關(guān)于提高消防行政審批效率的思考

趙慧生

摘要： 作為行使消防行政職能的主體責(zé)任部門，消防部門必須以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度集中一切智慧，力爭(zhēng)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的消防行政審批工作體系。必須積極回應(yīng)群眾訴求，按照職權(quán)法定、透明便民高效的要求，為大眾創(chuàng)業(yè)、企業(yè)創(chuàng)新提供便利條件。近年來，各級(jí)消防機(jī)構(gòu)在提高消防行政審批效率方面進(jìn)行了有益探索，推出了不少便民措施，取得了積極成效。同時(shí)，也遇到一些理論和實(shí)踐難題，需要深入研究和逐步破解。

Abstract： As the main responsible department for the exercise of fire administrative functions， the fire department must have a strong sense of historical mission， maximise the concentration of all wisdom， and strive to form a complete， scientific， standardized and effective fire administrative approval work system. We must actively respond to the demands of the masses and provide convenience for public entrepreneurship and corporate innovation in accordance with the requirements of statutory powers， transparency and convenience. In recent years， fire department at various levels have conducted useful explorations in improving the efficiency of fire administrative approval， and have introduced a number of convenience measures to achieve positive results. At the same time， some theoretical and practical problems have also been encountered， which require in-depth study and gradual cracking.

關(guān)鍵詞： 消防；行政審批；對(duì)策

Key words： fire protection；administrative approval；countermeasures

中圖分類號(hào)：TU998.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）14-0247-02

1 消防行政審批事項(xiàng)及構(gòu)成

據(jù)統(tǒng)計(jì)，消防行政職權(quán)涉及行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制及其他行政職權(quán)等四類。包括建設(shè)工程消防行政許可（備案）、公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全檢查、大型群眾性活動(dòng)舉辦前消防安全檢查等消防行政審批事項(xiàng)。與消防行政審批相互對(duì)應(yīng)，可以歸納為《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核意見書》、《建設(shè)工程消防驗(yàn)收意見書》、《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)備案檢查合格通知書》、《建設(shè)工程竣工消防備案檢查合格通知書》、《公眾聚集場(chǎng)所投入營(yíng)業(yè)前檢查合格證》、大型群眾性活動(dòng)舉辦前檢查適用的《消防監(jiān)督檢查記錄》等法律文書。

2 消防行政審批中存在的主要不足與成因

2.1 申報(bào)程序、申報(bào)資料還有待優(yōu)化

一些基層單位雖然已經(jīng)解決了門難進(jìn)、臉難看的傳統(tǒng)問題，但是群眾辦事的難度還是沒有減少?；鶎颖O(jiān)督人員對(duì)于辦證流程和申報(bào)資料的解讀和答復(fù)過于簡(jiǎn)單，將民眾來回折騰許多趟的現(xiàn)象還十分普遍。目前，各級(jí)消防機(jī)構(gòu)規(guī)定的申報(bào)材料、受理方式等要求差別很大，標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、變化快，彈性空間大、隨意性大，規(guī)范程度參差不齊。有的地方政府把人防審批等地方收費(fèi)項(xiàng)目在消防審批中“強(qiáng)行搭車”。便民窗口對(duì)群眾遞交的各種申報(bào)材料把關(guān)過于苛刻、繁瑣。以申報(bào)表為例，需要申報(bào)者填寫的空格有32個(gè)之多，由于專業(yè)術(shù)語太多，申報(bào)人準(zhǔn)確填寫的難度不小，往往一個(gè)字寫錯(cuò)，就得抱著大堆資料往返修改。由于不能提供“保姆式”耐心服務(wù)，部分工作人員語言生硬，惜字如金，使群眾跑來跑去，問來問去，等來等去，效率不高。有的便民窗口生硬執(zhí)行“對(duì)不符合要求的申請(qǐng)材料，依法不予受理”的規(guī)定，未能當(dāng)場(chǎng)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，出具不予受理憑證或者材料補(bǔ)正通知書。有的干部行為蠻橫，辦事推諉、拖拉，刁難群眾，使辦事群眾跑冤枉路、花冤枉錢。

