城市軌道交通PPP車公里付費(fèi)模式研究

李向東

城市軌道交通PPP車公里付費(fèi)模式研究

李向東

（中交鐵道設(shè)計(jì)研究總院有限公司，北京 100088）

城市軌道交通建設(shè)成本高、投資需求大、公益性強(qiáng)，運(yùn)營維護(hù)需要不斷的資金保障，而由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)資金籌措模式顯然已不能適應(yīng)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展要求的背景下，論述PPP融資方式的優(yōu)勢。通過3種PPP付費(fèi)模式的比較，闡明可行性缺口補(bǔ)助可作為城市軌道交通最佳付費(fèi)模式的根據(jù)。提出可行性缺口補(bǔ)助模式中最新“車公里”付費(fèi)模式的計(jì)算方法，詳述其關(guān)鍵參數(shù)的涵義及獲取方法。在前提和邊界條件一致的情況下，分別計(jì)算影子票價(jià)、車公里、財(cái)政部財(cái)金[2015]21號(hào)文3種可行性缺口補(bǔ)助模式下的政府補(bǔ)貼額，對(duì)比分析3種方法各自的優(yōu)缺點(diǎn)，為各地政府選擇合理的可行性缺口補(bǔ)助支付方式提供借鑒。

城市軌道交通；PPP；可行性缺口補(bǔ)助；付費(fèi)模式；車公里；影子票價(jià)；年度補(bǔ)貼

近年來，我國城市軌道交通快速發(fā)展，國家已批準(zhǔn)43個(gè)城市的《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃總里程超過10 000 km，年度投資總規(guī)模達(dá)到3 000億元，根據(jù)“十三五”規(guī)劃，到2020年我國投入運(yùn)行的城市軌道里程要超過6 000 km。軌道交通建設(shè)成本高、投資需求大、公益性強(qiáng)，運(yùn)營維護(hù)也需要持續(xù)的資金保障，傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的資金籌措模式顯然已不適應(yīng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的要求。

1 城市軌道交通PPP資金籌措方式的提出

城市軌道交通的傳統(tǒng)投融資模式一般是政府組建一家軌道交通建設(shè)運(yùn)營管理公司，該公司憑借政府信用和財(cái)政收入作為擔(dān)保獲得商業(yè)銀行貸款，并完成項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理，項(xiàng)目建成后交給其下轄的運(yùn)營分公司運(yùn)營[1]。項(xiàng)目的融資成本、建設(shè)資金的缺口、運(yùn)營過程的補(bǔ)虧都得由政府承擔(dān)。這種融資模式無疑加重了政府負(fù)擔(dān)，使政府面臨城市軌道交通建得越多，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重的怪圈，無法調(diào)度政府的積極性，更不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，在一定程度上制約了城市軌道交通的良性發(fā)展。在此背景下，2014年12月國家發(fā)展改革委發(fā)改投資[2014]2724號(hào)在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[2]中提出讓社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。財(cái)政部在財(cái)金[2014] 76號(hào)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》[3]中明確提出，今后政府和社會(huì)資本合作的PPP（public-private partnership）模式應(yīng)作為城市軌道交通投融資的重要模式。

2 PPP新型資金籌措模式的優(yōu)缺點(diǎn)

PPP模式20世紀(jì)80年代起源于英國[4]，當(dāng)時(shí)英國政府經(jīng)營管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施如地鐵、自來水等，資金短缺，難以為繼，于是政府與私人承包商簽訂了長達(dá)幾十年的協(xié)議，授權(quán)私人承包商代替政府建設(shè)并運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施以向公眾提供服務(wù)。所謂的PPP，關(guān)鍵是社會(huì)資本的介入，社會(huì)資本作為一個(gè)能夠獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和獨(dú)立運(yùn)營的資本個(gè)體，它與政府公共服務(wù)之間形成契約關(guān)系，換句話說，就是由政府購買公共服務(wù)。但公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是無上限的，最終追求的模式是公共服務(wù)能夠長期運(yùn)營下去，不給政府、公眾、社會(huì)資本造成資不抵債、無以為繼的遺憾。所以對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)來講，如果產(chǎn)業(yè)能長期持有（公共服務(wù)沒辦法關(guān)閉），必須做到政府的負(fù)擔(dān)越來越小，社會(huì)運(yùn)營商的運(yùn)行負(fù)擔(dān)也不能太大，這就需要找到一個(gè)讓三方都能夠接受的平衡點(diǎn)，PPP就是從這個(gè)角度推廣出來的模式，是個(gè)創(chuàng)新的投融資模式，其核心是政府與社會(huì)資本基于某個(gè)項(xiàng)目形成雙贏或多贏的合作，能夠讓這個(gè)產(chǎn)業(yè)長期可持續(xù)地發(fā)展下去，能夠讓各參與方都受益。

