活動(dòng)的內(nèi)容、范圍及政策導(dǎo)向，是公共財(cái)政運(yùn)作的控制和組織系統(tǒng)，也是立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約的重要工具或制度載體。而預(yù)算監(jiān)督作為預(yù)算制度的重要內(nèi)容，是保障預(yù)算執(zhí)行不偏離預(yù)算目標(biāo)的重要手段，并通過建立有效的監(jiān)督形成具有規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力等特征的現(xiàn)代預(yù)算制度?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”③，并要求支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。其中，審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算，是憲法和法律賦予各級(jí)人民代表大會(huì)的重要職權(quán)。因此，各級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）作為我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的重要主體肩負(fù)著重要使命。

自2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出 “加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”④后，為推進(jìn)人大制度和人大工作的優(yōu)化和完善，黨中央就人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督提出了一系列新要求和新舉措:黨的十八大報(bào)告中提出要 “加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”⑤，十八屆三中全會(huì)決議提出，“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”⑥；黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“支持和保障人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”⑦，其中的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要著力點(diǎn)就在于現(xiàn)代預(yù)算制度下立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算收支的約束要求，即財(cái)政活動(dòng)必須按法定的預(yù)算程序進(jìn)行，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、績(jī)效等涉及預(yù)算過程的各個(gè)節(jié)點(diǎn)都必須接受以立法機(jī)關(guān)為核心的監(jiān)督機(jī)制的約束，并向社會(huì)公開，接受公眾及輿論監(jiān)督。根據(jù)十八屆三中全會(huì)決議提出的 “預(yù)算審核重點(diǎn)應(yīng)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”⑧的精神，2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，對(duì)人大審查監(jiān)督預(yù)算的重點(diǎn)進(jìn)行了具體的部署，以改變過去對(duì)支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠的問題，從而加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

可以看出，隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，預(yù)算的審查監(jiān)督在人大監(jiān)督中的地位更加突出，同時(shí)黨中央對(duì)加強(qiáng)人大預(yù)算的監(jiān)督能力和質(zhì)量也提出了更高要求，以實(shí)現(xiàn)正確監(jiān)督和有效監(jiān)督。

但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)人大，特別是基層人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督還不盡如人意,如監(jiān)督理念落后于形勢(shì)、監(jiān)督舉措淺嘗輒止、監(jiān)督過程流于形式、監(jiān)督結(jié)果約束力不足等。因此，解決這些問題，還要完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人大完成監(jiān)督使命的權(quán)力,提高人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的能力。

在以往對(duì)立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督能力的研究上，通過對(duì)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界主要從理論和實(shí)證兩個(gè)方面展開。

在理論方面，學(xué)者分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)（黃繼忠，2003）、法學(xué)（張獻(xiàn)勇等，2010；朱大旗，2014）、政治學(xué)（劉元賀等，2012）等視角下對(duì)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督能力進(jìn)行分析，得出人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督能力較弱的結(jié)論，主要原因包括以下三個(gè)方面：首先，預(yù)算法律制度不夠健全，法律對(duì)人大監(jiān)督的約束力較弱（劉劍文，2004；朱大旗等，2012；楊肅昌，2013；朱大旗，2014）；其次，預(yù)算的審批監(jiān)督環(huán)境制度設(shè)置不夠合理，難以保障預(yù)算的審批（孫祥生，2006；劉小兵，2008）；最后，人大專業(yè)能力和權(quán)威性不夠高，監(jiān)督力度受到約束（王秀芝，2009；魏陸，2011；林慕華等，2012）。其中，隨著對(duì)人大要求的提高，“素質(zhì)論”成為了人大代表履職的重要觀點(diǎn)（黃冬婭，2015），人大代表對(duì)預(yù)算監(jiān)督能力的低下往往被認(rèn)為是由于素質(zhì)不夠造成的（桑玉成，2007）。金燦燦（2017）通過對(duì)1995年以來的105個(gè)人大案例總結(jié)發(fā)現(xiàn)，人大角色定位和組織體系的改革是影響人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督的主要因素之一。何俊志等（2012）通過對(duì)北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的研究，發(fā)現(xiàn)受教育程度和男女比例并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職績(jī)效高低的必要條件，年齡較大的代表在閉會(huì)期間反而提出更多的書面意見和評(píng)議活動(dòng)。但在對(duì)全國(guó)人大進(jìn)行分析后，得出年齡大、學(xué)歷高的代表在履職的過程中，尤其是對(duì)預(yù)算的監(jiān)督中相對(duì)較為積極，其中女性代表提出的議案要多于男性代表，大專學(xué)歷的代表提出議案要多于別的群體（何俊志，2013）。

