北京市軌道交通財政補貼模型研究

肖 翔，肖雪悅，姜鈺羨，李曉月

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北京市軌道交通財政補貼模型研究

肖 翔1，肖雪悅2，姜鈺羨1，李曉月1

（1. 北京交通大學經(jīng)濟管理學院，北京 100044；2. 上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，上海 200433）

軌道交通財政補貼是落實“十三五”規(guī)劃綱要中“加快發(fā)展城市軌道交通”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進軌道交通運營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。以北京市軌道交通為研究對象，介紹其財政補貼金額和補貼方式，并結(jié)合票價及財政補貼居民滿意度調(diào)查結(jié)果，闡述現(xiàn)行財政補貼模型及政策存在的問題。以成本和票價收入為切入點，指出補貼模型應當兼顧企業(yè)、乘客、政府三方利益和依據(jù)乘客特征進行分類補貼的原則，進而從成本激勵角度構(gòu)建優(yōu)化的標準成本補貼測算模型，從票價管控角度構(gòu)建優(yōu)化的目標利潤率補貼測算模型。優(yōu)化的財政補貼測算模型可以為提高北京市軌道交通財政補貼效率、疏解財政補貼壓力提供決策支持。

城市軌道交通；財政補貼；補貼優(yōu)化模型；成本激勵

軌道交通運行速度快且安全便捷，是我國大城市市民的主要出行方式，北京市軌道交通運營線路日均服務數(shù)百萬國內(nèi)外乘客。2016年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“加快發(fā)展城市軌道交通”。北京市軌道交通承擔著緩解首都擁堵、提升公交服務能力等政府指令性及社會福利性任務，對其進行專項補貼是促進軌道交通運營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段和必要保障。

2014年北京市公共交通實行票價改革，理論上票價提升使運營企業(yè)收入增加，補貼金額應相應減少，然而如圖1所示，雖然提價后收入增加幅度高于補貼增加幅度，但2015年公共交通（包括地面公交和軌道交通）財政補貼較2014年仍提高了約10.21%，依然占政府每年財政支出的較高比重。在軌道交通方面，改革后票價以3元為起步價，伴隨運行距離的延長而增加。根據(jù)北京市交通委的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，改革前軌道交通的單位人次成本約為3.43 元，調(diào)價后每人次收入約為4.3元，企業(yè)運營收入有明顯增長，然而政府仍需補貼其收入的50%左右[1]，補貼壓力并未因提價政策而得到有效的緩解。

圖1 運價調(diào)整前后運營收入和補貼金額的變化

因此如何減輕政府財政補貼負擔，優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，提升補貼效率是一個值得研究的重要問題。加快發(fā)展北京市軌道交通，迫切需要探究適合首都特色的城市軌道交通財政補貼模型。

1 國內(nèi)外研究概況

國外學者自20世紀70年代開始對公交財政補貼展開研究，成果豐碩。1978年，英國學者Stephen Glaister和Davis Lewis建立定量模型，具體測算出倫敦市的補貼金額。此后，Tisato[2]以及Fearnley等[3]學者從公交服務質(zhì)量的角度開展補貼測算研究。

相較于國外補貼研究的日趨成熟，國內(nèi)的理論研究開展較晚，任重道遠。郝記秀等[4]依據(jù)效用理論推導公交需求函數(shù)，建立收入–成本–補貼博弈模型，研究認為分類補貼的方法能有效實現(xiàn)補貼效用的最大化。張靜怡和歐國立[5]圍繞城市軌道交通項目的前期投資回報及成本進行分析，提出采用基于資本資產(chǎn)定價模型（CAPM）的軌道交通政府財政補貼機制。梁喜和阮實惠[6]根據(jù)對偶理論構(gòu)建城市公交財政補貼測算模型，研究提出政府補貼單價是其分配優(yōu)化模型的影子價格。

運營企業(yè)、乘客和政府的不同發(fā)展需求，是影響財政補貼效率和效果的重要因素。然而，現(xiàn)有補貼模型鮮少基于分類補貼的思想，綜合考慮三方的利益。立足北京市軌道交通財政補貼實踐，針對政府補貼的現(xiàn)狀和問題，兼顧三大利益相關(guān)方的利益，分別以收入和成本為出發(fā)點，提出采用分類補貼的思想來構(gòu)建補貼優(yōu)化模型。

2 北京市軌道交通財政補貼現(xiàn)狀及問題

根據(jù)北京市交通委統(tǒng)計數(shù)據(jù)，軌道交通作為市民主要出行方式，2015年全年客運量高達33.2億人次，日均運送乘客911萬人次。隨著交通路網(wǎng)規(guī)模擴大及新增運營線路開通，軌道交通將更加普及，運營成本也將增加。截至2016年底，北京市軌道交通運營線路數(shù)量達19 條，運營總里程為574 km[7]，同比增長3.6%。為更好地承擔社會福利，保障運營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)預算規(guī)劃，北京市政府對軌道交通運營企業(yè)的財政補貼額仍有不斷提高的趨勢，現(xiàn)有補貼模式存在的問題也易導致補貼的低效率。