我國首個(gè)城市軌道交通項(xiàng)目的PPP模式是在北京地鐵4號(hào)線的應(yīng)用。2006年4月，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司代表北京市政府與京港地鐵公司（PPP特許公司）就北京地鐵4號(hào)線簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》等法律文件[5]，且通過了國家發(fā)展改革委、國家商務(wù)部的核準(zhǔn)批復(fù)。該P(yáng)PP項(xiàng)目的成功應(yīng)用起到了引領(lǐng)作用，并在國發(fā)[2014]43號(hào)文推動(dòng)下近年來迅速在全國普及。

目前流行的PPP通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過預(yù)設(shè)的付費(fèi)模式獲得合理投資回報(bào)；政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的合同條款，使投資者獲得長期穩(wěn)定收益。政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化[6]。PPP模式實(shí)現(xiàn)了政府角色從決策者和投資者向合作者、監(jiān)督者和管理者的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大了項(xiàng)目資金來源，緩解了政府財(cái)政壓力，提高了財(cái)政運(yùn)行效率，具有十分明顯的優(yōu)勢。

PPP的資金籌措模式雖然有助于政府降低債務(wù)、將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，提高效率。但它不是萬能的，其主要還是解決政府建設(shè)期財(cái)政出資壓力，進(jìn)入運(yùn)營期后，政府支出負(fù)擔(dān)相比較傳統(tǒng)“資本金+銀團(tuán)貸款”模式反而可能更重，仍然存在一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這主要是由于PPP項(xiàng)目投資回報(bào)相對(duì)公共主體融資成本而言較高，目前國內(nèi)已簽約的PPP項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率一般都在6%～8%，但目前貸款利率不超過5%，地方債的利率不超過4%。政府采用PPP后，社會(huì)資本投資在建設(shè)期不體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)，這只是拉長了義務(wù)期限，在一定程度上解決期限錯(cuò)配問題。運(yùn)營期由于較高的投資收益率控制，政府補(bǔ)貼未必較傳統(tǒng)“資本金+銀團(tuán)貸款”模式的資金成本低。因此，政府在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，在當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%范圍內(nèi)合理安排PPP項(xiàng)目序列，同時(shí)進(jìn)行多個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)需綜合考慮財(cái)政承受能力[7]。

3 PPP的3種付費(fèi)模式

付費(fèi)，通俗地說就是花錢。坐公交車或者飛機(jī)、地鐵，乘客要購票；用水用電要購買；汽車上高速公路要收過路費(fèi)等都是付費(fèi)的表象。對(duì)于城市軌道交通之類的公共交通工程，付費(fèi)就是花錢購買軌道交通服務(wù)。誰是付費(fèi)的主體呢？按照誰獲益誰付費(fèi)的原則，乘客付費(fèi)天經(jīng)地義，也最合理?？墒浅丝透顿M(fèi)的票價(jià)里能負(fù)擔(dān)起軌道交通龐大的建設(shè)成本和運(yùn)營費(fèi)用么？很明顯，如果按此制定票價(jià)，普通大眾就會(huì)因無法承受高昂的票價(jià)而無法享受軌道交通帶來的便捷服務(wù)了。作為公共服務(wù)的城市軌道交通，政府必須從其財(cái)政收入中拿出一部分資金來購買服務(wù)以維持公共交通的長期運(yùn)營，保障公眾的正常出行，提高整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行效率，這就是政府付費(fèi)。

付費(fèi)模式是政府和社會(huì)資本合作的重要基礎(chǔ)。其關(guān)系到PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)，因而是政府和社會(huì)資本關(guān)注的核心問題，也是PPP項(xiàng)目合同中最為關(guān)鍵的條款[8]。實(shí)踐中，需要根據(jù)各方的合作預(yù)期和承受能力，結(jié)合項(xiàng)目所涉及的行業(yè)、運(yùn)作方式等實(shí)際情況，因地制宜地合理選擇付費(fèi)模式。常見的付費(fèi)模式見圖1。

圖1 三類付費(fèi)模式

3.1 政府付費(fèi)

政府付費(fèi)（government payment）是指政府直接購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。如城市綜合管廊、市政綠化、河道治理等一般難以采用其他付費(fèi)模式的項(xiàng)目都采用這種模式。

3.2 使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)（user charges）是指由消費(fèi)用戶或使用者直接購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。特許公司直接從用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。如貸款修建需收費(fèi)的高速公路、橋梁、供電、供水、供熱、供氣等公用設(shè)施項(xiàng)目通常都采用使用者付費(fèi)模式。誰使用誰付費(fèi)，其成本及收益都計(jì)算在公共服務(wù)的單價(jià)內(nèi)，用戶按使用量向提供服務(wù)的PPP公司付費(fèi)。

3.3 可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助（viability gap funding）是指消費(fèi)用戶或使用者付費(fèi)不足以滿足特許公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予特許公司一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。

