2017年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2018年展望
——土地管理領(lǐng)域分報(bào)告

朱道林，杜 挺，張立新，宋 洋

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.中國(guó)土地政策與法律研究中心，北京 100193）

1 引言

土地管理領(lǐng)域研究涉及土地制度改革、不動(dòng)產(chǎn)登記與地籍管理、土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政、土地政策與法律、土地用途管制與耕地保護(hù)等方面。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索，在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）、萬(wàn)方期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)、Elsevier全文電子期刊數(shù)據(jù)庫(kù)和Springer、Science Direct等全文電子期刊數(shù)據(jù)庫(kù)，以土地管理/行政體制/政策/法律制度、土地征收管理、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)/制度改革、三權(quán)分置、土地市場(chǎng)/利用管理、土地督察、土地財(cái)政、地籍管理、不動(dòng)產(chǎn)登記、土地利用管制、耕地保護(hù)等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到中文期刊文獻(xiàn)927篇，其中中文核心期刊202篇（均為CSSCI來(lái)源期刊）；英文期刊文獻(xiàn)93篇，其中SSCI來(lái)源期刊33篇。通過(guò)文獻(xiàn)遴選，最終確定參考文獻(xiàn)共86篇，其中中文期刊文獻(xiàn)68篇，英文期刊文獻(xiàn)18篇。文獻(xiàn)主要分布在《中國(guó)土地科學(xué)》、《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》、《資源科學(xué)》、Land Use Policy和Agricultural Economics等國(guó)內(nèi)外期刊，遴選文獻(xiàn)分布情況見(jiàn)表1。

表1 2017年土地管理領(lǐng)域國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)分布情況Tab.1 Research literature on land management

2 2017年國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域重點(diǎn)問(wèn)題研究進(jìn)展

2.1 國(guó)外研究進(jìn)展

2017年，國(guó)外土地管理研究重點(diǎn)探討了土地管理方式的影響因素及其作用；在土地制度改革方面持續(xù)關(guān)注土地制度改革所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效應(yīng)；在土地政策與法律方面重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)行土地法律的改革與創(chuàng)新、土地政策的調(diào)整；在土地權(quán)屬研究方面?zhèn)戎靥骄客恋厮袡?quán)安全性和穩(wěn)定性問(wèn)題，以及土地所有權(quán)對(duì)不同利益主體的影響。

2.1.1 土地管理與管制研究 國(guó)外學(xué)者普遍認(rèn)為可持續(xù)的土地管理方式至關(guān)重要，側(cè)重研究土地管理方式的影響因素及其作用。學(xué)者研究了馬達(dá)加斯加西南部高原地區(qū)居民認(rèn)知水平對(duì)當(dāng)?shù)赝恋毓芾矸绞降挠绊懀J(rèn)為當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)知識(shí)與自然資源相關(guān)的知識(shí)、名稱性的知識(shí)以及與精神信念相關(guān)的知識(shí)在可持續(xù)土地管理方面產(chǎn)生了積極作用[1]。對(duì)埃塞俄比亞的土地管理方式進(jìn)行實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，可持續(xù)的土地管理方式（SLM）可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，但是必須將其與其他投入和基礎(chǔ)設(shè)施投資以及對(duì)初始勞動(dòng)力成本的補(bǔ)貼相配合，以保證可持續(xù)土地管理的長(zhǎng)久實(shí)施[2]。學(xué)者關(guān)注土地管理過(guò)程中的分權(quán)改革，研究表明朝鮮將國(guó)家控制的土地權(quán)利下放給地方農(nóng)民群體，不僅保障了糧食安全，增加了糧食作物的多樣性和生產(chǎn)力，同時(shí)也有利于森林恢復(fù)[3]。此外，還有學(xué)者以加納為例，研究了傳統(tǒng)的土地治理機(jī)構(gòu)在土地管理權(quán)力下放中的作用。研究認(rèn)為，傳統(tǒng)的土地秘書(shū)處（Customary Land Secretariats）的建立不能完全滿足土地管理過(guò)程權(quán)利的下放，需要建立并完善土地登記機(jī)構(gòu)，才能保證土地管理項(xiàng)目（LAP）政策改革的實(shí)施[4]。

