我國環(huán)境公益訴訟面臨的困境及破解
——基于50起典型案例的實證分析

趙先飛

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321000)

我國各級地方法院早在2007年便開始探索建立環(huán)境公益訴訟制度，貴陽、無錫和昆明等城市相繼出臺了一些地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。2012年8月31日，全國人大常委會通過修改《民事訴訟法》的決定，正式確立了環(huán)境公益訴訟制度。2014年4月24日，新《環(huán)境保護法》(以下簡稱“新《環(huán)保法》”)進一步規(guī)定了環(huán)境公益訴訟原告的起訴資格。至此，我國基本確立了環(huán)境公益訴訟制度。該制度在我國正式施行已有3年，在司法實踐中的施行狀態(tài)如何，又取得了怎樣的效果？本文通過對2015—2017年全國各地各級法院受理的環(huán)境公益訴訟案件進行整理和分析，以檢視環(huán)境公益訴訟制度在我國的執(zhí)行情況，反思存在的不足，進而提出完善環(huán)境公益訴訟制度的建議。

一、研究方法及相關數(shù)據(jù)分析

(一)研究方法

本文以“環(huán)境公益訴訟”“環(huán)境、污染、公益”等為關鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)、OpenLaw和北大法寶法律三個數(shù)據(jù)庫進行檢索，檢索區(qū)間自2015年1月1日(即新《環(huán)境保護法》生效日)起至2017年6月30日止，共檢索到214個相關案例。選取其中具有代表性的50個案例作為研究對象，對其地域分布、訴訟主體、案由、訴訟請求和證據(jù)等進行分析。但該方法的不足也較明顯，主要包括：其一，研究數(shù)據(jù)均來自于中國裁判文書網(wǎng)、OpenLaw和北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，但這些數(shù)據(jù)庫并不全面，更新速度也有待提高；其二，受隱私保護等因素影響，許多訴訟案件并未在網(wǎng)上公布；其三，有些案件還在審理中，未有定論。

(二)相關數(shù)據(jù)分析

1.基礎數(shù)據(jù)分析。表1展示了2015—2017年全國各級法院受理環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量(不包括環(huán)境行政案件和刑事案件)。2016年全國環(huán)境公益訴訟總量較2015年有大幅增加，增幅達135.48%，其中檢察機關逐漸成為環(huán)境公益訴訟的主力軍。根據(jù)所整理的案例分析，檢察機關更傾向于單獨提起環(huán)境公益訴訟，而環(huán)保組織更傾向于聯(lián)合提起訴訟，說明檢察機關作為國家公權力具有明顯的權威性，且在人力、財力和物力等方面具有優(yōu)勢。

表1 2015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件受理情況/例

①2017年1月1日至2017年6月30日止，以“環(huán)境公益訴訟”“環(huán)境、公益、污染”為關鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)、OpenLaw和北大法寶法律等數(shù)據(jù)庫進行檢索，可檢索出案例6例，僅供參考，不作過多討論。

2.重點數(shù)據(jù)分析。對50個案例分別從地域分布、訴訟主體、案件類型和訴訟請求等維度進行分析。

第一，地域分布。圖1展示了環(huán)境公益訴訟案件地域分布的情況。在50個案件中，江蘇10例，貴州、寧夏各7例，山東5例，福建4例；“其他1”包括廣東、湖南、安徽和遼寧各2例，“其他2”包括四川、河南、北京、甘肅、海南、浙江、天津、重慶和陜西各1例?？梢?，我國環(huán)境公益訴訟案件主要分布于沿海經濟發(fā)達地區(qū)和內陸經濟欠發(fā)達地區(qū)。