4 最佳付費(fèi)模式是可行性缺口補(bǔ)助

在PPP的3種付費(fèi)模式中，政府承擔(dān)的責(zé)任有明顯的不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，費(fèi)用均由使用者負(fù)擔(dān)；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。城市軌道交通項(xiàng)目由于其初始投資額大、后期運(yùn)營成本高，票務(wù)收入和非客運(yùn)服務(wù)收益顯然難以覆蓋社會(huì)資本的投入及其合理利潤，而在可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)模式下政府的職責(zé)主動(dòng)、靈活、可以浮動(dòng)，包括投資入股、投資補(bǔ)助、價(jià)格補(bǔ)貼、土地收益、優(yōu)惠貸款等。根據(jù)我國的多年實(shí)踐，可行性缺口補(bǔ)助是政府付費(fèi)模式與使用者付費(fèi)的結(jié)合，是我國城市軌道交通PPP付費(fèi)的最佳模式。

5 “車公里”是可行性缺口補(bǔ)助模式中的最新模式

對(duì)于采用PPP模式的軌道交通項(xiàng)目，政府可行性缺口補(bǔ)助目前有三種計(jì)算模式：1）以運(yùn)輸客流量為基礎(chǔ)指標(biāo)的“影子票價(jià)付費(fèi)模式”；2）根據(jù)列車運(yùn)營里程為基礎(chǔ)指標(biāo)的“車公里付費(fèi)模式”；3）根據(jù)財(cái)政部財(cái)金[2015]21號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》[8]第十六條規(guī)定的合理利潤扣除每年使用者付費(fèi)，作為可行性缺口補(bǔ)助的方法。

“影子票價(jià)付費(fèi)模式”：影子票價(jià)指的是在保證政府和社會(huì)資本認(rèn)可的項(xiàng)目總投資內(nèi)部收益率IRR的前提下，依據(jù)預(yù)測客流量，PPP特許公司收回投資并獲取合理回報(bào)的期望平均人次票價(jià)。在客流合理的情況下，當(dāng)實(shí)際票價(jià)低于影子票價(jià)時(shí)，政府給予缺額補(bǔ)貼，當(dāng)實(shí)際票價(jià)高于影子票價(jià)時(shí)，政府與投資人按照約定比例分成。在實(shí)際票價(jià)固定不變的情況下，該種方式往往運(yùn)營初期客流量小，可行性缺口補(bǔ)助額較少；隨著客流量的增加，可行性缺口補(bǔ)助金額反而會(huì)增加，總體呈現(xiàn)“前少后多”的趨勢[9]。這種模式適用于路網(wǎng)基本成型、前期客流預(yù)測準(zhǔn)確可信的城市，如遇較大的客流波動(dòng)，將影響影子票價(jià)的合理性。

“車公里付費(fèi)模式”：“車公里”是軌道交通列車運(yùn)營里程的計(jì)量單位，即單位車輛運(yùn)行1公里，與鐵路的運(yùn)營計(jì)量單位“噸公里”很近似。前者是指單位車輛運(yùn)量，后者是指單位貨物運(yùn)量?！败嚬飻?shù)”是一定時(shí)期內(nèi)全部列車車輛運(yùn)營里程的總和[10]?！败嚬铩备顿M(fèi)模式由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司最早提出，具有四大優(yōu)勢：1）度量更準(zhǔn)確。政府關(guān)注的重點(diǎn)是特許經(jīng)營者向社會(huì)提供合格的公共交通運(yùn)輸服務(wù)的數(shù)量，即列車服務(wù)兌現(xiàn)率。車公里數(shù)作為指標(biāo)具有很強(qiáng)的度量準(zhǔn)確性，在前期投標(biāo)階段，政府與社會(huì)投資人容易達(dá)成一致。2）可預(yù)測性強(qiáng)。在城市軌道交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，列車車公里數(shù)更多受制于政府對(duì)地鐵列車發(fā)車間隔的要求，在一定時(shí)期內(nèi)可保持相對(duì)穩(wěn)定，年車公里數(shù)相對(duì)穩(wěn)定。3）受客流變化影響小，穩(wěn)定性好。在一定發(fā)車間隔條件下，由于地鐵列車實(shí)際載客數(shù)量具有較大彈性范圍，在一個(gè)相當(dāng)大的客流變化幅度內(nèi)，列車車公里數(shù)仍可保持穩(wěn)定，采用車公里計(jì)價(jià)模式可有效化解客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的影響。車公里數(shù)量對(duì)客流變化具有一定包容性，受客流變化影響小，從而降低客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)，可減少政府與社會(huì)投資人之間的博弈。4）政府補(bǔ)貼前期少，后期逐步增多，與政府財(cái)政收入增長趨勢相符，降低政府當(dāng)期壓力。這種機(jī)制的缺點(diǎn)是對(duì)特許公司提高運(yùn)營服務(wù)水平缺乏鼓勵(lì)作用。

