基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合管控研究

姜憶湄，李加林，馬仁鋒，吳丹丹，王騰飛，葉夢姚

（1.寧波大學(xué)地理與空間信息技術(shù)系，浙江 寧波 315211；2.浙江省海洋文化與經(jīng)濟(jì)研究中心，浙江 寧波 315211）

1 引言

海岸帶地處海陸交界處，自然及人文資源豐富，地理位置優(yōu)越。隨著陸地資源的逐漸耗竭，開發(fā)利用海岸帶及海洋資源成為沿海地區(qū)拓展生存、發(fā)展空間以及培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要方式，目前海岸帶已成為人類生產(chǎn)與生活最密集的地帶。然而，受海陸雙重作用的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，在極大的人口密度、高強(qiáng)度的開發(fā)利用以及開發(fā)者淡薄的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)等壓力下，海岸帶地區(qū)資源迅速萎縮，生態(tài)環(huán)境惡化，自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)衰退甚至喪失。為了協(xié)調(diào)海岸帶開發(fā)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展，“海岸帶綜合管理”（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）一詞正式被提出并得到了沿海各國的重視[1]。

海岸帶規(guī)劃是其開發(fā)與管理的標(biāo)尺，海岸帶開發(fā)過程中的各種建設(shè)活動(dòng)均需符合相關(guān)規(guī)劃。中國目前實(shí)行部門并行的規(guī)劃管理體制[2]，各部門依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，圍繞自身的職責(zé)、管理權(quán)限以及利益偏好組織編制和實(shí)施各自的規(guī)劃。隨著海岸帶開發(fā)利用愈加深入，出于不同目標(biāo)對(duì)海岸帶實(shí)施管理的涉海部門也隨之增加。由于涉海部門眾多且相互之間規(guī)劃導(dǎo)向不同，難免出現(xiàn)部門職能范圍交叉或相互推諉的現(xiàn)象，造成管理上的重疊或“真空”[3]，進(jìn)而導(dǎo)致海岸帶地區(qū)用地沖突，項(xiàng)目審批繁瑣、落地困難，各利益相關(guān)者間矛盾不斷，嚴(yán)重降低了海岸帶綜合管理效率。因此，推進(jìn)多部門并行的規(guī)劃體制改革，建立區(qū)域功能綜合性規(guī)劃體系已如箭在弦。為此，近年來國家頒發(fā)多項(xiàng)文件積極推進(jìn)“多規(guī)合一”[4-5]，力圖通過各部門協(xié)調(diào)，有機(jī)融合各項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。2000年以后，國內(nèi)越來越多的地區(qū)開展了“多規(guī)合一”的實(shí)踐工作，歸結(jié)起來主要有兩種改革方向：一是在既有行政架構(gòu)下的規(guī)劃技術(shù)協(xié)調(diào)或組織機(jī)制協(xié)調(diào)；二是基于行政架構(gòu)重組進(jìn)行規(guī)劃制度協(xié)調(diào)。

立足于“多規(guī)合一”編制海岸帶綜合規(guī)劃是解決海岸帶用地矛盾的根本措施，也是提升海岸帶綜合管理、利用效率及推進(jìn)海岸帶生態(tài)文明建設(shè)的有效手段。本文在分析海岸帶規(guī)劃管理現(xiàn)實(shí)難題的基礎(chǔ)上，初步構(gòu)想了基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃并分析了海岸帶綜合規(guī)劃的特征及其戰(zhàn)略定位。同時(shí)，探討了“多規(guī)合一”背景下海岸帶綜合規(guī)劃編制的核心內(nèi)容，并提出了保障規(guī)劃成果落地的管控策略，以期為其他地區(qū)海岸帶綜合規(guī)劃的編制及實(shí)施提供參考。

2 海岸帶綜合規(guī)劃編制的現(xiàn)實(shí)問題

制定規(guī)劃是合理開發(fā)利用海岸帶的重要手段之一，但目前的規(guī)劃管理體制在海岸帶地區(qū)適應(yīng)不良，各規(guī)劃在實(shí)施過程中矛盾重重，阻礙了海岸帶地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海岸帶綜合規(guī)劃的編制勢在必行。