在實(shí)證方面，學(xué)者主要采用問卷調(diào)查法、抽樣分析法、統(tǒng)計(jì)法等進(jìn)行研究，具體有：何俊志、王維國(guó)（2012）利用模糊集分析的辦法將北京市縣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大構(gòu)成與履職成效進(jìn)行定量分析，得出來代表結(jié)構(gòu)并不是代表履職績(jī)效高低的必要條件的結(jié)果；趙曉力（2012）通過對(duì)全國(guó)人大結(jié)構(gòu)進(jìn)行數(shù)量分析，認(rèn)為人大中官員主導(dǎo)和精英化并不是人大構(gòu)成中的主要矛盾；何俊志等（2013）運(yùn)用泊松分布和負(fù)二項(xiàng)回歸發(fā)現(xiàn)全國(guó)層面的人大代表的構(gòu)成對(duì)履職情況具有顯著的影響；李丹丹（2013）在假設(shè)人大代表職業(yè)構(gòu)成與履職能力正相關(guān)的前提下，通過分析第十一屆全國(guó)人大代表各種構(gòu)成占比，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)人大代表存在“多數(shù)代表少數(shù)”和“少數(shù)代表多數(shù)”的現(xiàn)象；黃冬婭等（2015）利用2013年至2014年全國(guó)縣級(jí)人大代表的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政治身份對(duì)代表的履職具有更為復(fù)雜的影響；王志敏等（2016）對(duì)漯河市召陵區(qū)展開實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝舜笤谌〉靡欢ǔ煽?jī)的同時(shí)還存在代表個(gè)體素質(zhì)不高、干部代表比例偏高、履職不平等等問題。

通過上述分析可知，學(xué)者通過對(duì)人大的履職能力研究，尤其是人大代表對(duì)預(yù)算監(jiān)督能力的分析，普遍認(rèn)為監(jiān)督能力不高、監(jiān)督效果不理想。因此，在建立現(xiàn)代預(yù)算制度的新背景下，新的監(jiān)督要求對(duì)人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督能力提出了更高的要求。

二、有關(guān)人大預(yù)算監(jiān)督指標(biāo)選取

預(yù)算資金是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)或物品正常提供、社會(huì)和人民正常生活的重要財(cái)力資源保障，因此，預(yù)算資金的有效性和充足性至關(guān)重要。人大代表人民行使權(quán)力，監(jiān)督政府的“錢袋子”是其重要的權(quán)力之一，各級(jí)人大行使監(jiān)督權(quán)力，控制、規(guī)范政府各種施政行為，制約權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行。因此，本文借鑒林慕華等⑨人的研究，引用Schedler關(guān)于政治問責(zé)三個(gè)基本要素，即信息、對(duì)話和強(qiáng)制，對(duì)我國(guó)全國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行衡量。

第一，對(duì)于信息來說，人大代表需要獲得真實(shí)有效的預(yù)算信息，這些信息應(yīng)包括政策的目標(biāo)、項(xiàng)目的選擇、資金的使用等；第二，在獲取相應(yīng)的信息后，人大需要向政府部門了解并溝通有關(guān)資金使用和項(xiàng)目選擇等具體情況；第三，在進(jìn)一步了解預(yù)算安排的動(dòng)機(jī)后，人大需要就政府和各部門的預(yù)算安排進(jìn)行選擇，做出支持或不支持的決策，這也就是強(qiáng)制要素的體現(xiàn)；第四，在預(yù)算進(jìn)行過程中，人大需要分別就預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，就決算結(jié)果進(jìn)行審核，這再一次涉及信息的獲取、部門的溝通和決策的強(qiáng)制?？梢钥闯?，人大預(yù)算監(jiān)督的考慮指標(biāo)也可從上述三個(gè)維度中獲取。