財(cái)政部財(cái)金[2015]21號(hào)文模式：根據(jù)財(cái)政部財(cái)金[2015]21號(hào)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的規(guī)定方法計(jì)算：即政府每年直接付費(fèi)數(shù)額為社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）加上年度運(yùn)營成本和合理利潤，扣除每年使用者付費(fèi)的數(shù)額作為可行性缺口補(bǔ)助額，該模式的優(yōu)點(diǎn)是各年政府補(bǔ)貼額計(jì)算簡單明了，經(jīng)濟(jì)含義明確；將政府補(bǔ)貼聚焦建設(shè)投資、運(yùn)營成本、重置更新等社會(huì)投資人掌控于投資項(xiàng)目上，在一定程度上減少了票價(jià)、客流等不確定性因素帶來的影響，但對(duì)于重置投資或增購車輛投資等較多年份，政府補(bǔ)貼額支出較大，增加個(gè)別年份政府支出負(fù)擔(dān)；同時(shí)該機(jī)制沒有考慮動(dòng)態(tài)的現(xiàn)金流計(jì)算社會(huì)投資人合理收益，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不直觀。

綜上可以看出，“車公里”付費(fèi)模式是約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格，而“影子票價(jià)”是根據(jù)雙方協(xié)議客流量約定的平均人次票價(jià)。“車公里”受客流影響小，指標(biāo)涵義清晰，政府各級(jí)部門容易理解、接受度高，是目前國內(nèi)創(chuàng)新的可行性缺口補(bǔ)助模式，具有很高的研究價(jià)值。

6 “車公里”付費(fèi)模式的計(jì)算

政府各年補(bǔ)貼額即為項(xiàng)目達(dá)到相應(yīng)收益預(yù)期而需由政府向PPP公司提供的可行性缺口補(bǔ)助。政府各年補(bǔ)貼額的確定是車公里付費(fèi)模式的核心，是關(guān)系PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，必須加以重點(diǎn)研究。

6.1 政府年度補(bǔ)貼額的確定

對(duì)于每個(gè)運(yùn)營年度，政府向PPP特許公司提供的補(bǔ)貼額可用以下公式計(jì)算[11]：

政府補(bǔ)貼額=約定車公里數(shù)×約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格+∑其他補(bǔ)貼–∑各項(xiàng)收入 （1）

∑其他補(bǔ)貼=實(shí)際車公里補(bǔ)貼調(diào)整額+專項(xiàng)補(bǔ)貼（2）

∑各項(xiàng)收入=基準(zhǔn)客運(yùn)收入+超額客運(yùn)收入政府分成+基準(zhǔn)非客運(yùn)服務(wù)收入+超額非客運(yùn)服務(wù)收入政府分+基準(zhǔn)非客運(yùn)服務(wù)收入+超額非客運(yùn)服務(wù)收入政府分（3）

以上公式中的各項(xiàng)內(nèi)容詳細(xì)說明如下。

6.1.1 約定車公里數(shù)

年度約定車公里數(shù)是計(jì)算政府向特許公司支付年度政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)依據(jù)，系初步設(shè)計(jì)確定的行車組織計(jì)劃車公里數(shù)。年度約定車公里數(shù)為年度載客里程與年度空駛里程之和?！澳甓容d客里程”為年度載客列車始發(fā)站至終到站之間的行駛里程總和?！澳甓瓤振偣铩笔悄甓雀鞣N空駛里程的總和，包括兩端折返線間的里程、車輛段（場）聯(lián)絡(luò)線的里程和正線空駛里程及軌道車空駛里程、為運(yùn)營業(yè)務(wù)放空到某站（段）的預(yù)備車?yán)锍?、軌道兼通勤車?yán)锍痰取?/p>

通常情況，雙方在特許運(yùn)營期各年度的約定車公里數(shù)不再變動(dòng)，這是前期招商的必要前提；如遇特殊情況，則約定車公里數(shù)可進(jìn)行必要調(diào)整。

6.1.2 約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格

約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格是指在PPP特許合同中約定的單位運(yùn)營里程價(jià)格，按“元/車公里”計(jì)量。其前身是初始車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格，社會(huì)資本在參與PPP投標(biāo)后根據(jù)項(xiàng)目情況和自身財(cái)務(wù)能力首先自行計(jì)算各自的初始車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格，在PPP投標(biāo)過程中根據(jù)競爭激烈程度自由競價(jià)，中標(biāo)后，初始車公里服務(wù)費(fèi)即成為約定車公里服務(wù)價(jià)格。確定初始車公里服務(wù)費(fèi)定價(jià)的主要方法是：建立折現(xiàn)現(xiàn)金流財(cái)務(wù)模型，基于項(xiàng)目建設(shè)成本、特許經(jīng)營期、約定車公里數(shù)，及政府和社會(huì)資本認(rèn)可的全投資內(nèi)部收益率（IRR），計(jì)算項(xiàng)目公司收回成本及獲取合理回報(bào)下，向政府提供1車公里的運(yùn)營服務(wù)所應(yīng)收取的價(jià)格[12]。