2.1 涉海管理體系龐大，部門管理邊界模糊

海岸帶地區(qū)同時(shí)囊括陸域和海域，開發(fā)利用方向多樣、程度高，涉及海洋局、交通委、國土局、水利局、住建委、規(guī)劃局、發(fā)改委和環(huán)保局等多個(gè)管理部門。以寧波市海岸帶建設(shè)管理為例，發(fā)改部門持立項(xiàng)審批權(quán)，國土局、海洋與漁業(yè)局持用地、用海審批權(quán)；水利局主管水利設(shè)施建設(shè)；交通設(shè)施主要由交通委（港口管理局）管理；城市建設(shè)主要由住建委、城管局管理；環(huán)保局統(tǒng)籌負(fù)責(zé)海岸帶環(huán)境保護(hù)；海事局主要負(fù)責(zé)對(duì)水上水下工程施工許可、船舶安全、船舶環(huán)境污染等進(jìn)行管理?？梢姾０稁Ч芾眢w系龐大，理論上各部門各司其職，實(shí)際上卻存在職能交叉和空白的問題。如根據(jù)《土地管理法》，灘涂屬于土地資源，國土局對(duì)其有用地審批權(quán)，但水利局也持有灘涂圍墾項(xiàng)目的審批權(quán)，造成審批困難。又如海洋與漁業(yè)局、交通委（港口管理局）和水利局均有對(duì)海域功能的規(guī)劃權(quán)限，易引起相同空間設(shè)置不同主導(dǎo)功能的矛盾。海岸帶地區(qū)多頭管理的現(xiàn)象，不僅降低了資源利用效率，也不利于海岸帶綜合規(guī)劃的編制和實(shí)施。

2.2 涉海規(guī)劃種類繁多，規(guī)劃部門事權(quán)不清

海岸帶地區(qū)區(qū)位特殊、資源競爭性大，各部門依據(jù)其職責(zé)與發(fā)展需求制定規(guī)劃，導(dǎo)致海岸帶地區(qū)規(guī)劃龐雜。以寧波市為例，海洋與漁業(yè)局制定海洋功能區(qū)劃，海洋事業(yè)規(guī)劃，海洋開發(fā)、保護(hù)、管理等專項(xiàng)規(guī)劃；交通委（港口管理局）制定道路交通、港口航道錨地等專項(xiàng)規(guī)劃；國土資源局制定土地利用總體規(guī)劃；旅游局制定濱海旅游發(fā)展規(guī)劃等；環(huán)保局制定環(huán)境功能區(qū)劃，環(huán)境保護(hù)、修復(fù)等規(guī)劃；農(nóng)業(yè)局制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；林業(yè)局制定林業(yè)發(fā)展規(guī)劃；水利局制定水利發(fā)展規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃等；規(guī)劃局制定城市發(fā)展總體規(guī)劃、各類區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃等；發(fā)改委制定主體功能區(qū)劃等。另外，沿海濱海新區(qū)、工業(yè)園區(qū)等均制定有各自的發(fā)展規(guī)劃。眾規(guī)劃要在編制過程中協(xié)調(diào)各方需求，達(dá)到功能配套、目標(biāo)一致難度很高，而中國規(guī)劃事權(quán)劃分尚未有明確的法律依據(jù)，規(guī)劃事權(quán)范圍不明確的問題仍普遍存在，增加了海岸帶綜合規(guī)劃編制的難度。

2.3 海岸帶范圍界定困難，規(guī)劃空間部署差異大

海岸帶綜合規(guī)劃屬于空間規(guī)劃，基于對(duì)空間要素屬性的認(rèn)知配置海岸帶范圍內(nèi)的空間資源，涉及海岸帶范圍界定以及空間布局兩大難題。海岸帶地處陸洋交界，兼?zhèn)潢懙睾秃Ｑ蟮碾p重地理特性，以及自然與社會(huì)的雙重屬性。故其寬度的界定需綜合考慮所在區(qū)域環(huán)境、技術(shù)、政治與經(jīng)濟(jì)以及海陸相互作用的影響，造成海岸帶范圍界定困難，至今海岸帶界定仍存分歧。而且，海岸帶地區(qū)規(guī)劃種類多，編制基礎(chǔ)不同，對(duì)同一空間的規(guī)劃在功能上可能存在沖突，使空間布局成為規(guī)劃間矛盾的焦點(diǎn)。以浙江省某海岸帶陸域部分為例，將土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃以及灘涂圍墾總體規(guī)劃等兩兩疊加后發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃、城市規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃之間的沖突最為顯著。尤其是城市規(guī)劃與土地規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)空間的布局與管制分區(qū)的部署不同，編制規(guī)劃時(shí)兩者的用地布局和規(guī)模差異較大，兩者沖突面積達(dá)83.41 km2，其中城市規(guī)劃建設(shè)用地超出土地規(guī)劃允許建設(shè)范圍的面積達(dá)74.06 km2。