2.2 辦證周期、辦證成本還有待相應(yīng)縮減

一是建筑消防設(shè)施檢測(cè)等中介辦理環(huán)節(jié)周期過長(zhǎng)導(dǎo)致辦證周期過長(zhǎng)。二是經(jīng)辦人、審批人等簽字過程拖沓導(dǎo)致辦證周期過長(zhǎng)。個(gè)別消防機(jī)構(gòu)辦事拖拉，誠(chéng)信度低，驗(yàn)收工程、開業(yè)前檢查合格證等文書長(zhǎng)期積壓，一旦某個(gè)監(jiān)督員出現(xiàn)休假、出差的情況則無法完成法律文書簽字、蓋章、送達(dá)。三是由于其他部門相互牽制導(dǎo)致。有的治安部門、衛(wèi)生部門年檢換證，也要群眾提供消防安全檢查合格證。一些年代久遠(yuǎn)的消防意見書，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致該配備的硬件沒有配備。一些遺失合格證的群眾主觀上理解消防意見書應(yīng)該在消防機(jī)構(gòu)有存檔而要求補(bǔ)辦、復(fù)印，如不予滿足或在換證過程中提出整改要求，會(huì)引起群眾反感；一些個(gè)體經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所僅僅變更法人，未改變場(chǎng)所使用性質(zhì)，未對(duì)原有建筑結(jié)構(gòu)和設(shè)施進(jìn)行改動(dòng)，也要重新?lián)Q發(fā)投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查合格證。四是消防行政審批受理范圍缺乏變通。未能針對(duì)一些工程項(xiàng)目分段建設(shè)等現(xiàn)象，允許企業(yè)申請(qǐng)局部、區(qū)域驗(yàn)收，幫扶企業(yè)加快投產(chǎn)。五是辦證所需的開支不菲。消防審批按照規(guī)定是全程免費(fèi)的，但是建筑消防設(shè)施檢測(cè)、消防產(chǎn)品費(fèi)用都不低。這些費(fèi)用是由中介機(jī)構(gòu)、銷售單位收取的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，價(jià)格不透明，但是社會(huì)群眾還是理解為消防辦證的費(fèi)用。六是一些項(xiàng)目本身為違建或不符合消防規(guī)范要求。如一些由住宅、廠房、商鋪等其他用途場(chǎng)所改造而成的公眾聚集場(chǎng)所大多寸土寸金，安全出口、疏散樓梯等設(shè)置，違反了《建筑設(shè)計(jì)符合規(guī)范》的規(guī)定。由于前期投入較大，不予審批后群眾也會(huì)有意見。

2.3 申批便民利民的方法、措施還不夠?qū)嵱酶咝?/p>

法治消防建設(shè)不深入，消防行政審批存在制度缺陷。從消防監(jiān)督規(guī)范化建設(shè)來看，現(xiàn)有基層執(zhí)法力量與監(jiān)督管理對(duì)象數(shù)量不匹配，客觀上存在消防安全失控漏管的問題；對(duì)“三邊工程”等地方招商引資工程項(xiàng)目未能因地制宜采取服務(wù)措施，過于糾結(jié)于各種材料的完整報(bào)送，未能及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)監(jiān)管；對(duì)個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所裝修工程服務(wù)手段簡(jiǎn)單粗放，在申報(bào)資料把關(guān)方面過于繁瑣，要求提供消防設(shè)計(jì)、施工圖紙、設(shè)計(jì)單位資質(zhì)、檢測(cè)報(bào)告等材料，群眾普遍感覺受理?xiàng)l件太繁瑣復(fù)雜；工程驗(yàn)收審核受理范圍缺乏變通。對(duì)于一些建設(shè)周期長(zhǎng)的大型項(xiàng)目，不允許綜合體范圍內(nèi)已經(jīng)竣工的單體建筑先于項(xiàng)目主體進(jìn)行局部驗(yàn)收，直接影響到商戶的經(jīng)營(yíng)。而公眾聚集場(chǎng)所投入營(yíng)業(yè)前消防安全檢查合格證是其他行政許可的前置條件，由于辦證周期太長(zhǎng)，長(zhǎng)期無法開業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)損失，群眾意見很大，認(rèn)為消防辦證難。

