以供給側(cè)改革促中醫(yī)藥發(fā)展

□張曉歡 黃斌 牛家儒

要實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期國家中醫(yī)藥發(fā)展目標(biāo)，必須從中醫(yī)藥“機(jī)構(gòu)、人、事”三方面系統(tǒng)性構(gòu)建中醫(yī)藥服務(wù)新體系，通過升級中醫(yī)藥“人才、技術(shù)、資金、土地”等要素結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中醫(yī)藥服務(wù)新能力

中醫(yī)藥供給側(cè)改革具有重要意義

1. 中醫(yī)藥供給側(cè)改革是“十三五”時(shí)期供給側(cè)改革的內(nèi)在要求

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“完善中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策和機(jī)制”。“十三五”規(guī)劃也明確指出，要著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，推動社會生產(chǎn)力水平整體改善。

2.中醫(yī)藥供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀文化的主要抓手

中醫(yī)藥學(xué)是中華優(yōu)秀文化的重要代表，其鮮明的文化特色是中華優(yōu)秀文化的重要標(biāo)志和載體。以屠呦呦為代表的因中醫(yī)藥文化滋養(yǎng)而在世界醫(yī)藥科學(xué)史上做出重大貢獻(xiàn)的中醫(yī)藥科學(xué)家們的強(qiáng)勢崛起，開啟了新的中西文明對話的窗口，對提升中國的文化自信和國家文化軟實(shí)力具有重要意義。

3.中醫(yī)藥供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是推進(jìn)“健康中國”建設(shè)的重要手段

應(yīng)該中西醫(yī)并重，保障國民健康。

“健康中國”須依托大健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。倘若沒有中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的充分參與，中國大健康產(chǎn)業(yè)只是跟著西醫(yī)和醫(yī)療器械思路往前推，很難形成自己的獨(dú)特競爭力。尤其是，隨著居民生活水平的不斷提升，人民群眾對中醫(yī)藥服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也在呈現(xiàn)井噴式增長，中醫(yī)藥融醫(yī)療、預(yù)防、保健、養(yǎng)生、康復(fù)于一體的服務(wù)功能和產(chǎn)業(yè)特色對民眾健康具有重要作用。

中醫(yī)藥供給側(cè)存在系統(tǒng)性問題

從供給側(cè)來看，“中西醫(yī)并重”基本上停留在政策指引層面，無論是中醫(yī)藥產(chǎn)品和服務(wù)供給、發(fā)展要素還是中醫(yī)藥治理體系都存在一定問題。

1. 中醫(yī)藥產(chǎn)品、服務(wù)供給不足與優(yōu)質(zhì)中醫(yī)藥資源加速流失并存

（1）中醫(yī)“治未病”市場需求大，相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)缺口也大。傳統(tǒng)的中醫(yī)診療服務(wù)并不能充分體現(xiàn)出中醫(yī)藥優(yōu)勢。隨著人們生活水平的提高，對“治未病”的需求越來越多，中醫(yī)康復(fù)、中醫(yī)養(yǎng)生、中醫(yī)健康旅游等需求日益增多，遠(yuǎn)大于當(dāng)前中醫(yī)藥相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的供給量。

（2）中藥秘方、成方不斷流失，“洋中藥”紛紛涌現(xiàn)。中國大量優(yōu)質(zhì)中醫(yī)藥秘方、成方不斷流失，專利、商標(biāo)遭到國家機(jī)構(gòu)搶注?！把笾兴帯奔娂娫谥袊硟?nèi)搶注中藥專利，中醫(yī)藥竟成了國外企業(yè)的搖錢樹。如以色列人向美國申請了“治療消化性潰瘍和痔瘡的中藥組方”專利，說明書中承認(rèn)組方來源于上海出版的《中華本草》英文版。日本人已經(jīng)獲得了《傷寒雜病論》《金匱要略方》中的210個(gè)古方專利。

（3）中醫(yī)藥事業(yè)亟須實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。中醫(yī)藥資源配置的城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村社區(qū)中醫(yī)藥服務(wù)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)還不健全；低收入人群難以享受高效便利的中醫(yī)藥健康服務(wù)；基層受限于發(fā)展條件，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展滯后，城市優(yōu)質(zhì)中醫(yī)藥資源難以實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域流動。未來尚需采取更加有效的措施來優(yōu)化城鄉(xiāng)、不同人群、不同區(qū)域中醫(yī)藥資源的配置，促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.中醫(yī)藥發(fā)展支撐要素質(zhì)量和水平滯后于時(shí)代要求