2.1.2 土地制度改革研究 國(guó)外研究仍然集中在發(fā)展中國(guó)家的土地制度改革所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效應(yīng)方面。在土地制度改革的政治效應(yīng)方面，研究指出，土地改革是20世紀(jì)拉丁美洲最重要的政策之一，受農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的持續(xù)影響，它仍然是當(dāng)今政治議程的重中之重。在對(duì)厄瓜多爾的分析中，學(xué)者認(rèn)為，土地改革運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是對(duì)土地資源日益市場(chǎng)化的一種反向作用，旨在加強(qiáng)土地自由市場(chǎng)的社會(huì)和政治控制[5]。在土地制度改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)方面，研究以越南為例，分析了土地產(chǎn)權(quán)和性別對(duì)土地市場(chǎng)的影響，發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的增加有助于家庭經(jīng)濟(jì)安全的提高，婦女單獨(dú)持有或夫妻共同持有的土地產(chǎn)權(quán)會(huì)帶來(lái)有益的效應(yīng)，包括增加家庭支出、促進(jìn)婦女的自我就業(yè)和降低家庭對(duì)貧困的脆弱性[6]。在土地制度改革的生態(tài)效應(yīng)方面，學(xué)者通過(guò)對(duì)津巴布韋的研究發(fā)現(xiàn)，自實(shí)施強(qiáng)制收購(gòu)和重新分配的快速土地改革計(jì)劃以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)地質(zhì)量呈現(xiàn)明顯下降[7]，這一結(jié)果與土地利用和農(nóng)業(yè)灌溉方式的變化密切相關(guān)，應(yīng)從土地休耕和改變農(nóng)作物種類方面入手著力改善當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境[8]。

2.1.3 土地政策與法律研究 國(guó)外土地政策與法律的研究主要集中在現(xiàn)行土地法律的改革與創(chuàng)新、土地政策的調(diào)整等方面。在土地法律的改革與創(chuàng)新方面，學(xué)者通過(guò)對(duì)坦桑尼亞及其鄰國(guó)相關(guān)做法的對(duì)比分析，探索了通過(guò)憲法改革確保女性擁有平等權(quán)利時(shí)所存在的阻力和漏洞，建議在憲法賦予的平等權(quán)和對(duì)習(xí)慣法的漸進(jìn)解釋的基礎(chǔ)上，對(duì)土地、婚姻和繼承法進(jìn)行全面改革[9]。也有學(xué)者調(diào)查了亞洲、非洲和拉丁美洲50個(gè)國(guó)家/地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)與國(guó)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比，研究發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國(guó)家的法律尚未達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并基于此提出了改革補(bǔ)償程序的建議[10]。在土地政策的調(diào)整方面，有學(xué)者以荷蘭為例，探討了土地再調(diào)整法案的主要特點(diǎn)以及執(zhí)行法案所需要的必要條件，并進(jìn)一步驗(yàn)證了新法案實(shí)施的必要性和預(yù)期價(jià)值[11]。另有學(xué)者通過(guò)對(duì)意大利沿海地區(qū)省級(jí)層面城市化進(jìn)程的定量分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)家土地景觀保護(hù)法案在保護(hù)沿海地區(qū)的同時(shí)，也為該地區(qū)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪平了道路[12]。此外，還有學(xué)者以歐盟成員國(guó)為例，從調(diào)和生態(tài)學(xué)的視角，發(fā)現(xiàn)通過(guò)臨時(shí)性法律政策的調(diào)整，對(duì)未利用土地的生態(tài)保護(hù)具有十分顯著的效果[13]。