在信息維度方面，人大獲取的預(yù)算或決算信息不僅包括被動(dòng)地接受預(yù)算編制部門提供的信息，也涵蓋了人大主動(dòng)要求政府提供的有關(guān)信息，多數(shù)體現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告中。由于預(yù)算法對(duì)信息公開的范圍、細(xì)化程度的要求，預(yù)算信息涵蓋了政府所有的收支項(xiàng)目，并且具有很強(qiáng)的專業(yè)性，尤其是在預(yù)算審核重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展的要求下，對(duì)人大的專業(yè)能力提出了更高的要求。目前實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生人大代表“看不懂”預(yù)算信息的情況。因此，如果沒有必要的履職前提，即專業(yè)知識(shí)的儲(chǔ)備及足夠的時(shí)間，則無法發(fā)現(xiàn)預(yù)算及決算中存在的問題，更不用說有針對(duì)性的及時(shí)糾正。人大代表的專業(yè)能力對(duì)預(yù)算的監(jiān)督效果有著重要的影響。

在對(duì)話維度方面，既包括了人大就預(yù)算編制、執(zhí)行和決算向政府及相關(guān)部門提出問題、要求、建議等，也包括了政府及相關(guān)部門對(duì)人大提出問題、要求、建議等做出的回應(yīng)和解釋。因此，這種對(duì)話是雙向的，在政府及相關(guān)部門接受人大監(jiān)督的前提下，更需要人大代表積極、主動(dòng)開展專題詢問、質(zhì)詢，對(duì)資金的使用提出議案等。

在強(qiáng)制維度方面，在預(yù)算審批階段，人大需要根據(jù)掌握的信息審查預(yù)算安排是否合理，并據(jù)此選擇是否批準(zhǔn)預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行階段，通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)政府的不當(dāng)行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)制止或糾正；對(duì)于必要的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)通過履行法定程序進(jìn)行變更；在決算及審核績(jī)效評(píng)價(jià)階段，人大需要結(jié)合審計(jì)報(bào)告進(jìn)行資金使用效果的判斷。

可以看出，人大預(yù)算監(jiān)督的考量可以從信息、對(duì)話和強(qiáng)制這三個(gè)維度出發(fā)，且對(duì)專業(yè)能力、審核時(shí)間的充分等都提出了較高的要求?；谏鲜鲇^點(diǎn)，本文選取人大預(yù)算監(jiān)督的時(shí)間條件、專業(yè)能力、議案情況等指標(biāo)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段人大預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行分析。

三、人大預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）審核時(shí)間

雖然新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)預(yù)算草案的初審做出了規(guī)定，如“政府部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查”⑩，但對(duì)于人大代表來說，只有在兩會(huì)期間才能拿到預(yù)算草案并進(jìn)行審查。進(jìn)一步分析，雖然我國(guó)規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)每年舉行一次會(huì)議，但每次只有短短的幾天，其中人大代表用于專門討論預(yù)算的時(shí)間則更短。另一方面，預(yù)算報(bào)告中的政府預(yù)算收支信息，范圍廣、信息量大，對(duì)于這樣龐大的內(nèi)容，人大代表在短短的幾天內(nèi)不僅需要就預(yù)算草案進(jìn)行分析、提出意見及進(jìn)行表決，對(duì)于兼職的人大代表來說，時(shí)間較短、審查較粗，從預(yù)算源頭上就使得監(jiān)督形式大于實(shí)質(zhì)。

（二）專業(yè)能力

面對(duì)政府預(yù)決算的專業(yè)性和技術(shù)性，對(duì)于較少接觸甚至未接觸過政府預(yù)算的基層人大代表來說，很難合格地完成監(jiān)督職責(zé)，從而造成人大代表在履行預(yù)算監(jiān)督工作中廣泛性要求和監(jiān)督性能力的矛盾。

以全國(guó)人大代表為例。根據(jù)選舉法等有關(guān)法律和規(guī)定，第十三屆全國(guó)人大代表由各省、自治區(qū)、直轄市等35個(gè)選舉單位于2018年1月選舉產(chǎn)生，共2980名。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)確認(rèn)，當(dāng)選的十三屆全國(guó)人民代表的代表資格全部有效。

首先，從人大代表總體規(guī)模來看，相較于前六屆全國(guó)人大代表，近幾年數(shù)量變動(dòng)較小，逐漸趨于穩(wěn)定，且總規(guī)模不超過3000人（見圖1）。