圖1 2015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件地域分布

第二，被告類型及人數(shù)。之前的環(huán)境公益訴訟普遍存在“捏軟柿子”“不敢啃硬骨頭”的現(xiàn)象，被告多為個人或小企業(yè)*陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第231頁。。在50個案例中，被告類型呈現(xiàn)出多樣化的特點，企業(yè)法人、自然人均有被訴的案例。被告為企業(yè)法人的有35例，占70%；被告為自然人的有15例，占30%。其中單一自然人被告和多數(shù)自然人被告大致平衡，而企業(yè)單獨作為被告參與訴訟的數(shù)量則十分龐大(見圖2)。從所屬行業(yè)來看，被告企業(yè)主要包括化工、石油和生物制藥等傳統(tǒng)高污染行業(yè)，也有一些太陽能光伏等新興科技行業(yè)。這些行業(yè)基本成為我國環(huán)境公益訴訟案件的主要被告方。

第三，原告類型及人數(shù)。2015年之前的環(huán)境公益訴訟大多由政府機關主導的公益組織提起，

圖2 2015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件被告方類型及人數(shù)

新《環(huán)保法》實施后，符合規(guī)定的民間公益組織均可代表社會向人民法院提起訴訟，極大地推動了環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。雖然民間公益組織可以參加環(huán)境公益訴訟，但環(huán)境公益訴訟案件具有專業(yè)性和復雜性，民間組織僅僅符合原告資格還不夠，在環(huán)境公益訴訟案件中，原告需要提供證明被告污染破壞環(huán)境的證據(jù)，而這些證據(jù)則需要相關科學技術進行分析和鑒定，民間組織因經濟能力有限，遠遠無法達到上述要求，因此不少環(huán)境公益組織走上了合作之路，發(fā)起聯(lián)合訴訟(見圖3)。

圖3 2015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件原告類型及人數(shù)

第四，案件類型。圖4展示的是50個案例中的不同類型，有直接以“環(huán)境污染責任糾紛”二級案由立案的，也有以“水污染責任糾紛”“大氣污染責任糾紛”等三級案由立案的。民事訴訟的案由在某種程度上可以反映所造成的損害結果的類型。在我國環(huán)境污染案件中，水污染案件所占比重最大，其次為大氣污染案和生態(tài)破壞案。

第五，訴訟請求。圖5展示的是我國環(huán)境公益訴訟案件原告方訴訟請求情況，環(huán)境公益訴訟案件原告訴訟請求多為停止侵害、恢復原狀、賠償損失和賠禮道歉四大類。其中，賠償損失是環(huán)境生態(tài)救濟的主要彌補措施。另外，在環(huán)境公益訴訟中首次適用了賠禮道歉的形式，它既能彌補公眾感情，又對違法企業(yè)構成信譽懲罰，“還對侵害人具有自我補償和道德恢復功能；對社會具有道德整合、法律權威再建功能，具有懲罰和教育功能”*王立峰：《民事賠禮道歉的哲學分析》，《判解研究》2005年第6期，第16-18頁。，特別適合于公益訴訟。

圖42015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件的

案由及數(shù)量*在50起典型案例中，有些案件案由包括兩個或兩個以上，因此案由總數(shù)大于案例數(shù)。

圖5 2015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件

第六，證據(jù)類型。在環(huán)境公益訴訟中，證明被告方污染環(huán)境的舉證責任由原告方承擔，在50個案例的分析中發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境公益訴訟原告方提供的證據(jù)種類一般包括企業(yè)臺賬記錄、行政處罰決定書、刑事判決書和環(huán)保部門監(jiān)測數(shù)據(jù)等。在環(huán)境公益訴訟案件的證據(jù)使用方面，環(huán)保部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)、刑事判決書以及行政處罰決定書使用的頻率最高(見圖6)。這一方面體現(xiàn)了行政機關在環(huán)境公益訴訟中的作用，另一方面體現(xiàn)了環(huán)保公益組織對行政機關的依賴性。

第七，裁判結果。在環(huán)境公益訴訟案件中，原告方的訴訟請求大都可以全部或大部分獲得支持。通過整理50個案例發(fā)現(xiàn)，我國81%的環(huán)境公益訴訟案件以判決的方式結案，剩余19%以調解方式結案，這既體現(xiàn)了我國司法機關的專業(yè)性，也體現(xiàn)了審調結合審理方式的優(yōu)越性。

