哈爾濱霧霾污染治理的法律對策

劉一鳴 李昱川 張夢林 李怡然

東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000

一、哈爾濱市霧霾污染現(xiàn)狀治理

(一)哈爾濱市霧霾現(xiàn)狀

與全國范圍內(nèi)的主要城市相比，哈爾濱市的空氣質(zhì)量較差。與華北等地全年皆有霧霾不同，哈爾濱近年患上的是一個“季節(jié)病”，其全年的PM2.5的指數(shù)適中，冬天的PM2.5濃度明顯高于其他季節(jié)。2012年3月因為國家環(huán)境保護部正式發(fā)布的《中國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂版PM2.5首次被納入污染物監(jiān)測范圍)這一數(shù)據(jù)低于我國關(guān)于二類環(huán)境空氣功能區(qū)年平均35微克/立方米的限值以及世界衛(wèi)生組織的過渡標(biāo)準(zhǔn)。

哈爾濱市的供暖期間為每年的10月下旬到下一年的4月下旬，是哈爾濱空氣污染最為嚴重的時間。以PM2.5為例，哈爾濱2015年10月的平均PM2.5從9月的22.3微克/立方米上升到了55.9微克/立方米。如果單獨統(tǒng)計十月供暖季開始后的10天，其平均PM2.5濃度則達到了73.4 微克/立方米。

數(shù)據(jù)來源：環(huán)保部空氣質(zhì)量日報

(二)哈爾濱市的霧霾成因

1.哈爾濱市地處我國東北地區(qū)，周邊的農(nóng)村地區(qū)以商品谷物業(yè)為主，由于科技水平的限制以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民相關(guān)意識的淡薄，使得秋冬季節(jié)大量焚燒秸稈的現(xiàn)象非常嚴重。2015年哈市年產(chǎn)秸稈量在1700萬噸左右，綜合利用率不到30%，大部分集中在10-11月焚燒，重污染天氣明顯增加。這對哈爾濱的霧霾現(xiàn)象起到了推波助瀾的作用。

2.供暖是燃煤哈爾濱冬季霧霾濃度全年最高的主要原因，冬季供暖燃煤鍋爐集中起爐，根據(jù)哈爾濱政府網(wǎng)站的相關(guān)數(shù)據(jù)得知，目前哈市年供暖燃煤量已超1000萬噸，進入10月燃煤污染物排放量劇增，煤煙型污染特征明顯。

3.廢氣排放也是哈爾濱霧霾形成的原因之一，2015年，哈爾濱地區(qū)的二氧化硫累計排放量超過3萬噸，哈爾濱的工業(yè)、生活和集中式污染治理設(shè)施二氧化硫排放量在省內(nèi)最大。哈爾濱氮氧化物排放量超過5萬噸。在全省范圍中，工業(yè)、生活和集中式污染治理設(shè)施氮氧化物排放量最大。哈爾濱地區(qū)的煙塵排放量也超過了4萬噸。黑龍江各地區(qū)中，工業(yè)、生活、機動車和集中式污染治理設(shè)施煙(粉)塵排放量最大的均是哈爾濱。

(三)治理現(xiàn)狀

1.監(jiān)測現(xiàn)狀

在哈爾濱政府實施《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》前，哈爾濱市環(huán)境空氣的監(jiān)測范圍為可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、降塵。據(jù)統(tǒng)計，哈爾濱市區(qū)環(huán)境空氣首要污染物基本上為可吸入顆粒物。從2013年開始，開始進行新增監(jiān)測細顆粒物PM2.5。

2.已頒布的法規(guī)條例

哈爾濱市政府結(jié)合自身的地域條件于2016年頒布了《哈爾濱市2007年，英國修訂《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，新增對PM2.5的監(jiān)控要求，并提出燃污染防治條例》。該《條例》對燃煤生產(chǎn)、加工、儲運、購銷、使用單位和個人做出了規(guī)定，嚴格控制高耗能、高污染、低熱值燃煤項目建設(shè)。建立高耗能、高污染行業(yè)過剩產(chǎn)能退出機制，依法制定財政、土地、金融等扶持政策，落實節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，支持、引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)退出或者轉(zhuǎn)型發(fā)展業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)。