（1）中醫(yī)理論和技術(shù)方法更新較慢，亟須與現(xiàn)代科技融合發(fā)展。與西醫(yī)相比，中醫(yī)藥具有中國獨(dú)特的理論和方法體系，其診療效果強(qiáng)調(diào)治本速度較慢，但被一些學(xué)者比照西醫(yī)的理論與方法后，得出中醫(yī)是偽科學(xué)的論斷，加上中醫(yī)藥與現(xiàn)代科技手段結(jié)合相對滯后，在一定程度上嚴(yán)重阻礙了中醫(yī)理論與方法的創(chuàng)新。如何運(yùn)用現(xiàn)代科技對中醫(yī)理論進(jìn)行闡釋和研究，如何借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)加強(qiáng)中醫(yī)診療標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化建設(shè)，已經(jīng)成為當(dāng)前中國中醫(yī)藥發(fā)展面臨的科學(xué)難題。

（2）中醫(yī)藥人才培養(yǎng)不足，大大影響了中醫(yī)藥產(chǎn)品和服務(wù)的供給與長遠(yuǎn)發(fā)展。從數(shù)量上來看，西醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模遠(yuǎn)大于中醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模。從質(zhì)量上看，由于教材和教學(xué)模式等原因，尤其是師承教育體制不健全，很大一部分中醫(yī)學(xué)生不能適應(yīng)中醫(yī)藥發(fā)展的需要。

（3）中西醫(yī)經(jīng)費(fèi)投入差距較大，中醫(yī)藥長期處于投入較少的境地。1949年后，中國各級西醫(yī)醫(yī)院均納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，每年都由財(cái)政撥付人頭費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、維修費(fèi)，而大多數(shù)中醫(yī)醫(yī)院屬于集體所有制醫(yī)院，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。直到20世紀(jì)80年代中后期，各級中醫(yī)院才先后轉(zhuǎn)制為全民所有制，比西醫(yī)醫(yī)院晚了近40年。目前，在基建費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)備添置費(fèi)撥付上也是重點(diǎn)放在西醫(yī)醫(yī)院，中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)軟件更新投入慢于西醫(yī)醫(yī)院的投入。

3. 中醫(yī)藥“事業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)”治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西醫(yī)

（1）中西醫(yī)藥機(jī)構(gòu)設(shè)置差距較大，中醫(yī)科室在一些中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院中甚至淪為陪襯。衛(wèi)生工作和中醫(yī)藥工作統(tǒng)一部署力度不夠，沒有體現(xiàn)中西醫(yī)并重，不利于中醫(yī)藥政策的貫徹和落實(shí)。在城市或區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中缺乏對中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中醫(yī)藥政策措施等內(nèi)容的考慮。已經(jīng)成立的中醫(yī)管理局或者中醫(yī)科研等機(jī)構(gòu)不僅存在職能不完備、編制較少的問題，也存在與西醫(yī)地位嚴(yán)重不對等的問題。由于中醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的盈利能力弱于西醫(yī)藥機(jī)構(gòu)，在醫(yī)藥機(jī)構(gòu)用地審批中，中醫(yī)藥機(jī)構(gòu)用地往往會受到西醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的擠壓。

（2）現(xiàn)行中醫(yī)藥行業(yè)管理體制滿足不了未來中醫(yī)藥行業(yè)多元化主體發(fā)展的需要。隨著社會資本的進(jìn)入，中醫(yī)藥行業(yè)日益形成主體多元、充滿活力的發(fā)展格局，中醫(yī)藥行政管理部門能否有效實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合行業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律的管理體制，是促進(jìn)中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

（3）中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)市場地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西醫(yī)，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)體系亟須系統(tǒng)性重建。從產(chǎn)業(yè)規(guī)范看，中醫(yī)藥發(fā)展的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制跟不上時(shí)代發(fā)展的需要，大大阻礙了中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。從企業(yè)競爭力看，中醫(yī)藥企業(yè)大多規(guī)模較小、競爭力薄弱，亟待通過大型中醫(yī)藥國企的兼并重組，提升中國中醫(yī)藥企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從服務(wù)項(xiàng)目看，中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不匹配。在《全國醫(yī)療服務(wù)價(jià)格項(xiàng)目規(guī)范》規(guī)定的3966項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目中，中醫(yī)只有97項(xiàng)。