建設(shè)成本指由省級(jí)發(fā)改委批復(fù)的城市軌道交通項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)概算總額，包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)、車輛購置費(fèi)、建設(shè)期利息、鋪底流動(dòng)資金。建設(shè)成本受項(xiàng)目物價(jià)水平影響，要求項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)的工程價(jià)格水平應(yīng)與PPP招標(biāo)年價(jià)格水平一致。如某項(xiàng)目2014年初設(shè)批復(fù)，直到2016年才開展PPP招標(biāo)，原則上該項(xiàng)目的建設(shè)成本應(yīng)按2016年價(jià)格水平重新測算。

全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率IRR（internal return rate）是在項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)各年凈現(xiàn)值（現(xiàn)金流入扣減現(xiàn)金流出）累計(jì)值為零的折現(xiàn)率，從經(jīng)濟(jì)含義看，內(nèi)部收益率不同于項(xiàng)目初始投資的收益率，它是反映項(xiàng)目自身盈利能力的指標(biāo)，即項(xiàng)目占用的未回收資金（不含逐年已回收可作它用的資金）的獲利能力。對(duì)于城市軌道交通等非常規(guī)混合投資項(xiàng)目，項(xiàng)目生命周期內(nèi)往往會(huì)追加投資，發(fā)生大修理費(fèi)用，可能會(huì)造成項(xiàng)目凈現(xiàn)金流量的符號(hào)在計(jì)算期內(nèi)變化多次，此時(shí)計(jì)算出的IRR可能存在多個(gè)正實(shí)數(shù)根，可以采用凈現(xiàn)值指標(biāo)判斷項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性。

6.1.3 基準(zhǔn)客運(yùn)收入

指投標(biāo)階段以預(yù)測客流量為基準(zhǔn)（各年補(bǔ)貼支付階段以實(shí)際客流量為準(zhǔn)），政府與社會(huì)資本約定的客運(yùn)收入?！盎鶞?zhǔn)客運(yùn)收入”是對(duì)特許公司需達(dá)到客運(yùn)收入的基本要求[12]。

基準(zhǔn)客運(yùn)收入=預(yù)測客流量×實(shí)際人次票價(jià)額（4）

或：

基準(zhǔn)客運(yùn)收入=預(yù)測客流量×平均運(yùn)距×平均運(yùn)價(jià)率 （5）

此處采用“預(yù)測客流量”，體現(xiàn)了特許公司對(duì)客流風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。如項(xiàng)目實(shí)際客流量不及預(yù)測客流量，則其間客運(yùn)收入的差額損失由特許公司承擔(dān)；如實(shí)際客流量超出預(yù)測客流量，超出部分的客運(yùn)收入由政府和特許公司共享。由于項(xiàng)目客流發(fā)展主要受制于政府方所確定的項(xiàng)目規(guī)劃布局，以及沿線發(fā)展規(guī)劃，在超額客運(yùn)收入分成機(jī)制方面，超出越多，特許公司分成比例越小，但總體上客流量越大，特許公司收入越高。此機(jī)制設(shè)計(jì)，有利于促進(jìn)政府不斷優(yōu)化沿線交通，疏導(dǎo)各種公關(guān)交通體系，提高項(xiàng)目客流量，也有利于促進(jìn)特許公司不斷提高項(xiàng)目客運(yùn)服務(wù)水平，吸引客流，實(shí)現(xiàn)雙贏。

6.1.4 超額客運(yùn)收入政府分成

指實(shí)際客流量大于預(yù)測客流量時(shí)引起的超額客運(yùn)收入，按照約定所增加的政府分成。

6.1.5 基準(zhǔn)非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)收益

年度基準(zhǔn)非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)收益是政府對(duì)特許公司提出的項(xiàng)目非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益應(yīng)達(dá)到的基本要求，對(duì)于超出基準(zhǔn)部分，政府和特許公司按照約定比例分紅。

6.1.6 超額非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入政府分成

指運(yùn)營年度實(shí)際非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)收益大于基準(zhǔn)非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)收益時(shí)，按照約定所增加的政府分成。

6.1.7 實(shí)際車公里補(bǔ)貼調(diào)整額

指特許期內(nèi)根據(jù)實(shí)際運(yùn)營情況，政府對(duì)特許公司的實(shí)際車公里與約定車公里之間的差異所進(jìn)行的補(bǔ)償?？捎孟率接?jì)算補(bǔ)貼調(diào)整額：

車公里變化調(diào)整額=車公里可變成本單價(jià)×（當(dāng)年有效車公里數(shù)–當(dāng)年約定車公里數(shù)）（6）

當(dāng)年有效車公里數(shù)以統(tǒng)計(jì)的實(shí)際車公里數(shù)為依據(jù)，并按以下方法進(jìn)行調(diào)整確定：如當(dāng)年實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)少于約定車公里數(shù)，則當(dāng)年有效車公里數(shù)按實(shí)際統(tǒng)計(jì)計(jì)算；實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)與按運(yùn)營期間政府要求或批準(zhǔn)同意的行車組織計(jì)劃所確定的計(jì)劃車公里數(shù)相比，如不超過計(jì)劃車公里數(shù)，則有效車公里數(shù)按實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)確定；實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)與按運(yùn)營期間政府要求或批準(zhǔn)同意的行車組織計(jì)劃所確定的計(jì)劃車公里數(shù)相比，如超過計(jì)劃車公里數(shù)，則有效車公里數(shù)按年度計(jì)劃車公里數(shù)計(jì)取。