3.治理措施

根據(jù)哈爾濱市環(huán)保局公布的政策信息中得知，哈爾濱將在嚴加管控燃煤污染，加大燃煤抽檢和執(zhí)法檢查力度的同時，開展燃煤運輸稽查工作。

二、發(fā)達國家治理PM2.5的立法實踐

(一)英國

伴隨著工業(yè)革命的開展，英國的空氣污染問題越來越嚴重。從1952年為開端，此后的6年內(nèi)倫敦又連續(xù)發(fā)生了12次嚴重的煙霧污染事件。1956年當(dāng)局通過并實施《空氣清潔法》，此為世界上第一部空氣污染防治的法律。法律規(guī)定：倫敦城區(qū)內(nèi)的發(fā)電廠全部關(guān)閉遷到郊區(qū)或者邊沿地區(qū)；在規(guī)定的城區(qū)內(nèi)只能使用無煙燃料，禁止含二氧化硫濃度高的黑煙排放；大規(guī)模改造居民傳統(tǒng)爐灶，減少用煤量推進天然氣的使用，冬季逐步采取集中供暖；提高工業(yè)企業(yè)煙囪高度，建立無煙區(qū)并在區(qū)內(nèi)禁止使用產(chǎn)生煙霧的燃料。英國政府還設(shè)立了獎懲機制，由地方政府補貼無煙區(qū)內(nèi)壁爐改造費用的70%，而違反者則處以10英鎊到100英鎊的罰款或最高三個月監(jiān)禁。同時成立的清潔空氣委員會負責(zé)監(jiān)督法案實施后的空氣污染情況；合理調(diào)整經(jīng)濟比重。之后制定的一系列法案更加細致，由概括到具體。1974年出臺《空氣污染控制法案》，此法律囊括了廢棄物、水污染、空氣污染、噪聲污染的治理方案，是一部綜合性的法典。2003年，《英國能源白皮書》中首次正式提出低碳經(jīng)濟概念，提出將于2050年建成低碳社會。到2020年前將空氣中PM2.5的年平均濃度控制在25μg/m3以下①。在信息公開方面：英國公民獲取空氣質(zhì)量信息的途徑不被公權(quán)力所壟斷，其可根據(jù)《自由信息法》中的法律規(guī)定，向政府索取有關(guān)的資料。英國大氣污染治理的立法從國家、社會、個人三個方面分工明確，在獎懲機制上也逐步完善。

(二)美國

美國于2006年修訂了最新的PM指標(biāo)，將PM2.5的日標(biāo)準(zhǔn)由65每立方米修改為35微克/每立方米，年均濃度設(shè)15微克/每立方米。歐盟最新發(fā)布環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將PM2.5的年均濃度指標(biāo)設(shè)為25微克/每立方米，兩者均要嚴于世界衛(wèi)生組織的第一階段指導(dǎo)值。其次，制訂總量控制目標(biāo)和區(qū)域減排戰(zhàn)略。為改善PM2.5污染狀況，美國EPA于2005年發(fā)布了“清潔空氣州際法規(guī)”(CAIR)，期望通過對各州的PM2.5等前體物的綜合控制，使PM2.5濃度未達標(biāo)區(qū)的面積分別減少95%和67%。②

三、法律性對策

(一)參考京津冀一體化發(fā)展模式并結(jié)合國外發(fā)達國家立法經(jīng)驗，打造“東北環(huán)保一體化”

1.建立東北地區(qū)各省市規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。各地區(qū)在制定規(guī)劃時可以進行相互協(xié)商，要以區(qū)域的整體利益最大化為發(fā)展前提，既要考慮自己的切身利益，也要顧及對周邊地區(qū)可能帶來的消極影響，有效避免各區(qū)域之間的重疊建設(shè)、不良競爭和資源浪費，大力完善區(qū)域環(huán)境法律體系。