加快中醫(yī)藥供給側(cè)改革的政策建議

針對中醫(yī)藥供給側(cè)問題和發(fā)展要求，中醫(yī)藥供給側(cè)改革需從中醫(yī)藥產(chǎn)品和服務(wù)提供、中醫(yī)藥發(fā)展要素投入及中醫(yī)藥治理手段更新等三方面齊頭并進(jìn)，開展系統(tǒng)性改革創(chuàng)新。

1. 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，更新中醫(yī)服務(wù)，建立中醫(yī)藥服務(wù)新體系

（1）優(yōu)化中醫(yī)藥服務(wù)結(jié)構(gòu)。一是支持建立大型中醫(yī)院集團(tuán)。放寬醫(yī)院辦院自主權(quán)，支持公立中醫(yī)醫(yī)院與社會資本合辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。二是完善中醫(yī)診療中心體系。適當(dāng)放寬中醫(yī)醫(yī)院的床位規(guī)模限制和科室項(xiàng)目限制，支持建立市、縣級各類中醫(yī)醫(yī)療中心，增加中醫(yī)康復(fù)專區(qū)。三是強(qiáng)化中醫(yī)藥網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。支持三級中醫(yī)醫(yī)院到基層設(shè)置醫(yī)療服務(wù)延伸點(diǎn)。支持各區(qū)建立中醫(yī)流動醫(yī)院。支持各區(qū)建設(shè)中醫(yī)健康鄉(xiāng)村、健康社區(qū)。

（2）加強(qiáng)中藥保護(hù)和開發(fā)。一是做好中藥材源頭和流程管理。建立面向全國和世界的中藥種子種苗庫，支持建立中藥材、中藥飲片商品規(guī)格研究和推廣中心，支持建立具有國際影響力的第三方中藥質(zhì)量檢驗(yàn)檢測中心。二是支持開發(fā)名方名藥。簡化中藥制劑申報(bào)程序，合理確定在臨床長期使用的古方、秘方、驗(yàn)方的制劑申報(bào)項(xiàng)目。對經(jīng)過食品藥品監(jiān)督部門批準(zhǔn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中藥制劑，可以在本區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)調(diào)劑使用。

（3）積極拓展中醫(yī)藥服務(wù)新業(yè)態(tài)。大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，鼓勵中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，將中醫(yī)藥養(yǎng)老服務(wù)納入醫(yī)保支付范圍。促進(jìn)中醫(yī)藥健康服務(wù)與信息產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、餐飲服務(wù)、度假旅游、休閑養(yǎng)生等深度融合。將中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展與時(shí)下“田園綜合體”、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等充分結(jié)合起來。

2. 促進(jìn)要素升級，加強(qiáng)源頭創(chuàng)新，增強(qiáng)中醫(yī)藥服務(wù)新能力

（1）優(yōu)化中醫(yī)人才梯隊(duì)。一是圍繞中醫(yī)藥布局，優(yōu)化人才層次結(jié)構(gòu)。建立健全高層次中醫(yī)藥人才配置體系，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)中醫(yī)藥人才下沉。二是尊重中醫(yī)人才培育特色，加強(qiáng)師承體系建設(shè)。三是結(jié)合現(xiàn)代教育體系，完善中醫(yī)藥人才培養(yǎng)模式。

（2）加強(qiáng)中醫(yī)技術(shù)創(chuàng)新。首先，充分挖掘中醫(yī)理論技術(shù)，整合產(chǎn)學(xué)研多方資源，重點(diǎn)突破中醫(yī)藥技術(shù)瓶頸。其次，積極引進(jìn)現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)，融合最新創(chuàng)新科技成果，促進(jìn)中醫(yī)診療技術(shù)和方法的提升和創(chuàng)新。再次，加強(qiáng)中醫(yī)藥醫(yī)療、教育等國際標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，培育一批國際市場開拓能力強(qiáng)的中醫(yī)藥機(jī)構(gòu)。