3 提高公安消防行政審批效率的對(duì)策與思路

3.1 從立法層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極響應(yīng)和落實(shí)中央簡(jiǎn)政放權(quán)的要求

一是對(duì)小場(chǎng)所室內(nèi)裝修不再?gòu)?qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)單位資質(zhì)。針對(duì)旅游城市將民宅改賓館、辦公等情況，專設(shè)行政審批前置條件，明確消防安全標(biāo)準(zhǔn)及日常監(jiān)管要求。二是行政審批應(yīng)允許分階段、分部位、分區(qū)域進(jìn)行局部驗(yàn)收。由主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，消防部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)。二是建議借鑒司法系統(tǒng)推行的法官下基層現(xiàn)場(chǎng)辦公的成功模式，對(duì)于300平方米以下的公眾聚集場(chǎng)所，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查合格后可以在確保消防安全的前提下允許先開業(yè)再補(bǔ)辦手續(xù)，減少法律文書和審批程序。

3.2 嚴(yán)格按照法律法規(guī)受理消防行政審批申請(qǐng)材料，減少審批流程

一是應(yīng)嚴(yán)格按照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》的要求受理消防行政審批申請(qǐng)，凡是法律法規(guī)無明確規(guī)定的，均不得作為消防行政審批申請(qǐng)材料，如電氣防火技術(shù)檢測(cè)報(bào)告、火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)等；嚴(yán)禁違法增設(shè)消防行政審批前置條件，凡是資料齊全、符合法定形式的消防行政審批申請(qǐng)，均應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定予以受理。二是嘗試推行無紙化辦公，對(duì)于需要申報(bào)人簽字的材料，可以使用電子簽名。從技術(shù)層面優(yōu)化法律文書網(wǎng)絡(luò)化制作、核發(fā)流程。要在現(xiàn)有的監(jiān)督管理系統(tǒng)中增加網(wǎng)絡(luò)法律文書制作核發(fā)功能，該系統(tǒng)應(yīng)逐項(xiàng)細(xì)化明確審批涉及的審查內(nèi)容、審查環(huán)節(jié)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查要點(diǎn)、注意事項(xiàng)及不當(dāng)行為需承擔(dān)的后果，建立審批時(shí)限分級(jí)預(yù)警，提示辦理進(jìn)度。以技術(shù)手段嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)。依靠系統(tǒng)流程化把關(guān)替代人工審查。不得擅自增設(shè)或減少審批條件、隨意抬高或降低審批門檻。群眾在政務(wù)大廳申報(bào)之后，只要材料齊備，符合法律法規(guī)，文書核發(fā)的期限一到，系統(tǒng)自動(dòng)生成法律文書，申報(bào)人通過互聯(lián)網(wǎng)也可以下載和打印。三是個(gè)體經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所僅僅變更法人，未改變場(chǎng)所使用性質(zhì)，未對(duì)原有建筑結(jié)構(gòu)和消防設(shè)施進(jìn)行改動(dòng)的，可以簡(jiǎn)化手續(xù)，建議以營(yíng)業(yè)執(zhí)照記載的法人變更情況為依據(jù)，不必?fù)Q發(fā)投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查合格證，改為只要求申請(qǐng)人提交營(yíng)業(yè)執(zhí)照、填寫《單位（場(chǎng)所）變更法人申請(qǐng)表》即可。四是嚴(yán)格執(zhí)行《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的要求，對(duì)公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查，自受理申請(qǐng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行檢查，自檢查之日起三個(gè)工作日內(nèi)做出同意或者不同意投入使用或者營(yíng)業(yè)的決定，并送達(dá)申請(qǐng)人。對(duì)大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)在舉辦前進(jìn)行的消防安全檢查，應(yīng)當(dāng)在接到本級(jí)公安機(jī)關(guān)治安部門書面通知之日起三個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行檢查，并講檢查記錄移交本級(jí)公安機(jī)關(guān)治安部門；還要嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)自受理消防設(shè)計(jì)審核（驗(yàn)收）之日起二十日內(nèi)出具書面審核（驗(yàn)收）意見。收到消防設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收消防備案申報(bào)后，對(duì)申報(bào)材料齊全的，應(yīng)當(dāng)出具備案憑證，備案材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)完成圖紙檢查（工程檢查），制作檢查記錄。