2.重視區(qū)域整體立法。在東北地區(qū)的環(huán)境立法中，應(yīng)堅持以“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”為指導(dǎo)思想，既要重視污染治理也要保護生態(tài)環(huán)境。兼顧對環(huán)境的建設(shè)與保護。既要具體問題具體分析，也要從整體入手，從全局出發(fā)。區(qū)域之間發(fā)展水平存在巨大差異，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展增幅導(dǎo)致在東北地區(qū)內(nèi)部治理環(huán)境污染的力度與主動性上存在著巨大的差距。因此單個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的政策往往只會更有利于本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，所以我們應(yīng)該站在東北地區(qū)一體化建設(shè)的整體高度來制定適應(yīng)未來發(fā)展的法律體系建設(shè)。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”提高執(zhí)法效率

1.運用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)精準(zhǔn)管理

運用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立哈爾濱區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，鑒于哈爾濱存在的霧霾問題，應(yīng)分區(qū)建設(shè)相對應(yīng)的大氣污染監(jiān)測管理系統(tǒng)。有關(guān)的氣象部門要強化地區(qū)多功能的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高霧霾天氣的實時監(jiān)測，中長期監(jiān)測，應(yīng)急監(jiān)測，尤其是季節(jié)性監(jiān)測能力。加強地區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測工作的合作，及時準(zhǔn)確、完整地掌握區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量及其動態(tài)變化趨勢，為空氣污染防治提供科學(xué)的決策依據(jù)。并且及時跟蹤污染源(秸稈、劣質(zhì)煤、工業(yè)排放等)變化情況，準(zhǔn)確預(yù)警秸稈燃燒或工業(yè)排放等嚴重超標(biāo)的環(huán)境突發(fā)事件，逐步形成科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)運行機制和信息發(fā)布機制。

同時還應(yīng)加大農(nóng)村區(qū)域環(huán)境污染檢查監(jiān)測及處罰工作。當(dāng)前哈爾濱環(huán)境保護監(jiān)察力量分布不均，城市內(nèi)環(huán)境監(jiān)測檢查人員編制數(shù)量、人員素質(zhì)、設(shè)備條件均優(yōu)于農(nóng)村區(qū)域，因此更多污染企業(yè)也已經(jīng)開始逐步進行企業(yè)外遷，將污染物的排放逐漸向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移，因而會具有更大的隱蔽性和危害性。而且，農(nóng)村地區(qū)存在大量閑置的秸稈，并且其處理成本較高。因此，我們在加大城市污染治理的同時也必須加強對農(nóng)村污染的監(jiān)察及檢查治理力度，在制定相關(guān)法律法規(guī)時也必須要充分考慮到農(nóng)村區(qū)域的特殊性。

2.在線實時高效監(jiān)管

“互聯(lián)網(wǎng)+”的手段具有很強的信服力，該模式可以做到威懾潛在的違規(guī)污染行為。通過對數(shù)據(jù)進行整合及分析，相關(guān)技術(shù)人員可以有理有據(jù)的進行科學(xué)的監(jiān)督與管控。“互聯(lián)網(wǎng)+”在將來的趨勢是，監(jiān)管人可以了解監(jiān)管區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、總體污染量，為以后工作的展開提供方向與指導(dǎo)；專業(yè)的監(jiān)控技術(shù)人員可以通過實時監(jiān)控的數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確、及時的識別重點可疑的違規(guī)污染源對象，進一步分析之后得出其存在的排污違規(guī)行為和依據(jù)，是監(jiān)管的效率及準(zhǔn)確率得到提高。

