社會政策力促國家現(xiàn)代化

□貢森

（作者為中國國際發(fā)展知識中心常務(wù)副主任）

在中國現(xiàn)代化過程中，既要維護傳統(tǒng)文化這個根基，也要注重選擇和做大做強基本社會政策項目，增強國家認同以及治理能力

應(yīng)該把傳統(tǒng)醫(yī)療和現(xiàn)代化醫(yī)療、精準醫(yī)療相結(jié)合，為人類健康全生命周期提供最精準、最有效的服務(wù)。

許多發(fā)展中國家由于在國家構(gòu)建上的失敗導(dǎo)致發(fā)展受阻。國家構(gòu)建既是國家新制度的創(chuàng)建和已有制度的強化（Fukuyama，2004），也是國家治理能力得以賦予、提升或恢復(fù)的過程（Roberts &Sherlock，1999）。本文從這兩種視角來理解一些國家通過社會政策項目進行的國家構(gòu)建。所選擇的案例包括英國的國民衛(wèi)生服務(wù)、美國的社會保障、德國的社會保險、新加坡的居者有其屋以及日本和韓國的教育均等化制度?；谶@些案例研究，本文認為中國應(yīng)當從國家構(gòu)建的角度優(yōu)化社會政策項目，促進國家現(xiàn)代化。

英國國民衛(wèi)生服務(wù)：國家的象征

2000年，英國時任首相布萊爾認為，國民衛(wèi)生服務(wù)是聯(lián)合王國的一個統(tǒng)一力量，是體現(xiàn)英國核心價值的最佳實踐，是英國的名片。2012年奧運會開幕式上，英國驕傲地向全世界展示了其國民衛(wèi)生服務(wù)。布萊爾之所以這么說，是因為國民衛(wèi)生服務(wù)是一項公民權(quán)利，即英國的每一位合法居民，無論生活在英格蘭、蘇格蘭、威爾士或北愛爾蘭，都可在需要時免費享受幾乎同等質(zhì)量的衛(wèi)生服務(wù)。過去30年來，英格蘭的國民衛(wèi)生服務(wù)體系試圖以各種準市場化提供方式來改善服務(wù)效率；在蘇格蘭，國民衛(wèi)生服務(wù)體系始終堅持傳統(tǒng)的服務(wù)供給方式。盡管兩個區(qū)域在提供方式上存在很大差別，但是英國每個地區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)待遇幾乎是一樣的。

通過國民衛(wèi)生服務(wù)體系中家庭醫(yī)生的守門作用，英國政府可以獲得整個疆域內(nèi)的最新人口信息，這些是國家治理和基本公共服務(wù)的關(guān)鍵性信息。

一些英國媒體和保守政客對其國民衛(wèi)生服務(wù)制度抱有負面看法，中國有些專家學(xué)者也附和這些觀點。然而事實上，國民衛(wèi)生服務(wù)制度的國際表現(xiàn)十分優(yōu)異。更為重要的是，它得到英國公眾及專業(yè)人員認可。國民衛(wèi)生服務(wù)被公選為英國在20世紀僅次于二戰(zhàn)勝利的偉大事件。在我們接觸的英格蘭衛(wèi)生服務(wù)管理者和專業(yè)技術(shù)人員中，很多人對該地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)提供的市場化做法感到很不舒服。

美國社會保障：強化聯(lián)邦政府權(quán)威和促進全國統(tǒng)一市場形成

正如一些學(xué)者（徐曉新、高世楫、張秀蘭，2013）總結(jié)的那樣，美國聯(lián)邦政府自19世紀60年代開始逐漸參與到社會保障領(lǐng)域，這個領(lǐng)域傳統(tǒng)上是私人慈善和地方政府的領(lǐng)地。聯(lián)邦政府的干預(yù)是從退伍傷殘軍人保障項目開始的，并經(jīng)兩個明顯的社會政策創(chuàng)新階段得以擴展。一個是20世紀30年代的“新政”，社會保障法案得以通過；另一個是20世紀60年代的“偉大社會”，它增加了一些針對窮人的項目。