圖1 歷屆全國(guó)人大代表數(shù)量變化圖

其次，從代表身份構(gòu)成來看，工農(nóng)身份代表比例逐漸下降；干部身份代表的比例先升后降；知識(shí)分子身份代表比例經(jīng)歷過先升后降又升的過程；軍人身份的代表比例較為穩(wěn)定（見表1）。可以看出，僅從構(gòu)成上分析，全國(guó)人大代表身份逐漸趨于“精英化”。?然而，“身份”指標(biāo)反映更多的只是代表較長(zhǎng)時(shí)間以來的“出身”，而不一定是代表自己所實(shí)際從事的職業(yè)?。另一方面，知識(shí)分子代表被認(rèn)為是具有學(xué)習(xí)的能力，無論是否具有預(yù)算或財(cái)政背景，相較于其他身份的人大代表，學(xué)習(xí)能力更強(qiáng)，可通過自身的學(xué)習(xí)或培訓(xùn)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的能力。但是，代表實(shí)際從事的職業(yè)是否與預(yù)算有關(guān)才是預(yù)算監(jiān)督能力高低最直接的衡量標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為如果與預(yù)算有關(guān)，預(yù)算監(jiān)督能力更強(qiáng)。在統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)從職業(yè)角度看，近幾年除領(lǐng)導(dǎo)干部外，全國(guó)人大代表中第二大群體是企業(yè)家。對(duì)于企業(yè)家來說，更多的是對(duì)企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)把控，在審核監(jiān)督預(yù)算過程中，受工作特點(diǎn)影響，傾向于對(duì)預(yù)算進(jìn)行全局思考而不是預(yù)算具體的項(xiàng)目安排。因此，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督能力不如具有經(jīng)濟(jì)、財(cái)政背景的專業(yè)人員或從事會(huì)計(jì)、預(yù)算方面的技術(shù)人員等。

表1 歷屆全國(guó)人大代表身份構(gòu)成（單位：%）

（三）議案提出

2017年的第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議，人大代表共提出議案514件，其中有關(guān)立法方面的議案有492件，監(jiān)督方面的議案有16件，決定事項(xiàng)方面的議案有6件。以代表團(tuán)名義提出的議案有8件，代表聯(lián)名提出的議案有506件。到2018年的第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議，人大代表共提出議案325件，建議7100多件。?

從近兩年兩會(huì)議案數(shù)據(jù)可以看出，在議案數(shù)量方面，2018年人大提出議案總數(shù)較2017年有所下降；在議案內(nèi)容方面，主要涉及深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、圍繞構(gòu)建發(fā)展新體制完善法律制度、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、切實(shí)保障和改善民生、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等多個(gè)方面內(nèi)容；在議案質(zhì)量方面，總體水平上升，普遍顯示出案由清晰、案據(jù)充分、方案具體的特征；在議案提出方式方面，普遍采取專題調(diào)研、市場(chǎng)調(diào)查或者座談走訪等形成議案，具有較好的實(shí)踐性。可以看出，人大代表在預(yù)算監(jiān)督過程中對(duì)議案的重視度越來越高。

但是，通過對(duì)議案的具體內(nèi)容進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，大部分代表提出的議案內(nèi)容存在“要錢”的普遍性。具體到2017年兩會(huì)，本文收集了財(cái)政部就人大議案的回復(fù)共139件?，其中議案涵蓋“加大”關(guān)鍵字的共30個(gè)，“加大……力度”的18個(gè)，“支持”的18個(gè)，“扶持”的7個(gè)。此外，具有“增加”關(guān)鍵字的共7個(gè)?？梢钥闯觯?39個(gè)議案中大部分是增加財(cái)政支出的請(qǐng)求，而有關(guān)監(jiān)督政府花錢的合理性和有效性方面的議案則少之又少，特別是在現(xiàn)階段財(cái)政收支缺口增加的背景下，如何緩解收支矛盾、改進(jìn)預(yù)算的方案也比較少。

從上述指標(biāo)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的分析可以看出，近年來我國(guó)人大代表預(yù)算監(jiān)督能力在逐漸提升、效果逐漸加強(qiáng)的同時(shí)，仍然存在一定的問題，如預(yù)算審核時(shí)間倉促、自身預(yù)算素養(yǎng)不高、議案質(zhì)量仍有上升空間、預(yù)算透明度不均衡等問題。因此，在加快現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的大背景下，人大預(yù)算監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、現(xiàn)代預(yù)算制度下的人大預(yù)算監(jiān)督能力的有效提升