(三)組織環(huán)保宣傳

1.在社會宣傳方面，社會對于環(huán)境保護法的宣傳的重視程度歷來力度不大，或者只是單純的停留在學(xué)校給學(xué)生們的知識普及層面，忽略了對成年人群的普及。社區(qū)委員會等基層組織可以在周末時候舉辦畫展，圖片展，影片展等相關(guān)的文體活動，由于視覺對人的沖擊是最直觀且深刻的，通過這些方式，可以直觀的傳達目前的大氣污染的嚴峻性。在公交站，公交車，地鐵等公共交通平臺進行宣傳，將大氣污染的最新法律法規(guī)以及哈爾濱市關(guān)于大氣污染防治制度建設(shè)現(xiàn)狀展示給公眾，建立多元的公眾信息平臺。

2.在企業(yè)宣傳方面，應(yīng)組織大氣污染相關(guān)企業(yè)主進行環(huán)境法考核，因為環(huán)保向來不是出臺法規(guī)，嚴格處罰就能制止的，只有排污者切身做到減排，大氣質(zhì)量才能真正得到改善。因此市政府可以出臺條例，規(guī)定大氣污染相關(guān)企業(yè)相關(guān)負責(zé)人不定期進行與環(huán)境法相關(guān)的法律法規(guī)考核，以試卷形式進行，對于考核不合格的企業(yè)，采取限期整改，罰款等方式，讓排污者真正做到不敢排，不能排以至于不想排。

(四)建立環(huán)境警察制度

環(huán)保警察制度目前已經(jīng)在北京，遼寧，廣東等省市開始了試點，對于環(huán)境污染問題起到了震懾作用，并且

取得了比較好的社會效益。因此我們建議在哈爾濱市范圍內(nèi)組建“環(huán)保警察”隊伍，民警日常配制的警用工具在環(huán)境保護支隊均會配備，負責(zé)環(huán)境保護領(lǐng)域重大敏感或跨區(qū)行政執(zhí)法活動的執(zhí)法保障；重大案事件的現(xiàn)場處置和刑事案件偵查審理等工作；配合相關(guān)行政執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法。這有利于加強執(zhí)法力度，環(huán)保部門屬于行政執(zhí)法機關(guān)，只有行政執(zhí)法權(quán)，在執(zhí)法中經(jīng)常遭遇企業(yè)不配合調(diào)查的情況，有的甚至暴力抗法、毀滅證據(jù)。環(huán)保警察具有刑事執(zhí)法權(quán)，現(xiàn)場查處時可采取強制扣押、刑事拘留等強制手段；這有利于提高案件的處理效率，保證證據(jù)的時效性，在執(zhí)法過程中明確分工，環(huán)保部門側(cè)重于大氣污染監(jiān)測的技術(shù)層面的工作，環(huán)保警察在收集情報、調(diào)查取證、案件偵查等方面優(yōu)勢更為明顯。

[ 注 釋 ]

①倫敦告別“霧都”，嚴密法條下全民參與治理[N].網(wǎng)易新聞，2013-10-17.

②歐美如何治理PM2.5[N].21世紀經(jīng)濟報道，2013-1-18.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]張怡銘.我國借鑒倫敦立法經(jīng)驗治理霧霾的可行性研究[C].決策論壇-科學(xué)制定有效決策理論學(xué)術(shù)研討會論文集(上)，2015：8-9.

[2]劉鴻雁.我國大氣污染防治法律與制度研究[D].華東政法大學(xué)，2014：40-45.

[3]郭書海.關(guān)于東北霧霾的成因與對策[J].前進論壇，2013(1)：47.

[4]于鈞泓.北京市PM2.5污染治理法律對策研究[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，2013：5-18.

[5]渠雪.淺談霧霾天氣成因及治理措施[J].科技資訊，2013，11：144.

[6]李金嵐.論霧霾天氣的成因危害及防治措施[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2013，10：146.

[7]楚道文，安如喜.論我國移動源大氣污染防治制度的完善——以<大氣污染防治法>規(guī)范分析為視角[J].法學(xué)雜志，2013(08)：41-49.