2.1.4 土地權(quán)屬研究 國(guó)外土地權(quán)屬的研究，一方面?zhèn)戎赝恋厮袡?quán)安全性和穩(wěn)定性問(wèn)題，另一方面關(guān)注土地所有權(quán)對(duì)不同利益主體的影響。學(xué)者研究了加納地區(qū)土地所有權(quán)安全感的影響因素，研究發(fā)現(xiàn)，加納農(nóng)民認(rèn)為通過(guò)繼承獲得土地所有權(quán)比傳統(tǒng)的官方分配土地更有安全感[14]。還有學(xué)者對(duì)埃塞俄比亞土地所有權(quán)不安全的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出土地權(quán)屬包含所有權(quán)、租賃權(quán)和潛在的權(quán)利（latent right），土地登記與認(rèn)證并不能保障土地權(quán)屬的穩(wěn)定性；土地租賃權(quán)的擴(kuò)大將使農(nóng)民面臨更高的土地權(quán)屬的不穩(wěn)定性；土地潛在的權(quán)利存在著極大的不安全性并可能會(huì)增加土地利用沖突[15]。在土地所有權(quán)影響方面，研究發(fā)現(xiàn)土地所有權(quán)的改變會(huì)影響農(nóng)民的生計(jì)多樣性[16]。通過(guò)對(duì)前東歐5個(gè)國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，土地所有權(quán)的改變是東歐當(dāng)代土地利用的關(guān)鍵因素，土地所有權(quán)會(huì)對(duì)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模結(jié)構(gòu)、土地市場(chǎng)狀況以及土地面積產(chǎn)生影響[17]。此外，土地的所有權(quán)設(shè)置與婦女在家庭財(cái)務(wù)決策權(quán)的大小有密切關(guān)系[18]。

2.2 國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

2017年，土地制度改革研究持續(xù)聚焦“三塊地”改革；不動(dòng)產(chǎn)登記重點(diǎn)關(guān)注其政策效應(yīng)及其實(shí)踐問(wèn)題；地籍管理側(cè)重農(nóng)村土地確權(quán)政策績(jī)效研究；自然資源資產(chǎn)管理重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制和應(yīng)用；土地政策與法律研究的熱點(diǎn)集中在“三權(quán)分置”的法律關(guān)系方面；土地用途管制與耕地保護(hù)等問(wèn)題研究依然廣受學(xué)者關(guān)注。

2.2.1 土地制度改革研究

（1）征地制度改革研究。征地補(bǔ)償問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)的研究重點(diǎn)，但2017年的研究側(cè)重于對(duì)征地補(bǔ)償?shù)睦硇苑治?。研究提出，中?guó)征地補(bǔ)償總體偏低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，注重征地補(bǔ)償?shù)墓脚c效率也是改革的必然趨勢(shì)[19-20]。但中國(guó)的征地補(bǔ)償絕不是一個(gè)“低”字能完全概括的，既要關(guān)注征地補(bǔ)償普遍過(guò)低問(wèn)題，也不能忽視一些地區(qū)因征地補(bǔ)償而產(chǎn)生的“一夜暴富”的不合理現(xiàn)象[21]。有學(xué)者提出，征地補(bǔ)償應(yīng)從中國(guó)的土地制度、發(fā)展階段、綜合國(guó)力等實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償以不完全補(bǔ)償或相當(dāng)補(bǔ)償為宜，而“區(qū)片綜合地價(jià)+住房征收補(bǔ)償+社會(huì)保障+增值收益分配”的模式則為回歸“合理補(bǔ)償”提供了新的路徑[22-23]。

（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究。2017年研究重點(diǎn)關(guān)注入市試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題的總結(jié)。北京大興[24]、浙江德清[25]、四川郫都[26]、甘肅隴西[27]等試點(diǎn)縣圍繞入市制度改革探討了各自的做法和經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)改革試點(diǎn)，學(xué)者們開(kāi)始探討入市改革中逐漸暴露出的一些深層次的矛盾，如中西部地區(qū)入市需求量低[28]，土地供給嚴(yán)重制約[29]，入市后的監(jiān)管體制滯后[26]，政府、集體和個(gè)人的收益分配的長(zhǎng)效機(jī)制不健全[30]，并認(rèn)為這些問(wèn)題涉及改革的經(jīng)濟(jì)可承受性、政治可保障性和社會(huì)可接受性，應(yīng)對(duì)得當(dāng)與否，決定著改革下半程的成效和價(jià)值[31-32]。

