環(huán)境公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)

盛久

摘要：法律實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，呼喚檢察機(jī)關(guān)的司法擔(dān)當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革，目前已從13個(gè)省市的試點(diǎn)工作邁向全面實(shí)施。本文首先論證檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性，在此基礎(chǔ)上厘清角色沖突問題，提出進(jìn)一步構(gòu)建該制度需要明確受案與管轄范圍、嚴(yán)格前置程序、促進(jìn)環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)專門化等。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境公益訴訟；制度構(gòu)建

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)存在天然的沖突，市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，我國的環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重乃至觸目驚心。環(huán)境公益訴訟作為有效保護(hù)環(huán)境和生態(tài)資源的一項(xiàng)重要法律制度，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)無權(quán)、無力乃至無人訴訟的“公共地悲劇”。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的必要性與可行性

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的必要性

（1）現(xiàn)實(shí)需求呼喚檢察機(jī)關(guān)的司法擔(dān)當(dāng)

環(huán)境損害往往具有范圍廣泛、涉及利益巨大、對(duì)象間接性的特點(diǎn)，分散的受害群眾并沒有依法提起環(huán)境公益訴訟的資格。根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，民間環(huán)保組織具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。然而在實(shí)踐過程中，一方面欲新成立社會(huì)團(tuán)體受制于主管單位同意與否；另一方面，已有的環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和組織行政色彩濃厚，對(duì)侵害環(huán)境的行政行為難以提起行政公益訴訟，即便在民事公益訴訟中也缺乏資金、取證權(quán)方面的支持。擴(kuò)大原告的適格范圍，代表國家和社會(huì)公益，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，是終結(jié)“公共地悲劇”的迫切需要。

（2）依法行政的有力保障

在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，常常發(fā)生有法難依、執(zhí)法不力的現(xiàn)象。任何不受制約的權(quán)力都易被濫用，一些地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)的增長，為排污企業(yè)提供“保護(hù)”，以犧牲環(huán)境為代價(jià)追求政績，致使環(huán)境問題愈演愈烈。行政執(zhí)法中的“體制性障礙”需要借助外界力量的監(jiān)督與突破，而相較于群眾、媒體、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性。賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格，能有效防止行政權(quán)的濫用，切實(shí)保障依法行政，建設(shè)法治政府。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的可行性

（1）法理基礎(chǔ)

實(shí)體利害關(guān)系人逐漸為訴訟法上當(dāng)事人的概念所取代，訴訟當(dāng)事人的范圍不斷擴(kuò)張。以發(fā)展的眼光審視檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，不難發(fā)現(xiàn)其作為代表國家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體，能有效運(yùn)用法律手段維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。我國憲法第134條明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這表明檢察機(jī)關(guān)可以代表國家和社會(huì)公共利益，其提起環(huán)境公益訴訟具有法理基礎(chǔ)。在經(jīng)過兩年的試點(diǎn)探索后，2017年新修訂的《民事訴訟法》第55條已明確賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格。

（2）應(yīng)對(duì)“三難”問題的優(yōu)勢

環(huán)境公益訴訟大多涉及面廣、影響力大、案件敏感、與地方政府有千絲萬縷的聯(lián)系。我國自環(huán)境公益訴訟制度確立以來，環(huán)境公益訴訟之春遲遲不來，在實(shí)踐過程中長期面臨立案難、取證難、勝訴難三大難題。相較于環(huán)境保護(hù)組織，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟有著明顯的優(yōu)勢。

（3）不受行政機(jī)關(guān)干擾的獨(dú)立地位

人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體的干涉，該地位有助于擊垮“立案難”這一“攔路虎”。面對(duì)立案難的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)一方面有不受行政機(jī)關(guān)影響?yīng)毩⑥k案的法律地位，另一方面又與法院同屬于司法機(jī)關(guān)，有利于分擔(dān)法院的“政治責(zé)任”，更好地促進(jìn)環(huán)境問題的司法解決。