隨著美國社會保障的演化，美國人權(quán)范圍從公民權(quán)利和政治權(quán)利擴展到經(jīng)濟社會權(quán)利。這一擴展幫助人們接受和認可聯(lián)邦政府，也帶來其職能的拓展，尤其是在經(jīng)濟社會領(lǐng)域。同時，這也強化了政府的財政和行政能力（Skocpol，1992）。這一進程重新界定了公民和聯(lián)邦政府的契約關(guān)系，也重塑了州與聯(lián)邦的關(guān)系。因而，一些學(xué)者（比如，徐曉新、高世楫、張秀蘭，2013）認為，美國社會保障的演進過程也是其國家構(gòu)建過程。

美國由于其獨特的建國歷史而具有高度地方主義傳統(tǒng)。然而，要形成一體化市場又呼喚一個強大的全國性政府。社會保障的發(fā)展歷史改變了美國人民對公民內(nèi)涵的認識，這一概念從社區(qū)層面向地方層面進而向整個國家層面延伸。社會權(quán)利的整合與擴張，有利于強化人們的國家認知。此外，不斷增加的社會保障責任也賦予聯(lián)邦政府動員和分配更多的財政資源，創(chuàng)建和強化相關(guān)聯(lián)邦組織和專門機構(gòu)。結(jié)果，行政網(wǎng)絡(luò)慢慢地滲透到公民日常生活的各個方面。作為聯(lián)邦政府的一項基礎(chǔ)性職能，社會保障增強了聯(lián)邦政府管理和服務(wù)公民的能力，也促進了美國社會和諧。

德國社會保險：統(tǒng)一國家的重要補充舉措

在19世紀80年代和90年代，俾斯麥建立了世界歷史上第一個社會保險制度。他當時的計劃是建立一項由聯(lián)邦政府機構(gòu)管理的、統(tǒng)一的國家制度（De Swaan，1988）。這一想法遭到地方主義和獨立派的強烈反對，俾斯麥被迫在立法方面采取了靈活立場。最終的妥協(xié)是，在國家層面出臺統(tǒng)一法令，但由各行業(yè)基于社團主義分別管理其社會保險。盡管以行業(yè)為基礎(chǔ)的管理是碎片化的，但它也削弱了地方分裂傾向這個新生國家面臨的最大挑戰(zhàn)。俾斯麥首相沒能實現(xiàn)國家統(tǒng)一管理的理想目標，但退而求其次，新建的社會保險制度幫助削弱了南部分離主義。

從中世紀開始，德國一直分裂為數(shù)百個城邦，各個地方都有各自的稅收政策和貨幣，跨地區(qū)的貨物交換必須交付道路橋梁通行費。1834年，德國關(guān)稅同盟成立，這是打破跨地區(qū)經(jīng)濟稅收障礙的首次努力。俾斯麥首相堅定推進國家統(tǒng)一，他采取了軍事、政治、經(jīng)濟和社會措施來排除地方分裂。因而從國家統(tǒng)一來看，他在社會領(lǐng)域的制度建設(shè)是整個統(tǒng)一進程的一部分，是為了鞏固新生國家。

新加坡的居者有其屋：社會整合與治理的重要平臺

新加坡在20世紀50年代獲得國家獨立后，新加坡政府沒有遵循英國模式來推進基于稅收及保險繳費的國民衛(wèi)生服務(wù)和社會保障制度，而是創(chuàng)立了中央公積金制度，通過強制儲蓄方式滿足居民家庭的基本需要。在演變過程中，這一制度逐步將保障重點放在住房上。1955年立法通過的中央公積金最初旨在提供一種退休保障。其設(shè)立是立足于促進自立、傳統(tǒng)的家庭支持系統(tǒng)、勤儉節(jié)約、積極工作和非通脹的經(jīng)濟增長等國家社會經(jīng)濟發(fā)展的基本理念基礎(chǔ)之上的(San，2004)。多年來，中央公積金的使用范圍逐步擴展，可用于幫助滿足住房以及醫(yī)療和教育需要，實現(xiàn)國家社會、經(jīng)濟和政治目的。當然，有人批評新加坡長久以來在社會福利體系中過于重視住房（Phang，2007）。