圖62015—2017年我國環(huán)境公益訴訟案件證據(jù)類型及占比

二、我國環(huán)境公益訴訟的進步與不足

(一)我國環(huán)境公益訴訟的進步

1.案件總量明顯增加。根據(jù)資料統(tǒng)計分析，2005—2014年全國各地各級法院共受理環(huán)境公益訴訟案件47件，平均每年受理案件4.7件；2015年新《環(huán)保法》施行之后，僅當年受理案件數(shù)量就達62件，2016年上升至146件。

2.案件范圍擴大。在新《環(huán)保法》實施之前，我國環(huán)境公益訴訟案件的范圍相對較狹窄，僅限于水污染案和大氣污染案；新《環(huán)保法》實施后，相繼出現(xiàn)了生態(tài)破壞案、危險廢物處置案、土壤污染案和瀕危植物保護案等。這不僅與公民環(huán)保意識的提高有關，更得益于新《環(huán)保法》的司法解釋。根據(jù)該法第二十三條的規(guī)定，法院可以以成本折算的方式將諸如大氣污染、土壤污染和生態(tài)破壞等難以確定具體損害結果的案件加入環(huán)境公益訴訟中，對違法者予以法律制裁。另外，該法首次將人文遺跡保護案納入其中，意味著環(huán)境公益訴訟案件中的“環(huán)境”一詞不僅指自然環(huán)境，還包含人文環(huán)境。

3.原告類型多元化。新《環(huán)保法》實施之前，我國環(huán)境公益訴訟案件大都由官方主導的民間組織提起，很少有以民間組織為原告提起的案件，在有些地區(qū)甚至出現(xiàn)同一案件只接受官方組織為原告提起環(huán)境訴訟的情況。新《環(huán)保法》實施之后，

以民間組織為原告提起環(huán)境公益訴訟已成為一種趨勢，諸如自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會等民間環(huán)保組織已初具規(guī)模。此外，檢察機關在環(huán)境公益訴訟案件中也成為一股中堅力量?？傮w來看，新《環(huán)保法》的實施，促進了民間公益組織的發(fā)展，改進了環(huán)境公益訴訟程序。

4.原告訴訟請求滿足率增加。新《環(huán)保法》實施之前，環(huán)境公益訴訟案件基本都不能滿足原告的訴訟請求，在損害賠償方面更是如此，原告的賠償請求或者直接被拒絕，或者數(shù)額被大幅減少。新《環(huán)保法》實施之后，包括數(shù)額較大的損害賠償和賠禮道歉在內的多種原告訴訟請求，大都得到滿足。

(二)我國環(huán)境公益訴訟的不足

新《環(huán)保法》的實施雖然在一定程度上推動了我國環(huán)境公益訴訟的司法實踐，但總體上對環(huán)境保護工作尚未起到太大的幫助，究其原因，有如下三個方面。

1.訴訟主體范圍狹隘。一是未充分賦予適當?shù)慕M織或個人成為環(huán)境公益訴訟法定主體的資格，妨礙了環(huán)境公益訴訟制度作用的發(fā)揮。在現(xiàn)行條件下，只有符合法律規(guī)定的與環(huán)境公益相關的組織才可以提起環(huán)境公益訴訟，即必須符合如下條件：該社會組織必須在社區(qū)的市級以上人民政府的民政部門登記，必須具有5年以上專門從事環(huán)境保護公益活動的經驗，必須無違法記錄*呂中偉、詹亮：《環(huán)境公益訴訟制度的運行困境與破解之道》，《沈陽工業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第2期，第152-157頁。。截至2016年底，在我國2 000余家環(huán)保組織中，符合新《環(huán)保法》規(guī)定起訴條件的僅700余家*常紀文：《環(huán)境公益訴訟需解決八個問題》，《經濟參考報》2014年9月3日，第3版。。雖然法律對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格作出了普適性規(guī)定，但在現(xiàn)有條件下符合新《環(huán)保法》規(guī)定的社會組織總體數(shù)量過少。即使是符合規(guī)定的700余家社會組織，在起訴之前還要考慮經費保障等問題，因此近些年能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會組織寥寥無幾。二是新《環(huán)保法》只規(guī)定了環(huán)保公益組織具有提起公益訴訟的資格，并未規(guī)定檢察機關的起訴資格。2015年7月，全國人大常委會頒布了《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，規(guī)定了檢察機關的起訴條件。在2017年7月1日施行的《行政訴訟法》第二十五條以及《民事訴訟法》第五十五條中正式確定了檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格和起訴條件。在司法實踐中，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的總數(shù)已占據(jù)全國環(huán)境公益訴訟的半數(shù)以上，但其作為環(huán)境公益訴訟主體的資格及起訴條件未在新《環(huán)保法》中予以明確。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，應當依據(jù)《環(huán)境保護法》還是《民事訴訟法》或《行政訴訟法》，并未明確。