2.4 海陸功能關(guān)聯(lián)度低，海陸單線發(fā)展現(xiàn)象明顯

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，沿海地區(qū)對(duì)海岸帶的重視程度日益加深，將海岸帶地區(qū)納入了規(guī)劃編制范圍內(nèi)，各規(guī)劃呈現(xiàn)出綜合性發(fā)展趨勢[6]。由于目前海岸帶地區(qū)管理尚未列入陸域規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，在規(guī)劃中多宏觀敘述且篇幅十分有限，加之其多從沿海陸域開發(fā)利用現(xiàn)狀及需求的角度出發(fā)編制規(guī)劃，故沿海城市的陸域規(guī)劃并未區(qū)分于其他內(nèi)陸城市，以至于規(guī)劃無法充分發(fā)揮濱海地區(qū)獨(dú)特的區(qū)位和資源優(yōu)勢。三項(xiàng)主要的海洋規(guī)劃以海洋主體功能規(guī)劃為核心，海域規(guī)劃和海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃均為該規(guī)劃的量化和具體化。此外，三項(xiàng)海洋規(guī)劃中，海岸保護(hù)與利用規(guī)劃以海岸線及向海一側(cè)一定寬度的海域?yàn)橹鳎渌Ｑ笠?guī)劃對(duì)象均以海域?yàn)橹?，鮮少涉及海岸帶地區(qū)的陸域部分，缺乏針對(duì)性的管理措施[7]?？梢?，海岸帶地區(qū)的相關(guān)規(guī)劃總體而言海陸功能關(guān)聯(lián)度仍較低，海陸分割現(xiàn)象依然顯著，不能適應(yīng)海岸帶綜合發(fā)展的客觀需求，也影響了中國“陸海統(tǒng)籌”戰(zhàn)略的推進(jìn)。

3 海岸帶綜合規(guī)劃的構(gòu)想

海岸帶地區(qū)當(dāng)前多部門編制、實(shí)施平行規(guī)劃的方案易引起各方利益博弈而造成部門分割，導(dǎo)致各規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)和制定原則存在分歧與矛盾[6，8]。當(dāng)前，涉海部門職能邊界模糊，涉海規(guī)劃種類多、數(shù)量大，空間部署差異大、海陸割裂現(xiàn)象顯著，已經(jīng)不能適應(yīng)海岸帶綜合發(fā)展的客觀需求。因此，站在海陸統(tǒng)籌的高度，改革中國目前實(shí)行的多部門并行的規(guī)劃管理體制，整合海岸帶海陸區(qū)域?qū)崿F(xiàn)海岸帶空間綜合規(guī)劃與利用是海岸帶地區(qū)今后的發(fā)展趨勢，而通過“多規(guī)合一”的手段徹底實(shí)現(xiàn)行政管理體制的變革則是海岸帶綜合規(guī)劃能否最終實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)。