年度計(jì)劃車公里數(shù)根據(jù)運(yùn)營期間政府要求調(diào)整或批準(zhǔn)同意的行車組織計(jì)劃按下式計(jì)算：

年度計(jì)劃車公里數(shù)=年度計(jì)劃載客里程+年度計(jì)劃空駛里程 （7）

年度計(jì)劃載客里程按下式計(jì)算：

年度計(jì)劃載客里程（車公里）=2×全年計(jì)劃發(fā)車總對(duì)數(shù)×列車車輛編組數(shù)×運(yùn)行交路長度 （8）

年度計(jì)劃空駛里程按下式計(jì)算：

年度計(jì)劃空駛里程=年度計(jì)劃載客里程×空駛率（9）

項(xiàng)目全程運(yùn)行交路長度按正線公里數(shù)計(jì)算。如項(xiàng)目安排大小交路運(yùn)行方式，則分別確定大小交路上的計(jì)劃發(fā)車對(duì)數(shù)和相應(yīng)的運(yùn)行交路長度，計(jì)算年度計(jì)劃車公里數(shù)。

6.1.8 專項(xiàng)補(bǔ)貼

指針對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行的補(bǔ)貼調(diào)整，由政府向特許公司增加補(bǔ)貼或扣減補(bǔ)貼。專項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整包括投資控制差異調(diào)整、基準(zhǔn)利率變化調(diào)整、其他額外補(bǔ)償調(diào)整等。

6.1.9 約定車公里單價(jià)的調(diào)整

后續(xù)運(yùn)營期成本等合理價(jià)格上漲，通過約定車公里單價(jià)的調(diào)整系數(shù)進(jìn)行調(diào)整。初始約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格自項(xiàng)目實(shí)際試運(yùn)營日起執(zhí)行。無論項(xiàng)目提前或延期試運(yùn)營，約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格的首次調(diào)整皆自約定試運(yùn)營日起滿3或5年按合同約定進(jìn)行調(diào)價(jià)，形成新一輪價(jià)格周期的約定車公里服務(wù)費(fèi)。

新一輪價(jià)格運(yùn)營期間，PPP特許公司應(yīng)按合同約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（如車輛走行公里數(shù)、發(fā)車間隔、可靠度等）和政府要求制定行車組織計(jì)劃并組織運(yùn)營。政府有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況要求PPP特許公司調(diào)整行車組織計(jì)劃。

6.2 政府年度補(bǔ)貼額計(jì)算實(shí)例

某城市軌道交通采用政府與社會(huì)資本合作“投資+建設(shè)+運(yùn)營”的整體PPP模式，實(shí)施特許經(jīng)營。PPP特許公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資（包括項(xiàng)目建設(shè)初始總投資、更新改造投資和追加投資）、建設(shè)和特許期運(yùn)營任務(wù)，獲取項(xiàng)目客運(yùn)收入、非客運(yùn)業(yè)務(wù)經(jīng)營收入和政府補(bǔ)貼。該項(xiàng)目特許期滿后特許公司向市政府或其指定機(jī)構(gòu)無償移交全部項(xiàng)目資產(chǎn)。該項(xiàng)目的背景資料見表1。預(yù)測客流表見表2，約定車公里數(shù)見表3。

表1 測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

表2 預(yù)測客流

表3 約定車公里數(shù)

根據(jù)特許協(xié)議，該項(xiàng)目特許期為35年，其中建設(shè)期5年，運(yùn)營期30年（特許公司稅率見表4）；按全部投資現(xiàn)金流量表稅后項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.0%作為投資決策條件；下面在比較前提和邊界條件一致情況下，對(duì)比3種政府可行性缺口補(bǔ)助方式，分別計(jì)算政府補(bǔ)貼額。計(jì)算步驟如下。

表4 特許公司稅率

1）計(jì)算借款還本付息計(jì)劃表。該項(xiàng)目5年建設(shè)工期，分年度投資比例分別為15%，25%，30%，20%，10%，建設(shè)期貸款利息按單利計(jì)算，建設(shè)期只計(jì)息不還本，運(yùn)營期按等額還本利息照付，應(yīng)付利息合計(jì)104億7 757萬元。

2）計(jì)算總成本費(fèi)用估算表。根據(jù)特許協(xié)議，項(xiàng)目完成后資產(chǎn)無償移交政府，特許經(jīng)營期末無固定資產(chǎn)余值回收。該項(xiàng)目維持運(yùn)營投資（更新改造及追加投資）和建設(shè)投資共同計(jì)算折舊費(fèi)用為242億1 843萬元，年平均運(yùn)營成本為3億7 500萬元，運(yùn)營期總運(yùn)營成本為112億5 000萬元，總成本費(fèi)用合計(jì)為459億4 599萬元。