2.缺乏具體的審判操作規(guī)范。我國環(huán)境公益訴訟制度開展時間不長，在司法實踐中出現(xiàn)了不少缺乏具體審判操作規(guī)范的現(xiàn)象。一是如何確定原告的問題。在受理公告期限屆滿后，還有其他符合條件的環(huán)境公益訴訟組織申請加入，是以公告期限屆滿為由拒絕其參加訴訟還是接受其成為共同原告？在受理公告期限屆滿前，檢察機關若已提起環(huán)境公益訴訟，是否允許其他符合條件的環(huán)保組織參加訴訟？如果允許，環(huán)保組織以何種身份參加訴訟？與檢察機關之間的關系是共同原告還是以環(huán)保組織作為原告，以檢察機關作為支持起訴人？二是被告損害賠償責任和環(huán)境修復責任之間的關系問題。無論是損害賠償責任還是環(huán)境修復責任，其共同目的都是對被告予以法律制裁，使其承擔相應的法律責任。然而這兩種責任之間存在相互替代的關系，導致在司法實踐中法官不知該如何判決被告承擔的責任，是以修復責任為主還是以賠償責任為主？是判決由被告自由選擇承擔何種責任還是在被告無法承擔修復責任或被告拒不承擔修復責任的情況下，判決其承擔賠償責任？*袁學紅：《構建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復機制實證研究——以昆明中院的實踐為視角》，《法律適用》2016年第2期，第7-11頁。三是如何適用調解與和解的問題。訴訟中的調解與和解程序是提高審判效率的捷徑。調解與和解程序直接牽涉原被告之間的利益關系，然而在環(huán)境公益訴訟案件中，調解與和解的結果并不直接影響環(huán)保公益組織，這樣是否會導致環(huán)保公益組織濫用調解與和解的權利？此種情況下，是否應該同意雙方調解與和解？如果規(guī)定同意調解與和解，是否應當予以條件限制？以上三種情況均未在法律中予以明確。由于缺乏統(tǒng)一的審判操作規(guī)范，法院在處理案件時各行其是，制約了環(huán)境公益訴訟制度作用的發(fā)揮。

3.必要保障機制的缺失。盡管全國有700余家符合法律規(guī)定的環(huán)保公益組織，但實際提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織僅局限于中華環(huán)保聯(lián)合會、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會等較大的組織。必要保障機制的缺失迫使環(huán)保公益組織放棄提起訴訟的權利，而取證能力和訴訟成本又是限制環(huán)保組織起訴的兩個重要原因。首先，環(huán)境污染案件的調查取證和受損評估是一件十分復雜和困難的工作，需要專業(yè)的取證人才和取證設備，而環(huán)保公益組織缺乏相應的人才和設備。雖然地方行政監(jiān)測部門具備這些能力，但出于地方經濟保護等原因，他們并不愿意為環(huán)保公益組織提供相應的幫助。其次，環(huán)境污染案件的訴訟成本極其昂貴，許多環(huán)保公益組織難以承擔訴訟費用。雖然訴訟費用可以通過向法院申請的方式免交或少交，但在人員、律師等費用方面仍捉襟見肘。環(huán)保公益組織在訴訟中并不是真正的受益人，即使案件勝訴，或許也無法全部或大部收回其訴訟成本。由于缺乏資金保障，環(huán)保公益組織出于成本收益考慮會放棄環(huán)境公益訴訟，這會對環(huán)境公益訴訟的司法實踐造成極大的困擾*王燦發(fā)、程多威：《新〈環(huán)境保護法〉下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解》，《法律適用》2014年第8期，第46-51頁。。