（3）宅基地制度改革研究。宅基地使用權(quán)改革一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，2017年的研究更加突出改革的漸進(jìn)性思想。學(xué)者提出，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異明顯以及農(nóng)村內(nèi)部的分化[33]，使得各地對(duì)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化改革的需求迫切程度不同。對(duì)于廣大一般農(nóng)村而言，宅基地使用權(quán)的生計(jì)保障功能的淡出需要一個(gè)過(guò)程[34-35]。當(dāng)前宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革尚存一些前置條件制約[36]，宅基地制度的改革應(yīng)該分階段有序推進(jìn)，以此降低宅基地制度改革創(chuàng)新的運(yùn)行成本，避免盲目追求改革速度而造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題[37]。

2.2.2 地籍管理研究

（1）不動(dòng)產(chǎn)登記研究。隨著涉及不動(dòng)產(chǎn)登記而產(chǎn)生的行政和民事交叉問(wèn)題日益增多，不動(dòng)產(chǎn)登記的行為性質(zhì)逐漸受到學(xué)者關(guān)注[38]，學(xué)者對(duì)登記行為的行政性和民事性開(kāi)展了分析，指出登記行為民事性大于行政性是今后發(fā)展趨勢(shì)[39]。也有學(xué)者探討了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中的實(shí)踐問(wèn)題[40]，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記存在法律依據(jù)和配套制度不健全，政策界限和操作規(guī)程不明晰以及對(duì)農(nóng)村住房和宅基地的規(guī)定不契合等問(wèn)題[41]。

（2）地籍管理研究。農(nóng)村土地確權(quán)一直是地籍管理研究的重點(diǎn)，今年學(xué)者主要圍繞農(nóng)村土地確權(quán)的政策績(jī)效和存在問(wèn)題展開(kāi)研究。學(xué)者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作整體進(jìn)展平穩(wěn)，農(nóng)民對(duì)確權(quán)登記的認(rèn)可度、支持度和滿意度總體較高[42]。然而中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作開(kāi)展以來(lái)，確權(quán)客體、確權(quán)效力和確權(quán)期限等方面的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)[43-44]，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的實(shí)際認(rèn)知度仍存在較大偏差，需要完善和規(guī)范土地確權(quán)工作流程[45]，從政策支持機(jī)制、法律規(guī)范機(jī)制、監(jiān)督動(dòng)員機(jī)制三大策略著手[46]，通過(guò)國(guó)家管控和完善的制度保障來(lái)提高土地確權(quán)實(shí)施效率[47]。

（3）自然資源資產(chǎn)管理研究。2017年的研究仍側(cè)重自然資源負(fù)債表的編制，但也逐步關(guān)注其如何運(yùn)用以及自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。中國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表目前正處在探索試編階段，學(xué)者從技術(shù)到應(yīng)用[48]、從理論到實(shí)踐[49]，逐一討論了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制范式與技術(shù)體系[50-51]，探索了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在政府官員離任審計(jì)中的運(yùn)用[52]。在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的改革方面[53]，研究指出應(yīng)從厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要素、維護(hù)自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)交易、規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境、調(diào)處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛4個(gè)方面重塑自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[54]。