（一）現(xiàn)代預(yù)算制度下的監(jiān)督原則

現(xiàn)代預(yù)算制度下的預(yù)算監(jiān)督呈現(xiàn)出 “合規(guī)趨向”轉(zhuǎn)為“績(jī)效導(dǎo)向”、從“收入端”向“支出端 ”拓展、從主體單一走向公眾參與、從年度預(yù)算拓展為中期規(guī)劃等演化趨勢(shì)。因此，在現(xiàn)代預(yù)算制度框架下，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)遵循全面性、及時(shí)性、績(jī)效性等基本原則。

1、全面性?，F(xiàn)代預(yù)算制度下的預(yù)算監(jiān)督全面性要求各級(jí)政府、各類資金、所有步驟、全部?jī)?nèi)容等做到主動(dòng)公開并接受人民群眾的監(jiān)督檢查。在公開并監(jiān)督的過程中，監(jiān)督范圍要包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算；內(nèi)容方面，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行過程、決算結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)等；方法方面，涉及多層次考察、多方位調(diào)研、多部門結(jié)合等；結(jié)果方面，涉及結(jié)果公開、問題整改、后續(xù)跟蹤等。

2、及時(shí)性。預(yù)算是政府財(cái)政收支活動(dòng)的縮影，由此形成的各類有關(guān)收支情況的表格是向人民群眾反映政府發(fā)展動(dòng)向和目標(biāo)的重要方式。因此，人大預(yù)算監(jiān)督的及時(shí)性要求人大做到對(duì)預(yù)算監(jiān)督及時(shí)公開、及時(shí)監(jiān)督、及時(shí)反饋、及時(shí)處理、及時(shí)調(diào)整，以促進(jìn)公眾及時(shí)了解政府活動(dòng)和未來發(fā)展方向。

3、績(jī)效性。政府作為公共需求的受托人，與社會(huì)公眾形成了委托-代理人關(guān)系。在資金的使用過程中難免會(huì)發(fā)生一系列信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，而落實(shí)績(jī)效考核和評(píng)價(jià)是最有效的監(jiān)督機(jī)制。作為為人民看好“錢袋子”的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大不僅需要依據(jù)預(yù)算安排對(duì)政府收支情況進(jìn)行監(jiān)督，而且需要參與對(duì)其是否有效的評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)控制財(cái)政收支規(guī)模、提升政府執(zhí)政績(jī)效的目的，進(jìn)一步對(duì)財(cái)政資金使用的方向做出合理規(guī)劃。

（二）現(xiàn)代預(yù)算制度下的人大監(jiān)督體系建立

首先，強(qiáng)化事前監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)化和民主化。預(yù)算編制是預(yù)算資金使用的起點(diǎn)，也是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)階段。經(jīng)過人大代表審批后的預(yù)算方案具有法律性，決定了政府財(cái)政活動(dòng)的方向、重點(diǎn)和范圍，體現(xiàn)出政府計(jì)劃提供公共需求的種類和數(shù)量。因此，有必要在績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)上，將決策評(píng)價(jià)機(jī)制引入人大的預(yù)算監(jiān)督中，即以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，對(duì)資金的安排情況進(jìn)行最優(yōu)模擬的分析審查和表決。另一方面，應(yīng)改變對(duì)預(yù)算草案全盤肯定或否定的預(yù)算審查方式，尤其對(duì)一些重大項(xiàng)目預(yù)算，適當(dāng)采取單項(xiàng)表決，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算科學(xué)性的提升。

其次，完善事中監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行是將預(yù)算從計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘?shí)際操作的過程，是預(yù)算效果實(shí)現(xiàn)的重要依托。人大代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)以績(jī)效為導(dǎo)向，主動(dòng)收集、關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，在本職工作崗位中利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等工具進(jìn)行預(yù)算全過程實(shí)時(shí)監(jiān)督。