三、完善我國環(huán)境公益訴訟的若干建議

(一)放寬環(huán)境公益訴訟的主體范圍

1.放寬對環(huán)境公益訴訟主體在級別、時間和信用方面的限制。在司法實踐中，既符合此種條件又積極行使環(huán)境監(jiān)督權利的組織極少，因此有必要放寬環(huán)境公益訴訟的主體范圍。在級別方面，不應局限在民政部門登記的環(huán)保組織，而應擴展至在工商行政部門以“企業(yè)法人”身份登記的環(huán)保組織；在時間方面，新《環(huán)保法》將從事環(huán)保工作未滿5年的社會組織排除在外，限制了新型環(huán)保組織的發(fā)展，建議以2年工作經驗作為判斷環(huán)保公益組織是否具備工作能力的標準；在信用方面，社會組織的誠信檔案不應限制在終身“無違法記錄”，而應規(guī)定為3年內無違法記錄。

2.明確賦予檢察機關環(huán)境公益訴訟主體資格。檢察機關作為憲法授權的法律監(jiān)督機關，應在環(huán)境公益訴訟中扮演角色*劉莘：《公法視野下的環(huán)境公益訴訟》，《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2014年第1期，第47-52頁。。因此，新《環(huán)保法》應與《民事訴訟法》《行政訴訟法》保持一致，在第五十八條中增設檢察機關的環(huán)境公益訴訟主體資格。

(二)細化環(huán)境公益訴訟的審判操作規(guī)則

1.明確環(huán)境公益訴訟的原告范圍。在受理公告期限屆滿前申請參加環(huán)境公益訴訟的原告與提起訴訟的原告(包括由檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟)一起構成共同原告。對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟予以適當限制，規(guī)定檢察機關提起環(huán)境公益訴訟必須以公民或組織的申請為前提*呂中偉、詹亮：《環(huán)境公益訴訟制度的運行困境與破解之道》，《沈陽工業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第2期，第152-157頁。。

2.明確環(huán)境侵權的責任類型。責任類型包括環(huán)境損害賠償責任和環(huán)境損害修復責任。在發(fā)生環(huán)境侵權案件后，違法者首先應承擔環(huán)境損害賠償責任，并承擔環(huán)境損害修復責任。法律還須明確，環(huán)境公益訴訟案件原則上不允許原被告之間調解與和解。對于一些案情簡單、所涉賠償金額不大的環(huán)境公益訴訟案件，可以在審判人員對調解或和解書充分審查的情況下確認結案*曲昇霞：《論環(huán)境民事公益訴訟調解之適用》，《政法論叢》2016年第3期，第154-160頁。。通過細化環(huán)境公益訴訟的審判操作規(guī)則，規(guī)范環(huán)境公益訴訟程序，保障審判過程的順利進行。

(三)完善環(huán)境公益訴訟保障機制

環(huán)境公益訴訟的原告在取證能力、承擔訴訟費用等方面能力欠缺，極大地限制了環(huán)境公益訴訟的作用，因此建議建立環(huán)境公益訴訟基金制度，基金費用由政府財政、民間捐助和環(huán)境損害賠償金共同構成。環(huán)境公益訴訟的原告在訴訟中所支出的費用，由環(huán)境公益訴訟基金予以保障。另外，建議成立環(huán)境公益訴訟人才庫，成員包括具備專業(yè)技能的技術員和律師(自愿加入)，環(huán)境公益訴訟原告在訴訟中需要幫助時，由環(huán)境公益訴訟人才庫提供專業(yè)技術幫助。環(huán)境公益訴訟基金制度和環(huán)境公益訴訟人才庫的建立，可以消除環(huán)境公益訴訟原告對取證能力、訴訟費用等方面的擔憂，調動環(huán)境公益訴訟中原告的積極性，使環(huán)境公益訴訟制度發(fā)揮應有的作用。