2.2.3 土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政研究

（1）土地市場(chǎng)監(jiān)管研究。學(xué)者側(cè)重關(guān)注土地供給中的政府管理行為[55]。研究指出，在市場(chǎng)較平穩(wěn)時(shí)，地方政府會(huì)通過(guò)減少土地供給、提升土地價(jià)格實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)；而在市場(chǎng)波動(dòng)較大時(shí)，地方政府則會(huì)兼顧“市場(chǎng)監(jiān)管者”的職責(zé)，通過(guò)增加土地有效供應(yīng)、維持土地價(jià)格實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)[56]。也有研究發(fā)現(xiàn)，政府在土地供給中具有短期機(jī)會(huì)主義和“逆市場(chǎng)化”選擇的行為趨勢(shì)[57]。要解決當(dāng)前政府供地的不合理問(wèn)題，可從政府職能轉(zhuǎn)變、摒棄壟斷供給、構(gòu)建多元土地供給格局等方面推動(dòng)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革[58-59]。

（2）土地財(cái)政研究。學(xué)者除持續(xù)關(guān)注土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化[60]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展[61]的互動(dòng)關(guān)系外，重點(diǎn)關(guān)注了土地財(cái)政與土地違法、土地腐敗的關(guān)系。研究指出，地方政府在多方博弈過(guò)程中，通過(guò)話語(yǔ)的建構(gòu)、對(duì)國(guó)家垂直性權(quán)力的切割以及對(duì)土地市場(chǎng)的隱蔽性操作，最大程度地控制土地的使用和管理，這一方面有利于快速推進(jìn)城市化[62]，但另一方面，卻因具有極強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義特征而滋生了土地違法[63]和廉政風(fēng)險(xiǎn)[64]。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政激勵(lì)和引資激勵(lì)都對(duì)地方政府的土地違法行為存在顯著正向推動(dòng)作用[65]；地方政府追求城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展目標(biāo)一定程度加劇了土地財(cái)政的腐敗效應(yīng)[66]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，壓縮地方政府的非正式權(quán)力空間、重建土地之上的多方權(quán)力平衡關(guān)系將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

2.2.4 土地政策與法律研究

（1）“三權(quán)分置”的路徑審視研究?！叭龣?quán)分置”改革是在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度下“兩權(quán)分離”框架的延展[67]，這種權(quán)利結(jié)構(gòu)的細(xì)分和重構(gòu)[68]，既帶來(lái)切實(shí)的增量利益，也蘊(yùn)含制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)[69]?，F(xiàn)行的“三權(quán)分置”將重新調(diào)整集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系，只有在維護(hù)各方權(quán)利主體利益基礎(chǔ)上尋找到一個(gè)新平衡點(diǎn)，才能發(fā)揮出制度創(chuàng)新的預(yù)期效果[70]，應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)為前提，以穩(wěn)定農(nóng)地既有法權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，以農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為指向，以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策向可實(shí)現(xiàn)的法律轉(zhuǎn)化[71]。

（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)界定研究。大多數(shù)學(xué)者對(duì)于“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵并無(wú)異議，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)卻存在爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”的地權(quán)改革是對(duì)當(dāng)前農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的市場(chǎng)化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)鋪路。從拓展經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能出發(fā)，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化[72-73]。但也有學(xué)者從一物一權(quán)原則出發(fā)，認(rèn)為在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)己經(jīng)是用益物權(quán)的情況下不能再設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)[74-75]。還有學(xué)者認(rèn)為，可以通過(guò)擴(kuò)展用益物權(quán)的客體范圍，將經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意愿、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體創(chuàng)設(shè)的權(quán)利用益物權(quán)[76]?？傮w來(lái)看，學(xué)界仍具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化傾向。

2.2.5 土地用途管制與耕地保護(hù)制度研究

（1）土地用途管制研究。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在土地用途管制中，中央政府傾向于嚴(yán)格遵守國(guó)家農(nóng)地管控規(guī)則進(jìn)行審批，地方政府卻具有應(yīng)對(duì)管制規(guī)則擴(kuò)大審批規(guī)模的傾向[77]。在城市擴(kuò)展過(guò)程中，用途管控有利于緩解生態(tài)用地面積銳減、建設(shè)用地利用效率低下及土地利用結(jié)構(gòu)不合理等風(fēng)險(xiǎn)[78]。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均對(duì)用地?cái)U(kuò)張有顯著的正向作用，但土地規(guī)劃影響系數(shù)遠(yuǎn)大于城市規(guī)劃，說(shuō)明在城市用地?cái)U(kuò)張過(guò)程中土地規(guī)劃發(fā)揮了更重要的作用[79]。因此，加強(qiáng)土地用途管制，應(yīng)充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地[80]。

