中國機構(gòu)改革的基本邏輯

□毛壽龍

（作者為中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長、教授）

機構(gòu)改革本身并不是終極目標，其終極目標還是要有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展，有利于政治的穩(wěn)定，有利于老百姓的幸福生活

2018年正好是改革開放40周年，在這40年里，前20年的四次機構(gòu)改革力度都很大。第一、第二次機構(gòu)改革的背景是中國剛剛開始市場化改革。所以，第一次機構(gòu)改革的重點主要是機構(gòu)和人員精簡，第二次機構(gòu)改革和第三次機構(gòu)改革開始在機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上重視適應(yīng)市場經(jīng)濟需要來促進政府職能轉(zhuǎn)變。第四次機構(gòu)改革的核心是通過機構(gòu)改革來促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)制。自2003年開始，中國進入經(jīng)濟起飛時期，政府機構(gòu)改革開始形成適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的政府職能框架，政府機構(gòu)改革開始進入穩(wěn)步調(diào)整，試點、深化、進一步推動大部制改革時期。

在歷次機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，2018年的機構(gòu)改革，是全面深化改革時期進一步深化大部制改革，全面深化黨和國家機構(gòu)改革背景下，在政府職能框架進一步完善，在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)基礎(chǔ)上新增生態(tài)環(huán)境職能的情況下進行的力度比較大的改革。

本次機構(gòu)改革的意義

這次機構(gòu)改革具有多方面的意義：

首先，具有國家治理體系和治理能力建設(shè)的意義。這主要體現(xiàn)在國家監(jiān)察委員會的設(shè)立上。此次機構(gòu)改革把國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會，實現(xiàn)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且有國家憲法和相關(guān)法律作為基礎(chǔ)，作為國家的最高監(jiān)察機關(guān)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

其次，具有政府治理體系和治理能力建設(shè)的意義。這體現(xiàn)在很多方面，如從數(shù)量上看，減少了8個正部級機構(gòu)和7個副部級機構(gòu)，向小而精干的政府規(guī)模又前進了一步。從職能框架上看，解決了作為宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)部門的國家發(fā)改委過多干預(yù)具體市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的問題。從機構(gòu)上集中了市場監(jiān)管職能，集中了生態(tài)環(huán)境管理職能等。這些職能的集中，涉及到很多部門利益的阻力。其阻力之大應(yīng)該不小于1998年為推進國有企業(yè)改革時精簡很多經(jīng)濟部門的機構(gòu)改革。這樣做，進一步理順了交叉分散的職能，從而解決了多年來想解決而沒有解決的老大難問題。

從適應(yīng)新時代需要角度來說，這次機構(gòu)改革可以說在機構(gòu)層次實現(xiàn)了一些適應(yīng)新時代需要的政策變化。最典型的是國家衛(wèi)計委被改為國家衛(wèi)生健康委員會，不僅標志著衛(wèi)生工作從以病為中心走向以健康為中心，更重要的是在機構(gòu)角度實現(xiàn)了計劃生育政策的轉(zhuǎn)變。從一對夫婦生一胎孩子，到單獨生二孩、雙獨生二孩，到放開二孩，然后到未來取消計劃生育政策，基本上都是在政治層面進行高層次戰(zhàn)略決策，然后在機構(gòu)層面進行落實。這說明計劃生育作為國策從某個意義上來說已經(jīng)形成了一個強大的利益集團。要克服利益集團的阻力，把人口政策真正轉(zhuǎn)移到解決老齡化問題和性別結(jié)構(gòu)問題等真問題上，而不是去解決人口控制的偽問題，不僅需要政治決心和政治資源，而且還需要講究方法。從機構(gòu)角度直接合并計生委，到取消計生字樣，就是一個非常好的方法。

新時代政策變化還體現(xiàn)在新時代國家對退役軍人事務(wù)和應(yīng)急管理的重視上。國家不僅集中了分散在不同部門的退役軍人事務(wù)管理和應(yīng)急管理的職責，而且在精簡很多正部級機構(gòu)的基礎(chǔ)上直接設(shè)置了兩個政府組成部門：國家退役軍人事務(wù)部和國家應(yīng)急管理部。這兩個部門的成立，可以說在機構(gòu)角度提升了這兩個領(lǐng)域公共管理和公共政策在整個管理和政策序列里的優(yōu)先度水平。退役軍人的問題將會得到更高的重視。而應(yīng)急管理也將在國務(wù)院組成部門的意義上提升自己的政治層級。新時代政策變化還表現(xiàn)在應(yīng)對新時代金融風險上。最近五年，中國金融市場化迅速發(fā)展，正在朝金融大國迅速邁進。與此同時，如何防范系統(tǒng)性金融風險，也成了黨和政府在新時代必須解決的重大問題。從機構(gòu)改革角度來說，整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會，為有針對性地解決最近幾年出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風險打下了重要的組織基礎(chǔ)。