最后，建立事后監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行監(jiān)督的績(jī)效考評(píng)與管理。決算是對(duì)整個(gè)預(yù)算決策、執(zhí)行和管理工作進(jìn)行全面評(píng)定、總結(jié)和報(bào)告的階段。決算作為年度預(yù)算的最后環(huán)節(jié)，并不是政府預(yù)算的最終環(huán)節(jié)，有效的決算不僅是對(duì)年度預(yù)算的反思和總結(jié)，更是發(fā)揮著對(duì)未來預(yù)算編制的指導(dǎo)作用。因此，應(yīng)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)決算報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督。統(tǒng)籌考慮不同部門、不同類型的預(yù)算，將監(jiān)督結(jié)果納入下屆人大會(huì)對(duì)預(yù)算的審核中。此外，由人大負(fù)責(zé)，建立相關(guān)問責(zé)機(jī)制，對(duì)在審查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，協(xié)同審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)責(zé)任人進(jìn)行追究，更好地制約政府官員的執(zhí)政行為。

（三）保障措施

1、給予充足審查時(shí)間。人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督可采取提早介入的辦法，以確保人大代表有足夠時(shí)間完成預(yù)算的審查和監(jiān)督。例如在預(yù)算編制階段，充分考慮人大代表的兼職性，結(jié)合人大代表的工作特征，組織代表進(jìn)入預(yù)算編制部門進(jìn)行短期考察、調(diào)研等活動(dòng)，以緩解在人大會(huì)期間由于時(shí)間限制使得對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督不到位的壓力。加強(qiáng)人大與政府的溝通，我國(guó)普遍存在人大介入預(yù)算的時(shí)間比較晚的情況，為保證政府預(yù)算決策的科學(xué)性，除現(xiàn)有部門“兩上兩下”的決策程序外，建議政府部門在編制階段傾聽所轄區(qū)域選民意見?；鶎尤舜笤跁?huì)議審查預(yù)算草案前，也應(yīng)充分發(fā)揮基層人大代表的作用，采取多種形式，聽取選民和社會(huì)各界的意見。

2、夯實(shí)監(jiān)督主體構(gòu)成。第一，加強(qiáng)對(duì)人大，特別是基層人大人員及代表的培訓(xùn)，使其掌握新預(yù)算法及相關(guān)制度，從而有效行使監(jiān)督權(quán)；人大代表自身在保證滿足廣泛性的前提下，通過對(duì)預(yù)算涉及領(lǐng)域進(jìn)行主動(dòng)學(xué)習(xí)，如法律、政治、財(cái)政、會(huì)計(jì)等方面，進(jìn)而加強(qiáng)自身素養(yǎng)的提高。

第二，建立完善參與預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制。隨著民主化進(jìn)程的加速，我國(guó)已經(jīng)形成多元化的預(yù)算監(jiān)督主體（各級(jí)黨委、各級(jí)人大、人大財(cái)經(jīng)委、專門機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府、政府財(cái)政部門、職能部門、審計(jì)部門、社會(huì)公眾等），并且在新預(yù)算法中給予了法律保障。在當(dāng)前人大代表兼職的情況下，可借助相關(guān)部門監(jiān)督力量以強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。建立以人大監(jiān)督為核心，以政府財(cái)政部門、職能部門、審計(jì)部門等在內(nèi)的多元監(jiān)督機(jī)制，并依據(jù)相關(guān)法律對(duì)各監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍及要求履職。

第三，充分利用專家智庫，更加廣泛地借助專家和社會(huì)的力量，充分利用專家顧問咨詢等制度安排，實(shí)現(xiàn)人大、政府與其他社會(huì)主體的有序互動(dòng)，以提高人大整體的監(jiān)督專業(yè)能力，提升預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量和水平。

3、規(guī)范和充實(shí)預(yù)算信息。預(yù)算信息是人大代表預(yù)算監(jiān)督的窗口，因此，對(duì)現(xiàn)有預(yù)算信息進(jìn)行規(guī)范、充實(shí)至關(guān)重要。首先，在細(xì)化預(yù)算的過程中突出支出重點(diǎn)和民生項(xiàng)目等，更直觀呈現(xiàn)出人民群眾關(guān)注的問題，以適應(yīng)不同背景的人大代表對(duì)預(yù)算的理解，更好地履行監(jiān)督職能，避免“外行看不懂，內(nèi)行看不清”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，加大預(yù)算的公開程度，利用互聯(lián)網(wǎng)等各種新型媒介，加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化。