3.1 海岸帶綜合規(guī)劃的內(nèi)涵

以海陸統(tǒng)籌為切入點(diǎn)，海岸帶綜合規(guī)劃應(yīng)包括：（1）統(tǒng)籌海陸空間?，F(xiàn)有規(guī)劃陸海割裂嚴(yán)重，且海岸空間界定尚無定論，立足于海域或陸域考慮其利用方向，兩者缺乏銜接導(dǎo)致矛盾頻發(fā)。海岸帶綜合規(guī)劃空間應(yīng)整合海岸帶陸域空間和海域空間，其寬度的界定，應(yīng)綜合考慮所在區(qū)域環(huán)境、技術(shù)、政治與經(jīng)濟(jì)以及海陸相互作用的影響。（2）統(tǒng)籌各項(xiàng)涉海規(guī)劃，即“多規(guī)合一”。這是在規(guī)劃技術(shù)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，建立規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，將這些規(guī)劃中的“空間元素”落實(shí)到同一空間，形成一個(gè)高于這些規(guī)劃的上位空間規(guī)劃，包括總體發(fā)展目標(biāo)、功能分區(qū)、空間布局等核心內(nèi)容。同時(shí)，以該規(guī)劃為縱向規(guī)劃的接口規(guī)劃，向上承接各類上位規(guī)劃，向下統(tǒng)籌各類專項(xiàng)規(guī)劃[9]；作為各橫向規(guī)劃間的協(xié)調(diào)規(guī)劃，明確部門事權(quán)范圍，最終形成一個(gè)層級(jí)清晰、功能精準(zhǔn)的規(guī)劃體系。（3）實(shí)現(xiàn)海陸生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。海岸帶是一個(gè)由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)復(fù)合而成的復(fù)雜系統(tǒng)，故海岸帶綜合規(guī)劃應(yīng)包括實(shí)現(xiàn)海陸經(jīng)濟(jì)、海陸環(huán)境、海陸社會(huì)及海陸管理統(tǒng)籌發(fā)展4方面的內(nèi)容。

3.2 海岸帶綜合規(guī)劃的基本特征

基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃，應(yīng)具備如下特征：（1）戰(zhàn)略性：海岸帶綜合規(guī)劃屬于戰(zhàn)略規(guī)劃而非實(shí)施性規(guī)劃，其內(nèi)容具有高度概括性，為海岸帶地區(qū)開發(fā)與保護(hù)搭建策略框架并提供戰(zhàn)略性布局指引[10]。（2）綜合性：海岸帶綜合規(guī)劃應(yīng)立足于“多規(guī)合一”，整合海岸帶陸域與海域空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)的相關(guān)部門及其規(guī)劃，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的要求，綜合性極強(qiáng)。（3）統(tǒng)一性：海岸帶綜合規(guī)劃為海岸帶地區(qū)涉及的相關(guān)規(guī)劃設(shè)立了統(tǒng)一的總體發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并將各規(guī)劃按不同的功能導(dǎo)向統(tǒng)一到一個(gè)空間范圍進(jìn)行統(tǒng)籌部署，構(gòu)筑海岸帶地區(qū)空間管控“一張藍(lán)圖”。（4）適應(yīng)性：規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，作為統(tǒng)籌海岸帶地區(qū)發(fā)展的海岸帶綜合規(guī)劃，應(yīng)隨規(guī)劃實(shí)施過程中新信息的獲取和應(yīng)用適時(shí)調(diào)整。（5）民主性：海岸帶綜合規(guī)劃涉及政府、相關(guān)部門及社會(huì)公眾等多方利益，編制過程中應(yīng)遵循公平、公正、公開的原則，聽取多方意見，形成民主、開放的議事制度。

3.3 海岸帶綜合規(guī)劃的戰(zhàn)略定位

海岸帶綜合規(guī)劃從海岸帶地區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略高度協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃[2]，應(yīng)是海岸帶規(guī)劃體系中的頂層設(shè)計(jì)，處于核心地位。雖然海岸帶地區(qū)現(xiàn)行的各項(xiàng)規(guī)劃間存在矛盾與沖突，其中任一規(guī)劃都無法在空間上統(tǒng)籌引領(lǐng)其他規(guī)劃，但其對(duì)相關(guān)行業(yè)意義重大。且中國現(xiàn)行自上而下的行政管理架構(gòu)由來已久，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)根本變革。因此，基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃不會(huì)取代任何既有規(guī)劃，而是立足海陸統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略高度，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制以融合各項(xiàng)規(guī)劃，即綜合協(xié)調(diào)陸海規(guī)劃部門編制規(guī)劃時(shí)所借鑒的規(guī)劃理念、所依據(jù)的法律法規(guī)以及所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展總體目標(biāo)，考慮陸海相互影響確定陸海功能分區(qū)與空間布局，形成海岸帶空間規(guī)劃管理“一張圖”、審批“一張表”。此外，在綜合規(guī)劃下再編制詳細(xì)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，確保規(guī)劃落地，并對(duì)海岸帶涉及的各種專項(xiàng)內(nèi)容編制專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)部門分頭實(shí)施[10]。由此形成一個(gè)空間上海陸統(tǒng)籌，橫向規(guī)劃間充分整合、事權(quán)清晰，縱向規(guī)劃間層級(jí)分明、充分銜接的海岸帶綜合規(guī)劃體系。解決目前涉海規(guī)劃部門職能模糊、“規(guī)劃打架”、陸?？臻g割裂導(dǎo)致的資源利用率低等不良現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)海岸帶空間統(tǒng)籌發(fā)展。

