土地管理算好“大賬”

黃曉芳

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》。這兩份辦法創(chuàng)新性地把耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引起外界關(guān)注。

《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》中明確提出，跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌，是指耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實施重大建設(shè)項目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在耕地后備資源豐富省份落實補(bǔ)充耕地任務(wù)的行為。而且，重大建設(shè)項目原則上限于交通、能源、水利、軍事國防等領(lǐng)域。

是不是發(fā)達(dá)地區(qū)省份可以用資金換需要補(bǔ)充的耕地？欠發(fā)達(dá)地區(qū)是不是據(jù)此可以得到難得的發(fā)展資金？會不會大干快上、導(dǎo)致資金充裕的城市新增大批建設(shè)用地？

土地?fù)Q資金如何實現(xiàn)雙贏

此次文件提出跨省域補(bǔ)充耕地資金，將全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

自然資源部副部長曹衛(wèi)星曾表示，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡，對于建設(shè)用地緊張的大城市而言，是用資金換土地的好辦法；對于廣大用地相對充裕的貧困地區(qū)來說，可以讓土地產(chǎn)生更大效用，換取急需的發(fā)展資金。

我國耕地占補(bǔ)平衡制度起源于2006年。數(shù)據(jù)顯示，2006年到2012年，依法批準(zhǔn)的建設(shè)占用耕地2226萬畝，對應(yīng)完成補(bǔ)充耕地2266萬畝，絕大部分項目提前落實補(bǔ)充耕地，做到了“占一補(bǔ)一”和“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”。

但是，一個不容忽視的現(xiàn)實是，當(dāng)前我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，耕地后備資源不斷減少，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大，耕地保護(hù)面臨多重壓力。

2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》。在這份文件上，首次提出“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”的思路，由此構(gòu)建了我國耕地占補(bǔ)平衡的一個新思路：縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充。

這一制度將發(fā)揮利益杠桿調(diào)節(jié)作用，通過收繳國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地費(fèi)用，在承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份集中投入資金用于補(bǔ)充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

據(jù)介紹，“十三五”時期，全國耕地整體可以做到占補(bǔ)平衡，絕大多數(shù)省份可以在省域內(nèi)做到占補(bǔ)平衡。但個別后備資源嚴(yán)重匱乏省份，國家需要對其實施補(bǔ)充耕地適度統(tǒng)籌。

此次文件規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)補(bǔ)充耕地由國家統(tǒng)籌的省、直轄市，應(yīng)繳納跨省域補(bǔ)充耕地資金。以占用的耕地類型確定基準(zhǔn)價，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價，以基準(zhǔn)價和產(chǎn)能價之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)確定跨省域補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)。對國家重大公益性建設(shè)項目，可按規(guī)定適當(dāng)降低收取標(biāo)準(zhǔn)。

其中，基準(zhǔn)價每畝10萬元，水田每畝20萬元。產(chǎn)能價根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)能確定，每畝每百公斤2萬元。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將省份調(diào)節(jié)系數(shù)分為5檔。如一檔地區(qū)為北京、上海，調(diào)節(jié)系數(shù)為2；二檔地區(qū)為天津、江蘇、浙江、廣東，調(diào)節(jié)系數(shù)為1.5等。

規(guī)定要求，跨省域補(bǔ)充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其中，一部分安排給承擔(dān)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等補(bǔ)充耕地任務(wù)；其余部分由中央財政統(tǒng)一安排使用。

跨省統(tǒng)籌會否導(dǎo)致兩極分化

為防止可能帶來的分化問題，對統(tǒng)籌范圍、控制補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌的規(guī)模、增加的規(guī)劃建設(shè)用地使用方向等都做出了嚴(yán)格限定

曹衛(wèi)星曾表示，國家將嚴(yán)格限定統(tǒng)籌范圍，嚴(yán)格控制納入國家統(tǒng)籌的省份和重大建設(shè)項目類型；同時，將堅持省域內(nèi)平衡為主，控制補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌的規(guī)模。

此次頒布的辦法也提出，跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌應(yīng)堅持耕地保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃計劃管控，嚴(yán)格土地用途管制，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。同時，明確范圍，確定規(guī)模。堅持耕地占補(bǔ)平衡縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充，明確補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌實施范圍，合理控制補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌實施規(guī)模。

同時，對補(bǔ)充的耕地質(zhì)量也提出相應(yīng)的要求。要求以土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，以土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地為主要來源，先建成再調(diào)劑，確保統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。建設(shè)用地報批時，用地單位應(yīng)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)足額繳納耕地開墾費(fèi)，補(bǔ)充耕地方案應(yīng)說明耕地開墾費(fèi)繳納和使用國家統(tǒng)籌規(guī)模情況。

《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》指出，幫扶省份要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地水平較低、規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模確有不足的，可使用跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)少量增加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，并在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制時予以調(diào)整。增加的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模原則上不得用于特大城市和超大城市的中心城區(qū)。

對于貧困地區(qū)都有哪些利好

這兩份文件對于深度貧困地區(qū)是重大的政策支持，調(diào)動各方力量提供資金支持，實現(xiàn)合作共贏

《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》提出，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段約束耕地占用，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金資源互補(bǔ)優(yōu)勢，建立收益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

這對于深度貧困地區(qū)是重大的政策支持。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這樣獲得的資金對于扶貧搬遷起到重要的資金支持作用。如河北阜平縣據(jù)此獲得20億元以上的財政資金收入，其本身的財政收入只有不到3億元。目前，將近三分之一的省份試行后，已經(jīng)產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟(jì)效益。

《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》同時提出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，是指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。

同時要求，聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)，調(diào)動各方力量提供資金支持，實現(xiàn)合作共贏。調(diào)劑資金支出列入中央財政對地方財政一般性轉(zhuǎn)移支付，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)的安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)以及購買易地扶貧搬遷服務(wù)等。

分析人士表示，這些政策有利于加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵，調(diào)動補(bǔ)充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。