對(duì)于影子票價(jià)和車公里，以上兩步計(jì)算結(jié)果是一致的。

3）結(jié)合利潤與利潤分配表計(jì)算項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表。該項(xiàng)目的現(xiàn)金流入有4部分：票務(wù)收入、非票務(wù)收入、回收鋪底流動(dòng)資金和政府補(bǔ)貼?，F(xiàn)金流出有6部分：建設(shè)投資、流動(dòng)資金、經(jīng)營成本、增值稅、稅金及附加、維持運(yùn)營投資（更新改造及追加投資）。項(xiàng)目公司需繳納的稅費(fèi)包括增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加等，政府的可行性缺口補(bǔ)助部分亦需要繳納稅費(fèi)。

所得稅前凈現(xiàn)金流量=現(xiàn)金流入–現(xiàn)金流出（10）

根據(jù)背景資料，票務(wù)收入即為基準(zhǔn)客運(yùn)收入，代入公式（5）得122億零822萬元。需要注意的是，實(shí)際票價(jià)在運(yùn)營期不是一成不變的，考慮通貨膨脹的影響，每3年調(diào)整1次，增長率為5%。非票務(wù)收入占票務(wù)收入12%，為14億6 499萬元?；厥珍伒琢鲃?dòng)資金1 320萬元。

對(duì)于政府補(bǔ)貼，下面根據(jù)“影子票價(jià)”和約定“車公里”服務(wù)費(fèi)價(jià)格分別確定政府補(bǔ)貼額。

“影子票價(jià)”模式下：

政府補(bǔ)貼=預(yù)測客流量×平均運(yùn)距×(影子票價(jià)–實(shí)際票價(jià))–非票務(wù)收入 （11）

約定“車公里”服務(wù)費(fèi)價(jià)格模式下：

政府補(bǔ)貼=車公里價(jià)格×約定車公里–票務(wù)收入–非票務(wù)收入 （12）

需要注意的是，和實(shí)際票價(jià)調(diào)整一樣，影子票價(jià)和車公里服務(wù)費(fèi)都需要每隔3年調(diào)整1次。

由于目的是計(jì)算影子票價(jià)或車公里服務(wù)費(fèi)，使其對(duì)應(yīng)全部投資現(xiàn)金流量表上的稅后項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率達(dá)到預(yù)期的6.0%，以滿足投資決策。因此，需要對(duì)影子票價(jià)或車公里服務(wù)費(fèi)進(jìn)行試算，通過監(jiān)控IRR（所得稅后凈現(xiàn)金流量）= 6.0%，經(jīng)反復(fù)試算后，滿足要求的初期預(yù)測平均人次票價(jià)（影子票價(jià)）為2.80元/人次，初始車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格為97.5元/車公里。

為了簡化計(jì)算，暫時(shí)不考慮當(dāng)年基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益、年度超額非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入政府分成、專項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整額及基準(zhǔn)利率變化調(diào)整額。

4）按財(cái)金[2015]21號(hào)確定政府補(bǔ)貼額。根據(jù)財(cái)政部財(cái)金[2015]21號(hào)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》[6]的規(guī)定方法計(jì)算：即政府每年直接付費(fèi)數(shù)額為社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）加上年度運(yùn)營成本和合理利潤，扣除每年使用者付費(fèi)的數(shù)額作為可行性缺口補(bǔ)助額[13]，則計(jì)算公式如下：

式（13）中財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。由于前期競爭的關(guān)系，合理利潤率此處以全部投資現(xiàn)金流量表稅后項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.0%作為低限來控制。年度折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率合理確定為4.0%。當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額即為票務(wù)收入與非票務(wù)收入之和。計(jì)算結(jié)果見表5。

表5 不同客流在3種模式下政府補(bǔ)貼對(duì)比

從表5可以看出，按預(yù)測客流計(jì)算，在比較前提和邊界條件一致的情況下，政府全部補(bǔ)貼額和年度補(bǔ)貼額最高的是財(cái)金[2015]21號(hào)文，最低的是影子票價(jià)。年度補(bǔ)貼財(cái)金[2015]21號(hào)文較車公里高4.99%，車公里較影子票價(jià)高1.49%。

財(cái)金[2015]21號(hào)文最敏感的因素是年折現(xiàn)率，其每上漲10%，政府全部補(bǔ)貼額增加11.1%。該方法計(jì)算政府補(bǔ)貼額的主要難點(diǎn)在于：①項(xiàng)目全部建設(shè)成本在建設(shè)期各年確認(rèn)時(shí)點(diǎn)；②各年度運(yùn)營成本較為合理考慮價(jià)格上浮因素后確定方式；③當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額合理預(yù)測；④年折現(xiàn)率的確定。