（4）法定調(diào)查取證權(quán)

環(huán)境公益訴訟的對(duì)象相較于一般的社會(huì)組織，表現(xiàn)出相對(duì)強(qiáng)勢的一面。在力量對(duì)比懸殊的環(huán)境公益訴訟中，社會(huì)組織面臨取證難這一棘手問題。相較于一般的社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)無疑在調(diào)查取證上有較為完備的物質(zhì)和技術(shù)力量，法定調(diào)查取證權(quán)又為其提供了制度保障。

（5）專業(yè)優(yōu)勢

檢察機(jī)關(guān)擁有法學(xué)理論基礎(chǔ)扎實(shí)的專業(yè)隊(duì)伍、豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)和司法資源，其在環(huán)境專業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)雖儲(chǔ)備不足，但在訴訟中仍舊是訴訟本身為核心，其環(huán)境專業(yè)知識(shí)的儲(chǔ)備欠缺并不影響其充分發(fā)揮訴訟方面的專業(yè)優(yōu)勢。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問題

我國各地檢察院對(duì)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了許多有益的探索。諸如2003年山東省德州市樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠污染案、2008年廣州市珠海區(qū)檢察院訴新中興洗水廠水污染案、2016年江蘇省徐州市人民檢察院訴鴻順造紙公司環(huán)境污染案等。積累寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)以下問題：

（一）角色沖突問題

一方面，檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟人”，而另一方面，檢察機(jī)關(guān)有兼有法律監(jiān)督者的角色。檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者，又作為原告參與訴訟，裁判者和運(yùn)動(dòng)員兩重身份的嫌疑，體制內(nèi)和體制外雙重地位的矛盾，是難以回避的問題。隨著實(shí)踐探索如火如荼地進(jìn)行，其訴訟法律地位和角色沖突的理論爭議更加引起學(xué)界的高度關(guān)注。

（二）受案范圍不清

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的受理環(huán)境案件的范圍尚需厘清。過窄的受案范圍會(huì)限制檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有的作用，使制度設(shè)計(jì)某種意義上形同虛設(shè)；而過寬的受案范圍則會(huì)導(dǎo)致過度的司法干預(yù)，職權(quán)的重疊將導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

同時(shí)，還需注意是否要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中的特殊性，區(qū)分強(qiáng)行訴訟范圍和任意訴訟范圍等。

（三）徑直起訴易現(xiàn)濫訴

一方面，我們不得不承認(rèn)，在實(shí)踐過程中，往往就原告是否具有新《環(huán)境保護(hù)法》第58條所規(guī)定的主體資格產(chǎn)生大量爭議。法院在針對(duì)具體案件做出實(shí)質(zhì)性判決前，還要耗費(fèi)司法資源對(duì)原告究竟是否具有訴訟主體資格一次又一次做出裁定。當(dāng)再審裁定判令撤銷前兩審的裁定，開啟實(shí)質(zhì)性問題的審理時(shí)，消耗的不僅僅是司法資源，更變相延長了審理時(shí)間，延遲了環(huán)境污染問題的解決。由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，一定程度上可以節(jié)省司法成本。

而一方面，如果檢察機(jī)關(guān)遇到環(huán)境案件便徑直提起訴訟，極易出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，消耗大量的司法資源。在環(huán)境行政執(zhí)法可以解決侵害環(huán)境公益問題的情形下，濫訴不僅浪費(fèi)司法資源，更會(huì)加劇當(dāng)前形勢下人均工作量超負(fù)荷的司法困境。

（四）案件疑難復(fù)雜

在環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)境受損的周期較長且存在一定的隱蔽性，其因果關(guān)系的認(rèn)定往往涉及技術(shù)和專業(yè)性問題，在證據(jù)調(diào)取、事實(shí)認(rèn)定等方面疑難復(fù)雜。案件所涉及的地方大型企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目與地方政府的政績直接掛鉤，處理過程中地方政府的消極對(duì)待和地方保護(hù)主義更加劇了案件處理的難度。