4 海岸帶綜合規(guī)劃編制的方法

目前，已有多地率先開展了“多規(guī)合一”的編制，但從已有的實(shí)踐成果來看，將“多規(guī)合一”的成果應(yīng)用于海岸帶地區(qū)的的研究仍不多見。本文提出基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃，構(gòu)建海岸帶“多規(guī)合一”的總體框架和技術(shù)路徑，并建立“多規(guī)”統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機(jī)制。

4.1 海岸帶“多規(guī)合一”的總體框架

根據(jù)海岸帶綜合規(guī)劃的內(nèi)涵，本文提出海岸帶“多規(guī)合一”的總體框架（圖1）。該規(guī)劃從海陸自然屬性著手，將海岸帶地區(qū)視為一個(gè)統(tǒng)一的空間單元，構(gòu)建空間功能分區(qū)體系、環(huán)境保護(hù)分區(qū)體系和災(zāi)害防御分區(qū)體系等，分別對(duì)應(yīng)海岸帶地區(qū)的空間規(guī)劃、災(zāi)害防御規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，這三個(gè)規(guī)劃也是海岸帶綜合規(guī)劃的核心組成部分。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“多規(guī)合一”的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，最終形成海岸帶綜合規(guī)劃體系。

空間功能分區(qū)。綜合考慮海岸帶地區(qū)的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，運(yùn)用指標(biāo)評(píng)估法評(píng)價(jià)海岸帶的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，并?jù)此劃分出最優(yōu)的主體功能分區(qū)。指標(biāo)評(píng)估劃分單元，可協(xié)調(diào)不同規(guī)劃間的統(tǒng)計(jì)口徑差異，并盡量統(tǒng)一規(guī)劃期限。海岸帶主體功能區(qū)劃明確了海岸帶地區(qū)的主體發(fā)展功能、產(chǎn)業(yè)布局、土地/海洋空間利用方向、海岸線功能等，在區(qū)劃范圍內(nèi)開展的建設(shè)活動(dòng)均要與之相符。

環(huán)境保護(hù)分區(qū)。海岸帶區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是指導(dǎo)沿海地區(qū)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)性文件。制定的海岸帶生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)作為主體功能區(qū)劃分的控制線，除空間區(qū)域的生態(tài)紅線以外，也就污染物總量控制、自然岸線保有率、耕地面積保有率、濕地面積保有率等制定“生態(tài)紅線”，可據(jù)此構(gòu)建環(huán)境保護(hù)分區(qū)體系。

災(zāi)害防御分區(qū)。以海岸帶所在地區(qū)的現(xiàn)行海洋災(zāi)害防御規(guī)劃、防洪排澇規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防御規(guī)劃、防風(fēng)林帶建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，開展海岸帶地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并據(jù)此建立海岸帶災(zāi)害防御分區(qū)體系。

4.2 海岸帶“多規(guī)合一”技術(shù)途徑

根據(jù)上文提出的海岸帶“多規(guī)合一”的總體框架，綜合考慮各涉海規(guī)劃的編制理念、采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及所涵蓋的空間要素，提出實(shí)現(xiàn)海岸帶“多規(guī)合一”的技術(shù)途徑。

（1）開展各規(guī)劃部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合工作，統(tǒng)一數(shù)據(jù)獲取的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)格式后，建立“多規(guī)合一”空間信息系統(tǒng)，并以之為核心樞紐，鏈接國土局、發(fā)改委、環(huán)保局及海洋與漁業(yè)局等涉海部門的規(guī)劃信息系統(tǒng)，構(gòu)建海岸帶“多規(guī)合一”的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)[11]，實(shí)現(xiàn)部門信息共享。