（2）耕地保護(hù)制度研究。耕地保護(hù)補(bǔ)償與占補(bǔ)平衡政策仍是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。在耕地保護(hù)補(bǔ)償方面，研究發(fā)現(xiàn)，耕地補(bǔ)償政策的持續(xù)穩(wěn)定實(shí)施顯著提升農(nóng)民的政策滿意度及農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與率，但農(nóng)戶對(duì)農(nóng)田保護(hù)的積極性隨實(shí)施年限增長(zhǎng)逐漸減弱[81]，并提出應(yīng)積極實(shí)踐政府主導(dǎo)與市場(chǎng)交易相結(jié)合的多元補(bǔ)償策略，以規(guī)范下一階段補(bǔ)償政策的實(shí)施[82]。在占補(bǔ)平衡政策研究方面，學(xué)者著重關(guān)注了耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行偏差及糾偏路徑[83-84]，也有學(xué)者對(duì)補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌政策展開(kāi)分析，認(rèn)為實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地，是保障糧食安全，保護(hù)耕地紅線的重要舉措，當(dāng)前亟需具體的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作為政策落地支撐[85]。

2.2.6 土地管理學(xué)科研究 近年來(lái)在土地科學(xué)學(xué)科建設(shè)得以高度重視的背景下，土地管理學(xué)作為一門學(xué)科的研究也得到推動(dòng)。研究認(rèn)為，土地管理學(xué)是研究土地管理過(guò)程及其客觀規(guī)律的學(xué)科，在土地科學(xué)學(xué)科體系中側(cè)重土地公共屬性、社會(huì)屬性問(wèn)題研究。目前土地管理學(xué)研究框架已基本形成，尤其圍繞土地管理實(shí)踐形成了一套知識(shí)體系和政策法律框架，在土地權(quán)籍理論方面基本形成雛形；未來(lái)研究在圍繞實(shí)踐需求基礎(chǔ)上，土地管理基本理論研究應(yīng)得到加強(qiáng)，尤其基于回歸保障土地資源公共屬性的研究應(yīng)得到重點(diǎn)關(guān)注[86]。

3 國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)研究問(wèn)題比較及重點(diǎn)評(píng)述

3.1 國(guó)內(nèi)外研究重點(diǎn)對(duì)比

2017年國(guó)內(nèi)外研究在土地制度改革、土地權(quán)屬與登記以及土地政策法律三個(gè)方面有著共同研究焦點(diǎn)。此外，國(guó)外研究關(guān)注了土地管理與管制問(wèn)題，國(guó)內(nèi)研究在土地用途管制與耕地保護(hù)、土地管理學(xué)科建設(shè)等方面開(kāi)展了重點(diǎn)探索（表2）。