2.1 現(xiàn)狀分析

2.1.1 財政補貼金額概況

作為首都，北京市承擔著較大的客運壓力和較重的社會責任，在交通運輸方面的投資支出顯著高于國內(nèi)其他省市。2014年后北京市軌道交通票價雖然有所提升，但政府財政負擔仍然沉重。如表1所示，2012?2014年北京市軌道交通運營企業(yè)的財政補貼額均高于運營收入額，2015年企業(yè)運營收入顯著增長，補貼金額也有所下降，說明運價的調(diào)整對政府補貼產(chǎn)生了絕對數(shù)量的優(yōu)化，但是補貼減小幅度遠遠低于收入增加幅度，一定程度上反映出運營企業(yè)缺乏自身的財務規(guī)劃和效益分析，對財政補貼依賴度仍然較高[8]。

表1 北京市2012?2015年軌道交通補貼金額和運營收入的比較

2.1.2 財政補貼方式概況

北京市目前采取“總額控制、分項考核、超虧不補、減虧分成”的補貼方式，對運營企業(yè)收入和成本的差額進行直接全部補貼。該方法側(cè)重于補償企業(yè)經(jīng)營成本，依據(jù)成本波動進行動態(tài)補貼，簡單靈活，可直接增加企業(yè)現(xiàn)金流以彌補虧損，但資金來源單一，易導致越補越虧，補貼額逐年上漲，致使運營企業(yè)自身造血功能衰退，影響公共資金的利用績效和服務質(zhì)量的社會評價，影響北京市軌道交通的建設和可持續(xù)發(fā)展。

2.1.3 財政補貼滿意度

北京市軌道交通具有人流量巨大、乘客類型多樣的特征，為確定補貼優(yōu)化模型甄選原則，針對北京市軌道交通票價及財政補貼居民滿意度進行問卷調(diào)查，統(tǒng)計分析了1 517份有效問卷。其中，調(diào)查對象年齡主要集中在18～35歲，日常出行工具集中于地面公交和軌道交通。在詳細了解北京市現(xiàn)行補貼政策基礎上，超過90%的被調(diào)查者認為現(xiàn)行補貼力度不大甚至未感知到補貼帶來的福利，真正認可當前財政補貼政策的人數(shù)占比非常小，如圖2所示。

圖2 調(diào)查對象對現(xiàn)行補貼政策的評價

2.2 存在問題

結(jié)合補貼現(xiàn)狀及問卷調(diào)查匯總情況，認為北京市軌道交通財政補貼存在如下問題。

2.2.1 測算模型未有效衡量補貼效率

2015年北京市軌道交通提價后補貼額雖小幅度降低，但也導致客運量同比下降1.9%，實際上將部分政府負擔轉(zhuǎn)移給了乘客，反映出現(xiàn)有補貼測算模型未能良好地測度補貼效率。根據(jù)里程規(guī)劃，北京市軌道交通運營線路2020年與2025年預計將達到1 000 km 和1 360 km，基于此，通過從客運量、營業(yè)收入、營業(yè)成本、營業(yè)利潤等方面對北京市軌道交通財務狀況進行預測，測算得到2020年和2025年的補貼額將分別達到75億4 173.40萬元和103億7 802.00萬元?；诂F(xiàn)行票價模式和成本水平，財政補貼失靈不僅會造成北京市財政負擔沉重，也將會影響其他政府公共行為，因此如何兼顧補貼的社會效益和經(jīng)濟效益，建立高效的補貼測算模型，對于提高補貼效率、減輕財政壓力至關(guān)重要。

2.2.2 政策未兼顧企業(yè)的運營積極性

北京市采取的“總額控制、分項考核、超虧不補、減虧分成”補貼方式，實質(zhì)上混淆了運營企業(yè)的政策性與經(jīng)營性虧損，缺乏激勵約束機制。這種依靠政企博弈的補貼方式容易致使運營企業(yè)更加注重如何討價還價以爭取補貼金額，喪失提效益、降成本的主動性和積極性；同時，因信息不對稱和機會主義動機，政府難以了解運營企業(yè)的真實財務狀況，容易導致補貼功效失靈，其結(jié)果是幾乎全部的經(jīng)營成本風險將由政府承擔，加重了政府財政負擔[9]。