基于“多規(guī)合一”空間信息系統(tǒng)，在GIS平臺(tái)中疊加土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃，進(jìn)行初步融合，產(chǎn)生海岸帶主體功能區(qū)劃圖。對(duì)融合過程中出現(xiàn)沖突的斑塊進(jìn)行分類匯總，根據(jù)其成因和預(yù)期目標(biāo)通過部門協(xié)調(diào)，創(chuàng)建斑塊沖突處理辦法，并依據(jù)辦法解決規(guī)劃沖突問題。

基于GIS平臺(tái)的疊加分析功能，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與水環(huán)境保護(hù)、陸域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合；實(shí)現(xiàn)海洋災(zāi)害防御規(guī)劃與防洪排澇規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害規(guī)劃等陸域防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的融合。進(jìn)一步將上述融合結(jié)果與海岸帶主體功能區(qū)劃圖疊加，形成海岸帶綜合規(guī)劃圖，作為海岸帶綜合發(fā)展規(guī)劃之參考。

圖1 基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃總體框架Fig.1 The general framework of the integrated coastal zone planning based on the multiple planning integration

4.3 構(gòu)建“多規(guī)”統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機(jī)制

基于既有行政架構(gòu)的組織機(jī)制協(xié)調(diào)是目前開展“多規(guī)合一”工作較為行之有效的一種方式，主要通過建立強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)與推進(jìn)機(jī)制，以行政力推動(dòng)“多規(guī)合一”工作實(shí)施。首先，應(yīng)明確規(guī)劃實(shí)施主體并建立自上而下的督導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制，如組建海岸帶綜合規(guī)劃委員會(huì)。同時(shí)，以各職能部門現(xiàn)有的管理權(quán)限為基礎(chǔ)，通過委員會(huì)做好不同層級(jí)與平行部門之間的協(xié)調(diào)工作，厘清相關(guān)部門的事權(quán)具體范圍、內(nèi)容和層級(jí)，使各職能部門間橫向協(xié)調(diào)與垂直管理有序銜接，力求各部門責(zé)權(quán)分明、事權(quán)空間落地。其次，建立健全的監(jiān)督、反饋與問責(zé)機(jī)制，全程全面監(jiān)督規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理以及修改，并根據(jù)監(jiān)察部門以及各職能部門的反饋進(jìn)行問責(zé)。最后，應(yīng)通過立法確定海岸帶綜合規(guī)劃的法律地位，使之具備法律效力，明確海岸帶綜合規(guī)劃在海岸帶規(guī)劃體系中的核心地位。

5 海岸帶綜合規(guī)劃的管控策略

5.1 確立海岸帶綜合規(guī)劃的實(shí)施主體

海岸帶地區(qū)普遍存在管理權(quán)限分散、部門間利益博弈以及資源競爭的問題，在此背景下任一部門獨(dú)立實(shí)施海岸帶綜合規(guī)劃都會(huì)遭到其他部門的反對(duì)，給海岸帶地區(qū)規(guī)劃的編制、實(shí)施與管理造成困難。明確的行政主體是落實(shí)海岸帶綜合規(guī)劃的重要保障，可吸收多方力量包括政府相關(guān)部門、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)及其他非政府組織共同組建市級(jí)政府層面的海岸帶綜合規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)海岸帶綜合規(guī)劃的編制工作，而區(qū)縣政府負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)施和反饋[12]。委員會(huì)下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市級(jí)行政主管領(lǐng)導(dǎo)任小組組長，主要參加部門（如海洋漁業(yè)、城市規(guī)劃局、環(huán)保局）為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，其他涉海政府部門、研究機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體代表為委員會(huì)成員。