如同有的學(xué)者（San，2004）指出的，新加坡國家構(gòu)建中的關(guān)鍵支柱應(yīng)是1969年的“居者有其屋”計劃。該計劃旨在幫助工薪家庭購買受補貼的公共住宅，一項重要的舉措是允許他們從中央公積金中提款和借貸。這是中央公積金首次擴大支付范圍。對于這一計劃的政治經(jīng)濟動機，時任總理李光耀做了很好的注解。他說，“我首要的長遠計劃就是要讓每一位公民與這個國家及其未來的命運相依。我想要（建立）一個居者有其屋的社會。我看到了那些低租金公寓所在街區(qū)與那些自有住房所在街區(qū)之間的強烈反差，前者使用不當和得不到很好修繕。我確信，如果每一個家庭都有自己的住房，國家就會更穩(wěn)定……我相信所有權(quán)的意義對我們這樣一個沒有共同的、沒有深厚歷史根基的新社會是至關(guān)重要的?！?/p>

確實，新加坡的總設(shè)計師及隨后的決策者賦予公共住房計劃許多功能。它不僅向所有人保證支付得起住房，也防止了新加坡普通家庭遭受私有住房資產(chǎn)泡沫所帶來的不利影響——這一現(xiàn)象在東亞經(jīng)濟體中是相當普遍的，還有益于促進不同族群間的社區(qū)和諧、鞏固傳統(tǒng)大家庭關(guān)系。1970年，新加坡居民的住房自有率是29%，2004年上升到93%。雖然新加坡和香港一樣，都有快速上升的資產(chǎn)泡沫，但它對普通家庭的社會影響在新加坡要比在香港要小得多（Yueh，2014）。面對大量移民和多種族的社會，“居者有其屋”計劃在新加坡社會的形塑中扮演著十分重要的角色（Phang，2007）。在公共住宅計劃項目下，公共建造的小鎮(zhèn)的設(shè)計和分配，都整合了不同收入和種族的人群，防止低收入者聚集或形成貧民窟。住房政策還被用來支持家庭功能發(fā)揮，不鼓勵個人（無論是老人還是年青人）獨自生活。此外，房屋類型一直作為家庭財富多寡的標志，進而成為財政性福利和社會福利分配的一種依據(jù)。

新加坡櫻花樹式印象派現(xiàn)代民居。

日本和韓國的教育均等化：國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要元素

日本和韓國分別在20世紀50年代和60年代開啟各自基礎(chǔ)教育上的均等化創(chuàng)新。和許多發(fā)達國家類似，日韓兩國的中小學(xué)生大多被安排到鄰近的公立學(xué)校就讀，然而兩國的教師分配機制又與大多數(shù)發(fā)達國家有所不同。在多數(shù)國家，通常采取的是一種教師增量均衡方式，也就是將新招優(yōu)質(zhì)教師更多安排到落后學(xué)校。比較而言，日本和韓國采取更積極的方式，使不同學(xué)校的教師質(zhì)量分布得以均衡。兩國都按照一定規(guī)則定期對現(xiàn)有師資隊伍進行跨區(qū)域調(diào)配，學(xué)校間教師輪換是國家主導(dǎo)的強制性政策，其實施也是非常透明的。