2.2.3 測算模型未有效區(qū)分人群

問卷調(diào)查表明，職業(yè)和年齡等是影響乘客消費能力的主要因素，調(diào)查對象對北京市軌道交通票價評價如圖3所示，過半數(shù)被調(diào)查者認為北京市軌道交通票價偏高。然而考慮到北京市城市規(guī)模大且路網(wǎng)線路長，票價適當提價是客觀情形所致。因此，票價制定時很可能未考慮不同乘客群體對票價的承受能力，結(jié)合補貼力度乘客滿意度較差的現(xiàn)狀，反映出現(xiàn)行補貼測算模型可能尚未有效地將補貼對象按照乘客類別進行分類考察，降低了社會效益。

圖3 調(diào)查對象對北京市軌道交通票價的評價

3 測算模型的優(yōu)化

《北京市城市軌道交通第二期建設規(guī)劃（2015?2021年）》中指出，2021年北京市對軌道交通的融資金額將高達2 122.8億元，如何有效地進行資源配置，以補貼的方式提高運營企業(yè)服務質(zhì)量和經(jīng)營效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是重要的研究改革方向?；诒本┦熊壍澜煌ㄘ斦a貼現(xiàn)狀及問題，遵循分類補貼、市場化及兼顧三方利益的原則，以成本、收入為出發(fā)點，分別提出優(yōu)化模型。

3.1 基于成本激勵的財政補貼優(yōu)化模型

優(yōu)化的標準成本補貼法堅持與分類補貼原則相結(jié)合，將經(jīng)營性虧損的成本項目精細化，分類核算成本和收入以確定補貼額度。在計算各成本費用5年均值時提出運營里程和客運量等指標以考核運營效率和服務質(zhì)量，分別分析對每一年成本的影響，計算時使用單位標準成本代替總的標準成本。此外考慮到新線開通和物價波動等現(xiàn)實情況，確定單位正常標準成本時，取實際發(fā)生的單位成本和單位理論標準成本中的較低者，計算公式如下：

式中：為單位正常標準成本；為單位理論標準成本；為實際發(fā)生的單位成本。該方法不僅使政府在掌握了企業(yè)實際成本與標準成本的差距后，對成本虧損進行補貼，提高了成本信息透明度，更可以引入如下激勵機制：若企業(yè)在規(guī)定年度控制住了成本，即實際成本低于理論成本形成成本節(jié)約，則政府給予其高出節(jié)約額度的補貼。目的在于取得企業(yè)真實成本，預防其故意做高年初成本預算，并建立以后年度標準成本的基礎，形成一個良性循環(huán)。以2016年北京市某軌道交通運營企業(yè)成本數(shù)據(jù)為例，對其采用優(yōu)化的標準成本補貼測算模型進行補貼額研究。

3.1.1 職工工資及相關(guān)費用

1）單位理論標準成本：2016年北京市每月人均工資為7 706元，全年單位理論工資成本7 706′12 = 92 472（元）。2）單位實際發(fā)生成本：全年實際發(fā)生工資411 823萬元，共有職工3.5萬人，單位實際發(fā)生成本為117 663.71元，則單位正常標準成本為92 472元。計入補貼的工資成本為：1= 92 472′35 000 = 323 652（萬元）。

3.1.2 直接修理費用

1）= 近5年車輛修理費平均值′（1+CPI）= 103 454.50′（1 + 1.4%）= 104 902.86（萬元）；2）= 128 765（萬元）。計入補貼的直接修理費為：2= 104 902.86（萬元）。

3.1.3 直接電力費用

1）= 近5年電力費用平均值′（1 + CPI）= 192 254.52′（1 + 1.4%）= 194 946.09（萬元）；2）= 115 802（萬元）。計入補貼的直接電力費為：3= 115 802（萬元）。

3.1.4 營運費用

1）= 近5年營運費用平均值′（1 + CPI）= 78 528.99′（1 + 1.4%）= 79 628.40（萬元）；2）= 63 459（萬元）。計入補貼的營運費用為：4= 63 459（萬元）。

3.1.5 折舊費用

理論上，= 當年折舊費總額/當年固定資產(chǎn)數(shù)量（取近5年平均值），但考慮到軌道交通運營企業(yè)在計算運營成本支出時，按政策規(guī)定可不包含運營資產(chǎn)折舊費用，因此實際發(fā)生折舊費僅為191萬元，可以忽略不計：5= 0（萬元）。

3.1.6 安檢費用

1）= 近5年安檢費用平均值′（1 + CPI）= 35 334.74′（1 + 1.4%）= 35 829.42（萬元）；2）= 46 343（萬元）。計入補貼的安檢費用為：6= 35 829.42（萬元）。

3.1.7 管理費用

1）= 近5年管理費用平均值′（1 + CPI）= 95 914.98′（1 + 1.4%）= 97 257.79（萬元）；2）= 60 896（萬元）。計入補貼的管理費用為：7= 60 896（萬元）。