所以，此次機構(gòu)改革的基本特征是深化改革。深化是多個方面的，深化有推進大部制體制意義上的，也有職能調(diào)整意義上的，當然也有名字意義上的，如2013年3月，設(shè)立國家新聞出版廣電總局，管理新聞、出版、廣播、電影和電視領(lǐng)域。這個名字顯然太長，這一次進行了精簡，叫做國家廣電總局。當然，名字短了，職能可能也要有所變化，國家廣電總局將主要管理廣播電視事務(wù)，而新聞出版和電影改由中共中央宣傳部直接管理。根據(jù)機構(gòu)改革方案，國家廣播電視總局的主要職責是，貫徹黨的宣傳方針政策，擬定廣播電視管理的政策措施并督促落實，統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)廣播電視事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進廣播電視領(lǐng)域的體制機制改革，監(jiān)管、審查廣播電視與網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目內(nèi)容和質(zhì)量，負責廣播電視節(jié)目的進口、收錄和管理，協(xié)調(diào)推動廣播電視領(lǐng)域走出去工作等。

方案中，國家文化部和國家旅游局合并。這大概是因為，在文化系統(tǒng)和旅游系統(tǒng)的實踐中，文化工作其實在越來越往旅游方向走，而旅游工作則在往文化方向走，文化旅游，或者文旅，已經(jīng)變成了廣泛的實踐。在這個時候，把國家文化部和國家旅游局合并，叫做國家文化旅游部，是順理成章、水到渠成的事情。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部替代了農(nóng)業(yè)部。新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在原農(nóng)業(yè)部的基礎(chǔ)上，整合了國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責。農(nóng)村問題專家黨國英在《新京報》撰文認為，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以后，在涉農(nóng)問題上，更容易做綜合統(tǒng)籌考慮，使各自為政的可能性大大下降。從理論上來說，可能是這樣的。但從實際情況來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)職能各自為政可能解決了，但相關(guān)職能的資源，很可能也減弱了。因為國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等部門，傳統(tǒng)上都是有權(quán)有資源的部門，國家發(fā)改委有規(guī)劃資源的優(yōu)勢，財政部本身就掌管錢袋子，國土資源部有土地財政收入，有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)職能在這些部門比較容易獲得資源，從這些部門出來后，在資源上如果沒有相關(guān)因素作為保障，在一段時間里，有可能出現(xiàn)投入資源力度不足，或者增加力度不足的問題。當然，這些具體的事項由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部來做是比較正確的，因為財政部屬于一般性的內(nèi)部管理部門，面向各個部門；國家發(fā)改委作為發(fā)展改革和規(guī)劃的綜合性管理部門，也是面向各個部門的，沒有必要把各個部門可以管理的具體管理事項抓在自己手里。

很多人擔心，農(nóng)業(yè)部變成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，但是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，本身是一體的，構(gòu)成“三農(nóng)”。農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真落后，農(nóng)民真苦，這是過去三農(nóng)問題的真實寫照。農(nóng)業(yè)部變成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，但這個部里卻沒有農(nóng)民。過去農(nóng)民真苦，現(xiàn)在農(nóng)民基本上都成了進城務(wù)工人員，或者說農(nóng)民工。農(nóng)村很多地方都出現(xiàn)了空心化，留在農(nóng)村的勞動力逐步老化，現(xiàn)在基本上是六十歲以上的老人在農(nóng)村務(wù)農(nóng)?，F(xiàn)在農(nóng)民問題不是農(nóng)民真苦——雖然農(nóng)民還是很苦——而是農(nóng)村沒有農(nóng)民的問題。農(nóng)村沒有農(nóng)民，農(nóng)業(yè)只靠一些老人，這使得中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，存在著很大的陰影面積。鑒于這個問題，農(nóng)業(yè)部最好是改成農(nóng)村發(fā)展部，來統(tǒng)籌考慮農(nóng)村如何進一步開放、進一步發(fā)展城鎮(zhèn)化、進一步解決農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)等問題。當然，中國農(nóng)村還存在很多發(fā)展中的問題，并不是設(shè)一個國務(wù)院組成部門就能夠解決的。它需要政治智慧，還需要很多法律和政策的改革和支持。

