走向治理能力現(xiàn)代化的深刻變革

□熊文釗 劉 蕊

（作者分別為中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任，研究中心助理）

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案業(yè)已公布,涉及范圍廣、改革力度大，是此次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要特征

2018年2月28日，中共十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。3月13日，全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，深化機(jī)構(gòu)改革的重大決定對(duì)于當(dāng)前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的構(gòu)建與完善，繼續(xù)推進(jìn)全面深化改革都意蘊(yùn)深遠(yuǎn)。

動(dòng)因：新時(shí)代新要求——實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

改革是國(guó)家發(fā)展前進(jìn)的驅(qū)動(dòng)力，面對(duì)新時(shí)代提出的新挑戰(zhàn)，必須在新的歷史起點(diǎn)上繼續(xù)全面深化改革。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，而黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，其完善與否，是國(guó)家和社會(huì)能否得到有效治理的關(guān)鍵所在。但目前黨和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置尚處于兩個(gè)“還不完全適應(yīng)”的狀態(tài)，《決定》中提到的如機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，權(quán)責(zé)劃分不清，管理“人治化”，監(jiān)督機(jī)制不完善等問題，都是影響黨執(zhí)政能力與水平提高和政府職能轉(zhuǎn)變的障礙。這些障礙和弊端，必須通過機(jī)構(gòu)改革來破除，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。

原則：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，優(yōu)化協(xié)同高效，全面依法治國(guó)

改革必須要有正確的指導(dǎo)原則，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，遵循什么樣的原則，對(duì)于改革成敗有著決定性影響。所以，《決定》明確了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革必須貫徹堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效、堅(jiān)持全面依法治國(guó)四個(gè)原則，這四個(gè)原則是改革沿著正確方向推進(jìn)的重要保證。

中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本保證，同時(shí)也是關(guān)鍵所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中，在落實(shí)改革工作時(shí)更要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌作用。習(xí)近平總書記曾說，重大改革要于法有據(jù)。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，任何改革都必須在法治的軌道上進(jìn)行。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，充分發(fā)揮法治規(guī)范對(duì)改革的保障作用，同時(shí)通過改革完善和強(qiáng)化法治。憲法是國(guó)家的根本大法，憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。所以，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持以人民為中心，按照職能要素的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一性，構(gòu)建一個(gè)優(yōu)化、協(xié)同、高效的機(jī)構(gòu)職能體系，為人民依法實(shí)現(xiàn)管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)的權(quán)利提供更有力的保障。

任務(wù)：合理配置職能，提升治理效能

1.優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能的目的是為了更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，保障市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，使政府減少對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)，扮演好調(diào)控者、監(jiān)管者、服務(wù)者的角色。而要更好地轉(zhuǎn)變政府職能，首先要破除機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端。所以《決定》在合理化宏觀管理部門職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務(wù)管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高行政效率等方面指出了改革的具體路徑和方向。

中共十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了重大部署，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，并指出核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府如何發(fā)揮好其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，關(guān)鍵在于政府職能能否轉(zhuǎn)變到位。市場(chǎng)這只“看不見的手”在面對(duì)金融危機(jī)、壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題時(shí)都需要政府這只“看得見的手”予以援助，因此，在政府機(jī)構(gòu)改革中首先要突出政府在維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面職能的優(yōu)化配置。其次，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管職能的優(yōu)化，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管合力，同時(shí)統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，加大行政執(zhí)法體制的改革力度。而市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用，就要減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置與干預(yù)，將權(quán)力下放到位，減少具體審批事項(xiàng)，同時(shí)要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，避免出現(xiàn)不必要的紕漏。目前行政審批制度改革仍在如火如荼的進(jìn)行之中，也恰好配合機(jī)構(gòu)改革深化的需要。

轉(zhuǎn)變政府職能的最終目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，就目前而言，雖然政府一直在加強(qiáng)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的管護(hù)，加大公共資源的提供與公共服務(wù)的保障力度，但相較于經(jīng)濟(jì)職能等，仍屬于短板，還遠(yuǎn)未能達(dá)到服務(wù)型政府的要求。以環(huán)境領(lǐng)域?yàn)槔?，目前政府的環(huán)保職能分為三大方面：污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門；資源保護(hù)職能分散在農(nóng)林水礦等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、國(guó)土資源等部門。職能分散但又存在交叉，導(dǎo)致政府的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力都難以提高。所以，《決定》按照“山、水、林、田、湖”統(tǒng)一管護(hù)的思路，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使管理、保護(hù)修復(fù)職責(zé)，以及監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)等，改變多頭統(tǒng)管的體制，有機(jī)整合分散的生態(tài)保護(hù)職能，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源與生態(tài)環(huán)境的管理保護(hù)。公共服務(wù)領(lǐng)域也是一樣，要遵循各職能要素的有機(jī)統(tǒng)一性，優(yōu)化政府在社會(huì)保障、教育文化、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能，促進(jìn)公共服務(wù)能力與水平的提高。