在國際標準化測試中，日本和韓國初中生成績十分突出，這在相當程度上受益于基礎(chǔ)教育均等化政策。就國際學(xué)生評估項目（PISA）得分來說，日本和韓國學(xué)生一直處在國際排名的前列。雖然近些年來兩國學(xué)生表現(xiàn)被上海地區(qū)學(xué)生超越，但就學(xué)校間和學(xué)生間平等性而言，前者仍然要比后者好得多。在日韓兩國，一些人質(zhì)疑高中階段的教育均等化政策，但幾乎沒有什么人質(zhì)疑小學(xué)和初中的教育均等化。比如，一些韓國精英人士認為，高中階段均等化制度提供的標準化教育，有損師生們的發(fā)展，不能滿足學(xué)生們的差別化需求，扼殺天才學(xué)生的才華。針對這些擔憂，韓國為天才學(xué)生發(fā)展設(shè)立了一些額外通道，或者對一般性的均等化政策作出一些例外性規(guī)定。雖然1990年盧泰愚總統(tǒng)試圖廢除高中階段均等化政策， 但是多年來75%以上的韓國學(xué)生家長一直支持保留這一政策。

像韓國學(xué)者（Zheng，2012）認為的那樣，從物質(zhì)資本經(jīng)人力資本轉(zhuǎn)向社會資本建設(shè)，是現(xiàn)代化的必由之路。日本和韓國都缺乏自然資源，人力資本的發(fā)展對這種短缺起到了補償作用。而且，基礎(chǔ)教育均等化政策可以促進社會信任與社會和諧，因而能增強社會資本（Fukuyama，1999）。此外，教育均等化政策可促進社會公平。在制度建立之初，30%的韓國檢察官畢業(yè)于5所高中，到2006年這一比例下降為10%。韓國和日本在現(xiàn)代化過程中都將收入不平等保持在較低水平，教育均等化政策可能作出了重要貢獻。

現(xiàn)代化國家一般都選擇合適的社會政策項目，并藉此增強國家基礎(chǔ)性權(quán)力

在現(xiàn)代化進程中，如同Mann（1984）所述，成功國家的控制性權(quán)力會下降，而基礎(chǔ)性權(quán)力會上升?；A(chǔ)性權(quán)力是指國家干預(yù)大眾日常生活的能力，以及把國家決策付諸實際的轉(zhuǎn)化能力。按照Fukuyama（2013）的定義，基礎(chǔ)性權(quán)力包括國家登記人口、征稅和提供公共服務(wù)的能力。社會政策與這樣界定的基礎(chǔ)性權(quán)力的所有要素都有聯(lián)系。它要跟蹤目標人口、動員資源和提供重要的公共服務(wù)。因此，社會政策與國家構(gòu)建之間存在天然關(guān)聯(lián)。

社會政策包括眾多政策項目，除斯堪的納維亞國家以外，沒有國家能夠?qū)嵤┤娴摹⒏咚降纳鐣呓M合。事實上，無所不包的福利包也沒有必要，因為如果國家能幫助家庭減輕生活中遇到的一兩個主要風險，那么后者就能夠集中資源較好地應(yīng)對其他風險。

因此，幾乎所有國家都根據(jù)國情確定其社會政策組合及其優(yōu)先項目。比如，在英國，國民衛(wèi)生服務(wù)一直是最優(yōu)先的項目，公共養(yǎng)老金的待遇水平非常低。相反，在美國，社會保障養(yǎng)老金項目比全民醫(yī)保項目更具有優(yōu)先性。在其他四個案例國家中，社會政策組合也都有鮮明的特征。一個國家政策組合的類型及其標志性政策項目的選擇，則與各自國家基本國情和歷史發(fā)展路徑有很大關(guān)系（Esping-Anderson，1990 ； Aspalter，2006）。