國家移民管理局的設(shè)立，是筆者多年的期望。因為中國過去是閉關(guān)鎖國的國家，對外貿(mào)易很少，基本上沒有出入境事務(wù)。40年改革開放，使得中國的國門大開，出入境事務(wù)大增。隨著改革開放的全面深化，中外貿(mào)易額迅速上升，中國出入境人數(shù)越來越多，而且還出現(xiàn)了很多移民。隨著中非經(jīng)濟交流的發(fā)展，不僅在非洲出現(xiàn)了大量的中國人和中國企業(yè)，在中國如廣州也出現(xiàn)了數(shù)十萬計的非洲人。有些地方還形成了洋人街、阿拉伯風情街。出入境管理已經(jīng)不適合全面開放時代。設(shè)立國家移民管理局，無疑適應(yīng)了新時代的需要。國務(wù)院參事、全球化智庫（CCG）主任王輝耀在《經(jīng)濟日報》撰文認為，國家移民局的建立，是中國參與國際人才競爭、實現(xiàn)人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)型的需要，將成為中國對全球開放融合發(fā)展的新信號。他認為，為更好地參與國際移民人才的競爭，與國際接軌，中國設(shè)立專門的外國移民管理部門實屬水到渠成。組建國家移民管理局，符合國家從招商引資向招才引智轉(zhuǎn)型的要求，標志著中國將以更加開放和包容的態(tài)度迎接世界人才的到來，也為更多喜愛中國、愿意來中國發(fā)展并實現(xiàn)自身理想與價值的國際人才敞開大門。筆者相信，隨著國家移民管理局的建立，中國對外開放事業(yè)將進一步發(fā)展。不僅在國際人才競爭方面有所進展，甚至在勞動力競爭方面也可以取得適當?shù)某晒Ｔ诿绹泼窬种鸩绞站o移民政策的背景下，中國國家移民局應(yīng)該在人才競爭方面有新的作為空間。

國家國際發(fā)展合作署的成立，是本次國務(wù)院機構(gòu)改革中與對外開放工作直接相關(guān)的又一個亮點。國家國際發(fā)展合作署整合了商務(wù)部對外援助工作有關(guān)職責和外交部對外援助協(xié)調(diào)等職責。當然，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，援外的具體執(zhí)行工作仍由有關(guān)部門按分工承擔。國際發(fā)展合作署的主要職責是，充分發(fā)揮對外援助作為大國外交的重要手段作用，加強對外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動援外工作統(tǒng)一管理，改革優(yōu)化援外方式，更好服務(wù)國家外交總體布局和共建“一帶一路”等。很多發(fā)達國家都有對外援助合作機構(gòu)，如英國、美國和澳大利亞都有國際開發(fā)署。中國目前每年對外援助金額占GDP的0.04%，國際發(fā)展合作署的成立，顯然可以讓對外援助的運作更有效率、更有效益。國際發(fā)展合作署的成立，也標志著中國開始從接受外來援助的國家轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν膺M行援助的國家。

新任國務(wù)院副總理劉鶴在《人民日報》上發(fā)表文章說，“深化黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻的變革”，“具有歷史和現(xiàn)實必然性”，是“新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求”，“是加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求”。國務(wù)院機構(gòu)改革作為深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，其意義自然也是非常重大的。作為國家最高行政機關(guān)，其核心意義還是在于如何提高辦事效率，也就是說通過機構(gòu)改革，來推動相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變，讓相關(guān)的行政組織資源、編制資源、職能資源能夠得到更好的配置，不僅提高技術(shù)效率，還提升其配置效率、制度效率。從長期來看，則能夠更好地提高相關(guān)的秩序效率。

機構(gòu)改革不是終極目標

當然，深化黨和國家機構(gòu)改革，是一個長期的過程。從技術(shù)上說，政府有多少個組成部門為宜，政府應(yīng)該設(shè)哪些組成部門，設(shè)哪些國家總局和副部級的國家局，其職能應(yīng)該怎么配置，行政編制和權(quán)力、責任等如何劃分，財政資源如何配置，應(yīng)該說沒有最優(yōu)的模型可以作為參考。探索最適合的模式，應(yīng)該說是最現(xiàn)實的目標，但也是一個非常困難的目標，這需要長期的探索，并在政治、經(jīng)濟、社會和國際局面相對穩(wěn)定的情況下，才能形成一個相對比較穩(wěn)定的模式。機構(gòu)改革本身并不是終極目標，其終極目標還是要有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展，有利于政治的穩(wěn)定，有利于老百姓的幸福生活。作為手段性的機構(gòu)改革，在規(guī)范層面需要堅持精簡、有效的原則，在實操層面需要有利于更好地轉(zhuǎn)換政府職能，讓市場起決定作用，讓各個方面都保持積極的活力。在中觀層面則要讓機構(gòu)、職能和人事相匹配。