2. 統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題不僅僅表現(xiàn)在政府部門，黨軍群機(jī)構(gòu)中同樣突出。深化機(jī)構(gòu)改革需要從全局出發(fā)，將黨政軍群機(jī)構(gòu)中可能會(huì)出現(xiàn)的問題納入考慮之中，統(tǒng)籌兼顧，使各類機(jī)構(gòu)在改革中有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)。所以，《決定》中著重提到要統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)，并在完善黨政機(jī)構(gòu)布局、深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革、深化群團(tuán)組織改革、推進(jìn)社會(huì)組織改革、加快推進(jìn)事業(yè)單位改革、深化跨軍地改革等方面作出了具體的改革部署。

3.合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)。這次地方機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，旨在實(shí)現(xiàn)政府職能縱向配置的合理化，突出不同層級(jí)政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

事權(quán)劃分是中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要議題。正確處理中央與地方的關(guān)系，首先要科學(xué)劃分中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能?，F(xiàn)階段中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理的問題仍較為突出，為此，《決定》中著重對(duì)優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置作出改革部署，并具體提出了確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)、構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制、規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制等四個(gè)方面的改革路徑。

中共十九大報(bào)告中明確提出，“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”。地方政府在管理本地區(qū)事務(wù)的實(shí)踐中會(huì)遇到中央可能不會(huì)遇到的地方性問題，需要因地制宜地設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)來處理，因此需要中央賦予更多的自主權(quán)。除了中央有明確規(guī)定，即涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一等要有與中央對(duì)口的組織機(jī)構(gòu)，還允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。并且將需要或者由地方管理更便捷高效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)下放給地方，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性與主動(dòng)性，增強(qiáng)地方治理能力。通過規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制，促進(jìn)中央與地方履行好各自的職權(quán)，從而更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

4.推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。機(jī)構(gòu)編制混亂隨意是現(xiàn)階段編制管理中存在的突出問題，其管理方式也存在較多弊端。依法配備、管理各機(jī)構(gòu)的人員編制，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要手段，同時(shí)也是重要保障。因此，《決定》中重點(diǎn)突出了推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化對(duì)于此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要意義，并提出了要在完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束、加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度三個(gè)方面具體展開。

法律是改革最強(qiáng)有力的后盾，機(jī)構(gòu)編制的改革需要法律依據(jù)，成果也需要法律來保障。雖然憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法等對(duì)機(jī)構(gòu)編制都有一定的規(guī)定，但都是原則性的“粗線條”。國(guó)務(wù)院制定《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)入單獨(dú)立法探索階段，但條例涉及面較為單一，對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作中的一些具體問題尚未涉及和規(guī)范。因此，必須加快完善組織立法的步伐?！稕Q定》明確提出要制定中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例，以及國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)編制法。當(dāng)然，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，不僅要有法可依，還要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。不僅要嚴(yán)格依法執(zhí)行與控制編制的管理權(quán)限和程序、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量以及編外人員的聘用，還要完善機(jī)構(gòu)編制同紀(jì)檢監(jiān)察等部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，依法查處各類編制管理中的違紀(jì)違法行為，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。

影響：深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)深刻變革

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案業(yè)已公布,涉及范圍廣、改革力度大，是此次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要特征。行政機(jī)構(gòu)改革向來是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重心，相比以往限于政府系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革，這次機(jī)構(gòu)改革冠以“黨和國(guó)家”的名義，突破了行政系統(tǒng)的限制，改革涉及“黨政軍群”各個(gè)方面，其廣度、深度和影響都遠(yuǎn)大于之前。

筆者基于專業(yè)考量，更多的關(guān)注點(diǎn)還在于《決定》將會(huì)給行政體系機(jī)構(gòu)改革帶來怎樣的影響。改革開放以來，中國(guó)分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。黨和國(guó)家一直在為機(jī)構(gòu)改革開拓新的路徑，為此，中共十七大報(bào)告提出了“大部制”改革的思路，提出要“探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，中共十八大報(bào)告再次提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。這些改革使得那些職能相近的機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，在減少機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)交叉、簡(jiǎn)政放權(quán)等方面取得了一定成效。但隨著改革的推進(jìn)，由于綜合管理部門與專業(yè)管理部門職能配置不科學(xué)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分離難等新舊問題難以及時(shí)解決，改革未能達(dá)到預(yù)期效果。在大部門體制改革的繼續(xù)推進(jìn)陷入困境時(shí)，中共十九大報(bào)告提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，十九屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，為“大部門制”形式的機(jī)構(gòu)改革帶來了新的契機(jī)。

此次深化機(jī)構(gòu)改革不僅將優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，而且人大、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等都將在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化，為新時(shí)代開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義新局面提供有力保障。