3.2 2017年重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述

總體來(lái)看，2017年土地管理領(lǐng)域研究在以下方面取得了進(jìn)展：（1）在農(nóng)村土地制度改革研究方面，在各地試點(diǎn)基礎(chǔ)上形成了一系列總結(jié)性成果，包括征地補(bǔ)償模式的探索，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中供給制約、入市監(jiān)管滯后、利益分配機(jī)制不健全等問(wèn)題的總結(jié)，宅基地制度改革突出了漸近性思想，提出“分階段有序推進(jìn)”的改革方式。（2）在地籍管理方面，隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、土地確權(quán)工作以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等工作的深入開(kāi)展，在政策績(jī)效、不同主體間的利益沖突、法律配套以及實(shí)際應(yīng)用等方面的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與研究結(jié)果，為相關(guān)工作的開(kāi)展提供了參考。（3）在土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政研究方面，重點(diǎn)關(guān)注了土地供給過(guò)程中的政府管理行為，以及土地財(cái)政與土地違法、土地腐敗等之間的關(guān)系。（4）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在法律性質(zhì)上的界定、路徑審視研究等成為土地政策和法律研究的重點(diǎn)。（5）土地用途管制在各類規(guī)劃中的政策效用、耕地保護(hù)補(bǔ)償和占補(bǔ)平衡政策在耕地保護(hù)制度研究中的影響廣受學(xué)者關(guān)注。（6）土地管理學(xué)學(xué)科建設(shè)研究得到重視，有利于推動(dòng)學(xué)科理論研究指導(dǎo)土地管理實(shí)踐。除上述研究外，土地管理領(lǐng)域在土地管理法修訂、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以及土地制度改革過(guò)程中的管理體制、機(jī)制和法律邏輯等方面的研究尚顯不足，土地管理學(xué)基本理論與知識(shí)體系的架構(gòu)尚不夠深入，土地管理運(yùn)行規(guī)律的探索、土地管理的實(shí)踐需求及其相關(guān)科學(xué)問(wèn)題的綜合深入研究仍有待加強(qiáng)。

4 土地管理領(lǐng)域研究展望

4.1 主要科技需求

縱觀2017年，中央一號(hào)文件、中央四號(hào)文件、《土地管理法（修正案）》、黨的十九大、十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議在農(nóng)村土地制度改革、耕地保護(hù)、土地政策與法律、土地市場(chǎng)管理等方面對(duì)土地管理研究提出了一系列新的要求。在農(nóng)村土地制度改革方面，十九大提出“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”；十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定，將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。在土地政策與法律方面，2017年5月23日，國(guó)土資源部發(fā)布《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)；10月31日，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初審，各項(xiàng)立法審議工作正在加緊推進(jìn)。在耕地保護(hù)方面，中央四號(hào)文件提出“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理”、實(shí)施“國(guó)家適度統(tǒng)籌”的占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略、“推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)”、“健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，在總體目標(biāo)與政策思路上為耕地保護(hù)制度的改革與創(chuàng)新指明了方向。土地市場(chǎng)管理方面，十九大指出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，這就要求學(xué)界進(jìn)一步圍繞集體土地建設(shè)租賃住房、土地管理供給側(cè)改革等熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展深入的理論和機(jī)制研究。

4.2 重點(diǎn)研究問(wèn)題

展望土地管理領(lǐng)域研究趨勢(shì)，2018年的研究重點(diǎn)將會(huì)側(cè)重于：（1）在農(nóng)村土地制度方面，“三塊地”改革仍會(huì)受到學(xué)者持續(xù)關(guān)注，尤其針對(duì)改革深度融合和制度梳理方面有待加強(qiáng)。（2）在地籍管理方面，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律性質(zhì)、農(nóng)村土地確權(quán)登記中的實(shí)踐問(wèn)題仍是學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。（3）土地市場(chǎng)管理方面，建立租購(gòu)并舉的住房制度、探索集體土地建設(shè)租賃住房、土地市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制與土地儲(chǔ)備制度、土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等熱點(diǎn)問(wèn)題研究值得期待。（4）在土地政策與法律方面，耕地保護(hù)政策、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)和法律關(guān)系的研究仍將受到廣泛關(guān)注，而《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)修法研究亟待加強(qiáng)。（5）在土地管理體制方面，圍繞自然資源資產(chǎn)管理體制改革與監(jiān)管的探索將引起重視。

4.3 《中國(guó)土地科學(xué)》關(guān)注重點(diǎn)

2018年，《中國(guó)土地科學(xué)》將重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)成效和修法研究、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策績(jī)效和法律關(guān)系、租購(gòu)并舉及集體土地建設(shè)租賃住房的體制機(jī)制、土地管理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、自然資源資產(chǎn)管理體制和耕地保護(hù)政策與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究等。

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