3.3 深入推進(jìn)消防法治建設(shè)，積極推動(dòng)完善消防法規(guī)政策體系

針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)過程中出現(xiàn)的新事物，消防治理方面出現(xiàn)的新情況、新問題，要及時(shí)清理和修改與形勢(shì)不相符、與改革不相適應(yīng)的規(guī)章、規(guī)范性文件，針對(duì)特殊群體、特種行業(yè)場(chǎng)所及“三邊工程”、違法建筑等一些管理領(lǐng)域法律法規(guī)缺失、滯后問題，積極推動(dòng)各級(jí)人大和業(yè)務(wù)主管部門修訂、制定相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，加強(qiáng)立法跟進(jìn)和政策規(guī)范。要轉(zhuǎn)變職能，以轉(zhuǎn)變消防職能為核心，加強(qiáng)減少微觀干預(yù)，強(qiáng)化服務(wù)引導(dǎo)，建設(shè)服務(wù)型消防。深入推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷增強(qiáng)消防執(zhí)法公信力，要突出對(duì)消防建審驗(yàn)收、執(zhí)法檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，健全完善監(jiān)督制約機(jī)制，同時(shí)還要建立社會(huì)和群眾的監(jiān)督機(jī)制，最大限度地堵塞滋生腐敗的漏洞。消防行政審批的前置條件應(yīng)靈活調(diào)整，應(yīng)根據(jù)單位、場(chǎng)所規(guī)模、性質(zhì)及火災(zāi)危險(xiǎn)性進(jìn)行分別對(duì)待，對(duì)建設(shè)規(guī)模小的簡(jiǎn)單裝修工程適當(dāng)降低前置條件，只要提供的消防設(shè)計(jì)資料能完全描述建設(shè)工程實(shí)際情況即可。對(duì)分期建設(shè)、分期投產(chǎn)、分區(qū)域使用的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)受理，允許開展局部驗(yàn)收。針對(duì)“三邊工程”的現(xiàn)狀，對(duì)申報(bào)材料暫時(shí)不齊全，且不影響消防審查、驗(yàn)收的重點(diǎn)特殊建設(shè)項(xiàng)目，可以在申報(bào)單位提交書面承諾書后，先予以受理，邊審批邊補(bǔ)齊材料。梳理權(quán)力清單，嚴(yán)格依法監(jiān)督、依法審批。依法、規(guī)范實(shí)施建設(shè)工程消防審核、驗(yàn)收行政許可和社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)管理工作，加強(qiáng)社會(huì)消防誠(chéng)信體系建設(shè)。

總之，提高消防行政審批效率絕非一日之功，需要長(zhǎng)期不懈努力。必須把消防行政審批權(quán)力運(yùn)行方式納入法治軌道，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，建設(shè)法治消防、廉潔消防、服務(wù)型消防，才能真正提高消防行政審批效率。

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