從所選案例國家的實踐來看，標志性社會政策項目要比非標志項目的覆蓋面更為廣泛，待遇水平也較高，也有更強的社會公平性。這些案例還表明，很難概括出哪一個社會政策項目更適合作標志性項目。因為相同項目在一個國家是發(fā)展重點，但在其他國家可能不太受重視的。拿基礎(chǔ)教育來說，日本和韓國采用了普惠式均等化，但大多數(shù)國家采取的是瞄準式均等化，即這些國家只保證弱勢群體在公立學(xué)校有學(xué)位。就健康保障而言，英國如同許多歐洲國家一樣，堅持“全民同等覆蓋”和“在使用時免費享受服務(wù)”兩項基本原則，但美國采用的是分人群保障的方式。幾乎所有的工業(yè)化國家在社會住房上都采用瞄準方式，而新加坡則采用普惠方式。在英國，公共養(yǎng)老金旨在防止老人陷于貧困；而在德國，其目標是要維持老人退休后的生活水準與退休前相一致。

盡管案例國家標志性項目不盡相同，但在標志性項目選擇上還是有一些共同原則。首先，一個國家要把有限的財政資源和治理資源集中在一兩個重要項目上。其次，標志性項目不僅要能解決重要的民生問題，而且要有助于增強國家認同和治理能力。此外，在日本、韓國等后起的工業(yè)化國家，其標志性項目最好選擇教育和健康保障等社會投資性強的項目，而不是選擇公共養(yǎng)老金和社會救助等社會消費性項目。

中國很有必要借鑒國際經(jīng)驗，將社會政策發(fā)展與國家構(gòu)建掛起鉤來

中國歷史上，“國家”的概念存在已久。然而，在長期封建社會歷史中，國家僅表示一種文化認知，皇帝與基層大眾相距遙遠。傳統(tǒng)國家權(quán)力從未有效地抵達縣以下的社會（Liu，2007）。新中國頭30年，身份認同從家族轉(zhuǎn)向了工作單位或集體。在第二個30年，這種認同又從工作單位轉(zhuǎn)向了地方。在一定意義上講，中國還缺少國家的概念，中央政府并未直接向民眾提供任何公共服務(wù)。

按照Mann（1984）對國家權(quán)力的分類，中國的控制性權(quán)力已經(jīng)相當強大，但基礎(chǔ)性權(quán)力又相當脆弱。各級政府，特別是中央政府，并不知曉每個地方以及家庭的人口變化，不掌握每個家庭收入和財產(chǎn)信息。另外，多年來基本養(yǎng)老保險的繳費依從率低于70%，最低生活保障制度的錯保率和漏報率都高達50%。

為解決這些問題，中國政府已經(jīng)在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提出要增加基本公共服務(wù)并實現(xiàn)均等化。然而，中國所缺乏的是將社會政策發(fā)展和國家構(gòu)建關(guān)聯(lián)起來。所選國家案例都顯示，全國性的社會政策項目可以幫助國民樹立國家認知，同時強化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。

過去20年來，特別是21世紀的頭10年，我們快速推進民生項目的建立和水平提升。世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合報告（2013）指出，自20世紀90年代末期以來，中國政府以國際上史無前例的速度，建立健全了社會保障體系。然而，另一方面，所有這些項目交由地方實施。由于缺乏足夠的財政和人力資源以及擔心影響地區(qū)競爭力，地方執(zhí)行相關(guān)政策的能力和意愿都較低。這就引發(fā)了公眾對進展緩慢以及地區(qū)差距的不滿。這些項目的前景不明朗以及地區(qū)差距，事實上損害了人們對地方政府的信任和對國家的認同。

所選案例國家的經(jīng)驗表明，對中國尤其是中央政府而言，社會政策發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)從全面擴張轉(zhuǎn)向優(yōu)化發(fā)展，應(yīng)考慮把社會政策重點限定在少數(shù)幾個項目上，特別是基礎(chǔ)教育均等化和人人享有基本衛(wèi)生服務(wù)等社會投資類項目上。在這兩個領(lǐng)域，中央政府要增加投資，并在地方上建立分支機構(gòu)監(jiān)督相關(guān)服務(wù)的提供，在一些邊遠地區(qū)甚至應(yīng)該招聘人員直接提供服務(wù)。同時，其他政策領(lǐng)域要有所收縮，或者應(yīng)把大多數(shù)相關(guān)職能委托給地方政府或市場。