（3）拓寬中醫(yī)投資渠道。一是加大財(cái)政投入，引導(dǎo)發(fā)展中醫(yī)藥。確保對中醫(yī)藥投入的增長比例不低于對醫(yī)療衛(wèi)生投入的增長比例。加大對基層中醫(yī)藥服務(wù)機(jī)構(gòu)、中醫(yī)醫(yī)院、中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院、民族醫(yī)院的補(bǔ)助比例，并在相應(yīng)政策上給予合理的支持。二是加快形成中醫(yī)藥多元辦醫(yī)的新格局。支持社會資本開辦以中醫(yī)藥服務(wù)為主的各類醫(yī)院。保證社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策方面，與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等待遇。三是采取向中醫(yī)診療服務(wù)機(jī)構(gòu)適當(dāng)傾斜的財(cái)稅政策。對中醫(yī)藥企業(yè)或者個(gè)人實(shí)行稅收減免，加大研發(fā)費(fèi)用抵扣等普惠性稅收政策。放開與診療相關(guān)的中藥臨方制劑、辨證施膳指導(dǎo)、中醫(yī)體質(zhì)辨識餐等項(xiàng)目價(jià)格。優(yōu)先將提供傳統(tǒng)服務(wù)的中醫(yī)門診部、中醫(yī)診所納入醫(yī)保簽約范圍。鼓勵保險(xiǎn)公司開發(fā)中醫(yī)藥養(yǎng)生保健、“治未病”等險(xiǎn)種。

3. 提升機(jī)構(gòu)職能，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，增加中醫(yī)藥治理新手段

（1）提升機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)管職能。一是提升中醫(yī)藥機(jī)構(gòu)管理地位，切實(shí)促進(jìn)中西醫(yī)并重發(fā)展。建議考慮將目前的中醫(yī)管理局改為中醫(yī)藥管理局，根據(jù)工作需要合理核定編制和工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥專職化管理。將目前的國家中醫(yī)藥管理局列為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，將地方中醫(yī)藥管理局列為地方政府直屬機(jī)構(gòu)，增設(shè)相關(guān)處室和人員編制。

二是強(qiáng)化中醫(yī)藥服務(wù)監(jiān)管。健全中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控體系和評價(jià)體系，建立中醫(yī)藥監(jiān)督信息數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)對中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量安全、養(yǎng)生保健服務(wù)和從業(yè)人員機(jī)構(gòu)資質(zhì)監(jiān)督。建立中醫(yī)藥維權(quán)自律專業(yè)委員會，通過行政授權(quán)、購買服務(wù)等方式，將職責(zé)委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織，發(fā)揮其在行業(yè)咨詢、標(biāo)準(zhǔn)制定、執(zhí)業(yè)行為、人才培養(yǎng)和第三方評估等方面的重要作用。建立對中醫(yī)醫(yī)院的行業(yè)考核評估制度，構(gòu)建科學(xué)的中醫(yī)醫(yī)院管理激勵約束機(jī)制。

（2）完善法律法規(guī)。一是建立中醫(yī)藥條例的定期修訂制度。將中醫(yī)藥法律法規(guī)納入法制宣傳教育規(guī)劃，定期組織中醫(yī)藥法制宣傳活動。加大中醫(yī)藥條例的落實(shí)檢查，建立責(zé)任追究制度。二是加強(qiáng)中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。參照國家知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律和法規(guī)，制定和完善中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的條款。建立對中醫(yī)藥產(chǎn)權(quán)的第三方評估組織，重點(diǎn)對中醫(yī)藥無形資產(chǎn)進(jìn)行評估、保護(hù)、轉(zhuǎn)化。加大對侵權(quán)行為的法律制裁力度，完善中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)人才的培養(yǎng)。

（3）制定和修訂中醫(yī)藥健康服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化文件。注重加強(qiáng)中醫(yī)藥國際標(biāo)準(zhǔn)化組織建設(shè)，推進(jìn)中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)國際化，同時(shí)對暫不能實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域，制定并落實(shí)服務(wù)承諾、公約、規(guī)范，建立網(wǎng)上公告標(biāo)準(zhǔn)制度，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)展中醫(yī)藥健康服務(wù)中的引領(lǐng)和支撐作用。建立健全中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化專家委員會，整合專家資源，提供標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的智力支持。完善中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，培養(yǎng)一批中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化人才。