影子票價(jià)模式最敏感的因素是影子票價(jià)，其每上漲10%，政府全部補(bǔ)貼額增加12.23%，其次是客流量，如果實(shí)際客流較預(yù)測客流量增長10%，政府全部補(bǔ)貼額等比例增加10%。也就是說，隨著客流的增加，政府補(bǔ)貼額將持續(xù)增加。該方法在客流爆發(fā)式增長時(shí)，利潤大部分被特許公司獲得，對(duì)于客流不穩(wěn)定的線路，應(yīng)慎重選擇該模式。

車公里模式最敏感的因素是初始車公里價(jià)格，其每上漲10%，政府全部補(bǔ)貼額增加12.20%。如果實(shí)際客流較預(yù)測客流量增長10%，政府全部補(bǔ)貼額將減少2.20%。隨著客流的增加，政府補(bǔ)貼額將持續(xù)減少。當(dāng)客流波動(dòng)越大時(shí)，車公里的優(yōu)勢越明顯。當(dāng)實(shí)際客流較預(yù)測客流量增長20%時(shí)，政府全部補(bǔ)貼額將減少4.41%，此時(shí)財(cái)金[2015]21號(hào)文年度補(bǔ)貼額為17億8 055萬元，影子票價(jià)政府年度補(bǔ)貼額為20億9 717萬元，車公里政府年度補(bǔ)貼額為16億9 557 萬元，車公里較影子票價(jià)低19.15%，車公里較財(cái)金[2015]21號(hào)文低4.77%。政府在整個(gè)運(yùn)營期的補(bǔ)貼額車公里較影子票價(jià)低140億5 592萬元，較財(cái)金[2015]21號(hào)文低29億7 429萬元，經(jīng)濟(jì)效益明顯。

從表5可以看出，在比較前提和邊界條件一致的情況下，當(dāng)客流量增長20%時(shí)，政府全部補(bǔ)貼額和年度補(bǔ)貼額最低的是車公里，最高的是影子票價(jià)。這充分體現(xiàn)了車公里付費(fèi)模式在抵御客流沖擊方面的優(yōu)勢。

7 結(jié)語

“車公里”付費(fèi)模式以政府向PPP公司購買軌道交通公共服務(wù)為核心理念，是可預(yù)測性、穩(wěn)定性和可監(jiān)管性方面更具優(yōu)勢的新型模式，替代了“預(yù)測客流”的傳統(tǒng)方式。創(chuàng)新構(gòu)建了PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式，使軌道交通PPP項(xiàng)目機(jī)制建立在更為穩(wěn)定可靠的計(jì)量基礎(chǔ)之上，不但大幅緩解了客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府和社會(huì)資本雙方的風(fēng)險(xiǎn)影響，而且在PPP項(xiàng)目招商階段使雙方更易達(dá)成共識(shí)；在運(yùn)營階段，更體現(xiàn)公正公平和共同的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。該模式還有利于公眾對(duì)軌道交通公共服務(wù)形成穩(wěn)定預(yù)期，有利于促進(jìn)沿線區(qū)域和客流發(fā)展的良性互動(dòng)，值得在我國全面推廣。本文系統(tǒng)闡述了“車公里”付費(fèi)模式的政府補(bǔ)貼計(jì)算方法，對(duì)比了與影子票價(jià)和財(cái)金[2015]21號(hào)文計(jì)算方法的區(qū)別，供政府有關(guān)部門和PPP咨詢服務(wù)方借鑒和參考。

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（編輯：曹雪明）

Vehicle Kilometer Payment Mode in Railway Transportation Project

LI Xiangdong

(CCCC Railway Consultants Group Co., Ltd., Beijing 100088)

The construction cost of urban rail transit is high, its investment demand is strong, and as an important public welfare product, its operation and maintenance requires continual financial support. The traditional government-oriented fund-raising mode has apparently become unsuitable for the sustainable development of urban rail transit. Therefore, the advantages of the public-private partnership (PPP) financing are discussed in this paper. A comparison among the three PPP payment models demonstrates that the feasible gap subsidy can be used as the basis for the optimal payment mode of urban rail transit. A calculation method based on the latest "car kilometer" payment model in the feasible gap subsidy model is introduced, and the meaning and acquisition method of the key parameters are expounded. Under the same conditions and boundary conditions, the government subsidy amount under the three feasible subsidy modes, that is, the shadow fares, car kilometers, and the Ministry of Finance [2015] document No. 21, is calculated. The advantages and disadvantages of the three methods are presented, and the satisfactory gap subsidy payment method is recommended to the local governments.

urban rail transit; PPP; feasibility gap subsidy; payment model; car kilometers; shadow fares; annual subsidy

F530.7

A

1672-6073(2018)02-0045-08

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.02.008

2017-05-27

2017-08-15

李向東，男，學(xué)士，高級(jí)工程師，主要從事高速鐵路和城市軌道交通工程經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)與研究工作，550220953@ qq.com