5.2 建立健全監(jiān)督、反饋與問責(zé)機(jī)制

完善的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制是海岸帶綜合規(guī)劃高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。因此，必須建立自上而下、全面全程的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管制度[13]，對(duì)基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃在空間規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫和信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的創(chuàng)建與使用以及配套法規(guī)和政策的制定與實(shí)施進(jìn)行全程跟蹤，嚴(yán)格監(jiān)督。鑒于此，應(yīng)成立專業(yè)監(jiān)察部門，負(fù)責(zé)監(jiān)管內(nèi)容、要求和流程的制定，并將監(jiān)察數(shù)據(jù)庫鏈接到信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，以便監(jiān)督工作的開展。此外，可拓寬個(gè)人以及非政府組織的反映渠道，充分發(fā)揮公眾力量，開展社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，定期開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，各部門及時(shí)反饋實(shí)施情況，監(jiān)察部門根據(jù)事權(quán)范圍進(jìn)行部門問責(zé)，并將評(píng)估結(jié)果納入市、縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系。

5.3 構(gòu)筑海岸帶“多規(guī)合一”依法管理體制

中國現(xiàn)有的眾多規(guī)劃均依據(jù)相關(guān)法律制定，只有納入國家法定規(guī)劃編制體系的規(guī)劃才具備法定效力。因此，經(jīng)由各涉海部門協(xié)調(diào)產(chǎn)生的、基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合規(guī)劃不具備法律效力，需各部門依據(jù)“多規(guī)合一”成果按程序修改法定規(guī)劃、確定其法律地位后才能作為項(xiàng)目審批的規(guī)劃依據(jù)，真正應(yīng)用于實(shí)踐。另外，為保障后續(xù)“多規(guī)融合”成果得到有效運(yùn)行實(shí)施，應(yīng)逐步完善配套的法律、法規(guī)及政策，增強(qiáng)規(guī)劃編制與實(shí)施的制度保障及其權(quán)威性[14]。如制定《海岸帶“多規(guī)合一”運(yùn)行管理實(shí)施方案》等技術(shù)管理規(guī)定，研制《海岸帶綜合管理意見》，并在實(shí)施過程中進(jìn)行修訂形成《海岸帶管理?xiàng)l例》并將之納入地方立法等，以保障海岸帶“多規(guī)合一”技術(shù)成果深入推進(jìn)實(shí)施。

6 結(jié)語

海岸帶綜合規(guī)劃是海岸帶地區(qū)空間功能部署和資源利用的總體依據(jù)，也是涉海部門在資源開發(fā)和管理方面沖突協(xié)調(diào)的依據(jù)。規(guī)劃在中國屬于政府行為，在政府管理體制下存在和運(yùn)作[15]，而中國目前部門割據(jù)的規(guī)劃管理體制，造成上下級(jí)規(guī)劃以及平行規(guī)劃間矛盾沖突不斷，嚴(yán)重影響規(guī)劃有效性的發(fā)揮，改革當(dāng)前的行政管理體制、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”已勢在必行。然而，中國自上而下的行政管理體系運(yùn)行已久，長期以來已形成了各部門慣用的管理體系和工作方法，一旦進(jìn)行大規(guī)模的政府部門調(diào)整重組，短期內(nèi)很可能因?yàn)椴块T間難以磨合造成政府行政效率進(jìn)一步下降，影響“多規(guī)合一”工作的開展。

鑒于“多規(guī)合一”工作的迫切性，短期內(nèi)可在既有行政框架下，以規(guī)劃技術(shù)協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，通過建立高級(jí)別的專職辦事機(jī)構(gòu)（如海岸帶綜合規(guī)劃委員會(huì)）與領(lǐng)導(dǎo)小組開展組織機(jī)制協(xié)調(diào)，作為“多規(guī)合一”工作過渡時(shí)期的方案。待國家、省層面類似的大部制改革開展，上下級(jí)溝通銜接無礙、各級(jí)部門磨合程度較高時(shí)，可開展基于行政架構(gòu)重組的規(guī)劃體制改革。編制海岸帶綜合規(guī)劃時(shí)只有站在海陸統(tǒng)籌的高度，綜合考慮海岸帶地區(qū)的自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其特殊性，以海岸帶地區(qū)海陸的綜合性發(fā)展為落腳點(diǎn)，以統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)高度融合海陸各相關(guān)規(guī)劃方能形成適用于海岸帶地區(qū)綜合管理與發(fā)展的規(guī)劃。同時(shí)以此作為頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)各縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門的規(guī)劃，形成完整的海岸帶綜合規(guī)劃體系才能真正確保規(guī)劃落地，實(shí)現(xiàn)海岸帶空間的可持續(xù)發(fā)展。

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