4、健全人大監(jiān)督責(zé)任機(jī)制。解決委托代理引起相關(guān)問題的主要途徑有兩種，一是激勵(lì)機(jī)制，二是監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于人大監(jiān)督預(yù)算這一過程，也應(yīng)采取激勵(lì)和監(jiān)督并進(jìn)的辦法，以促進(jìn)人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督有效性的提高。在激勵(lì)機(jī)制建立方面，首先，對(duì)人大代表履職工作進(jìn)行合理的量化，如建立人大檔案，系統(tǒng)地記錄人大代表在各個(gè)監(jiān)督階段的工作情況，并對(duì)不同的工作給以量化分?jǐn)?shù)或相應(yīng)加分；其次，每年可進(jìn)行集中考評(píng)，對(duì)不合格的人大代表采取提醒、批評(píng)等措施，對(duì)履職較好的人大代表進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。在監(jiān)督機(jī)制建立方面，首先，利用各種媒介對(duì)人大監(jiān)督預(yù)算這一過程進(jìn)行監(jiān)督，充分體現(xiàn)出人大監(jiān)督預(yù)算的受監(jiān)督性；其次，建立等級(jí)懲處制度，對(duì)不稱職或?yàn)^職、違法違紀(jì)的人大代表按程度采取教育、批評(píng)、警告等措施，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的代表甚至可進(jìn)行勸退并采取以后年度也不被任職的辦法?！?/p>

注釋：

①李燕等.國(guó)家治理視角下的現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建[J].探索,2016，(03).

②十九大報(bào)告 （全文）：http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

③《中華人民共和國(guó)憲法》：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm.

④十六屆三中全會(huì)：中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定 （全文）：http://jingji.cntv.cn/2012/11/05/ARTI1352087360703188.shtml.

⑤十八 大報(bào)告 （全文）：http://fl.lyu.edu.cn/9a/a7/c2528a39591/page.htm.

⑥十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：http://shfz.xhu.edu.cn/77/12/c4122a96018/page.htm.

⑦十九大報(bào)告 （全文）：http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

⑧十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：http://shfz.xhu.edu.cn/77/12/c4122a96018/page.htm.

⑨林慕華等.中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2012，（06）.

⑩《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》：http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201509/t20150908_1452983.html.

?精英化表現(xiàn)為工人、農(nóng)民等身份代表的占比減少。

? 趙曉力.論全國(guó)人大代表的構(gòu)成 [J].中外法學(xué),2012，(05).

?十三屆全國(guó)人大代表信息并未公布有關(guān)學(xué)歷有關(guān)信息，因此知識(shí)分子比例無法統(tǒng)計(jì)。

? 數(shù) 據(jù)來源：中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/.

?數(shù)據(jù)來源：2017年“兩會(huì)”建議提案復(fù)文公開，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tianbanli/2017jytafwgk/.

[1]何俊志等.全國(guó)人大代表的個(gè)體屬性與履職狀況關(guān)系研究[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2013,(02).

[2]黃冬婭.縣級(jí)人大代表履職：誰更積極？[J].社會(huì)學(xué)研究,2015，(04).

[3]金燦燦.地方人大預(yù)算監(jiān)督能力影響因素探析——來自105個(gè)案例的發(fā)現(xiàn)[J].地方財(cái)政研究,2017,(05).

[4]李燕等.國(guó)家治理視角下的現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建[J].探索,2016，(03).

[5]林慕華.論地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力及其構(gòu)建[J].探索,2016,(03).

[6]林慕華等.中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2012，（06）.

[7]馬蔡琛.現(xiàn)代預(yù)算制度的演化特征與路徑選擇[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2014,(05).

[8]魏陸.人大預(yù)算監(jiān)督：亟須加快從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變[J].探索,2011,(03).

[9]楊肅昌.“立法審計(jì)”：一個(gè)新概念的理論詮釋與實(shí)踐思考——基于加強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督的視角[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2013,(1).

[10]趙曉力.論全國(guó)人大代表的構(gòu)成[J].中外法學(xué),2012,(05).

[11]朱大旗等.論人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使——兼評(píng)我國(guó)《預(yù)算法》的修改[J].社會(huì)科學(xué),2012,(02).

[12]AndreasSchedler,“Conceptualizing Accountalibity”,in Andreas Schedler,et al.,eds.,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies,Boulder:Lynne Rienner Publisher,1999.