在面對(duì)案情疑難復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件時(shí)，如何提升取證能力，減小認(rèn)定事實(shí)的難度，促進(jìn)案件的高效處理裁判，在實(shí)踐探索過程中困擾著各地區(qū)的檢察院。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）檢察機(jī)關(guān)角色沖突問題的解決

西方很多國家都明確了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，有學(xué)者認(rèn)為，外國的檢察機(jī)關(guān)不是法律監(jiān)督者，因而不存在類似于我國檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色沖突問題。在三權(quán)分立的國家，法官和法院絕對(duì)獨(dú)立，只有分權(quán)與制約的關(guān)系，不受任何機(jī)關(guān)監(jiān)督。在我國刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)一方面是國家公訴人，另一方面又是法律監(jiān)督者，這表明檢察機(jī)關(guān)處理好雙重角色定位具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)可以在提起訴訟的同時(shí)，履行其法律監(jiān)督職能。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍與管轄

1.設(shè)定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍

首先應(yīng)當(dāng)把握公益性，即環(huán)境公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)以維護(hù)環(huán)境公益為限，既要遵循有限干預(yù)原則，又要遵循最后與最佳救濟(jì)原則。

鑒于檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，有必要區(qū)分檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的強(qiáng)行訴訟范圍和任意訴訟范圍，不能任由“撿軟柿子捏”的現(xiàn)象持續(xù)發(fā)展，“大骨頭”案件卻難以推動(dòng)，此類案件檢察機(jī)關(guān)必須積極主動(dòng)地干預(yù)。任意訴訟范圍則是指檢察機(jī)關(guān)可以自主決定是否起訴的案件，此類案件檢察機(jī)關(guān)對(duì)于是否起訴有裁量權(quán)。在任意訴訟范圍中，應(yīng)當(dāng)保證對(duì)于檢察機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的行為，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以接受復(fù)核并予以糾正。

2.明確管轄法院

根據(jù)最新《民事訴訟法》有關(guān)司法解釋的規(guī)定：市人民檢察院提起的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，管轄法院為侵權(quán)行為地或被告住所地中級(jí)人民法院；基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，管轄法院為被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院。在地域管轄的問題上，由于環(huán)境公益侵害問題常常具有不可分割的特點(diǎn)，可以考慮上級(jí)法院指定管轄或跨區(qū)域管轄?？鐓^(qū)域管轄指針對(duì)環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)，劃分生態(tài)保護(hù)板塊，具體板塊發(fā)生的案件由指定法院管轄。

（三）嚴(yán)格前置程序

在司法資源有限的社會(huì)條件下，必須對(duì)非理性的濫訴行為加以抑制，檢查機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中履行司法職責(zé)的同時(shí)，也要充分體現(xiàn)謙抑性原則。訴前程序的實(shí)質(zhì)是將提起公益訴訟作為法律監(jiān)督的最后手段，一是優(yōu)先督促起訴程序，二是優(yōu)先督促履行行政行為程序。檢察機(jī)關(guān)的提起環(huán)境公益訴訟，須符合訴前程序的規(guī)定，這是對(duì)其訴權(quán)的限制，限制的意義在于有效節(jié)約司法資源，將法治運(yùn)行的成本最小化，構(gòu)建理想的法治秩序。

（四）促進(jìn)環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)專門化

環(huán)境公益訴訟案件相比于其他類型的公益訴訟案件，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，促進(jìn)環(huán)境檢查機(jī)構(gòu)專門化，發(fā)揮人才專業(yè)優(yōu)勢，有利于提升取證效果，提高調(diào)查職權(quán)行使的成效。同時(shí)，還有助于試點(diǎn)地區(qū)環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和反思，以期更好地建構(gòu)我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度。法院系統(tǒng)設(shè)立環(huán)境資源審判庭可為檢察機(jī)構(gòu)的專門化提供借鑒。