3.1.8 財務費用

1）= 近5年財務費用平均值′（1 + CPI）= –687.67′（1 + 1.4%）= –697.29（萬元）；2）= –696（萬元）。計入補貼的財務費用為：8= –696（萬元）。

則計算補貼時的總成本9=1+2+3+4+5+6+7+8= 703 845.28（萬元）。

3.1.9 營運收入

1= 677 200（萬元）

3.1.10 投資收益

2= 20 566.29（萬元）

3.1.11 其他調(diào)整項目

10= 116 658.94（萬元）

2016年基于標準成本法的合理補貼金額= |1+2–9–10| = 122 737.93（萬元）。CPI為每年度北京市物價變動水平；其他調(diào)整項目主要包括：稅費、營業(yè)外收支、新線運營費用等。

優(yōu)化的標準成本補貼測算模型的優(yōu)勢體現(xiàn)在：明確企業(yè)經(jīng)營性虧損的成本分項，補貼額度與政府監(jiān)管結(jié)果掛鉤，有助于區(qū)分政策性與經(jīng)營性虧損，提高成本測度效率；以5年成本分項均值和物價波動度量理論標準成本與實際發(fā)生成本相對比，提高數(shù)據(jù)的時效性；不需要等到生產(chǎn)周期結(jié)束即可進行成本測算和監(jiān)督，為企業(yè)成本管理和政府成本分析提供依據(jù)，符合及時性要求；引入激勵機制，將優(yōu)化量作為考核依據(jù)，能激勵企業(yè)提高標準，充分挖掘真實成本，提高運營效率。

3.2 基于票價管控的財政補貼優(yōu)化模型

采用優(yōu)化的目標利潤率補貼法，根據(jù)不同城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展狀況以及財政支付能力的概況，對其制定單位人公里理論軌道交通票價：

式中：T為單位人公里理論票價，指當?shù)卣畬ζ髽I(yè)理論上設定的合理價格；C為人公里營運成本（包括運營過程中的人力成本、燃料、水電費以及計入營運成本的其他費用）；為合理利潤額。C的計算公式：

式中：為總營運成本；為一定時間內(nèi)客運人次；為每人次乘坐軌道交通的平均距離；為合理利潤率，可參照同期CPI、銀行貸款利率或者同行業(yè)上市公司利潤率，是為保證企業(yè)發(fā)展而設置的利潤空間?？紤]到軌道交通企業(yè)出于社會效益的考慮，通常所制定的實際票價要低于理論票價，因此每人次補貼額的計算公式如下：

其中，S為最終制定的單位人公里實際票價。當T>S時，軌道交通運營企業(yè)便處于虧損狀態(tài)，需要政府給予補貼：

式中：Q為總補貼額；P為第個領域的單位運距價格；M為第個領域的客運人次；L為第個領域的平均運距；此處第個領域，表示對不同的乘客群體采用細分策略：如IC卡用戶、老弱病殘、低保戶和游客等；同時結(jié)合高低峰時段和冷熱線路的不同票價，進行分類補貼。

優(yōu)化的目標利潤率補貼測算模型的優(yōu)勢在于：政府給運營企業(yè)設定了利潤目標并與補貼額掛鉤，保證了企業(yè)持續(xù)運營的積極性；能夠與分類補貼策略進行深度結(jié)合，實現(xiàn)不同補貼對象享受不同票價，補貼方式更加具體。不足是操作起來相對比較復雜。

4 模型優(yōu)化建議

在遵循分類補貼、市場化及兼顧三方原則的前提下，可考慮運用以上兩類優(yōu)化的補貼測算模型。同時政府應積極作為，運營企業(yè)應積極行動，提高實際參與的能動性，實現(xiàn)多方共贏[10]。

4.1 政府層面

政府作為財政補貼的給予者，應積極將分類補貼原則應用于補貼測算模型中，實現(xiàn)補貼效用的最大化?，F(xiàn)有研究大多根據(jù)乘客收入水平進行分類，因此應對中低收入人群予以重視，提高補貼公平性。同時可以考慮利用IC卡技術(shù)、大數(shù)據(jù)平臺等信息化手段，降低分類補貼的成本，建立補貼的動態(tài)測算機制。

4.2 運營企業(yè)層面

運營企業(yè)作為服務的提供者，應立足企業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，著力提高服務質(zhì)量，積極降低運營成本、拓寬收入來源。同時應合法合規(guī)經(jīng)營，依據(jù)自身經(jīng)營狀況選擇優(yōu)化的補貼測算模型，為補貼的測算提供及時、準確和真實的數(shù)據(jù)，兼顧社會福利和目標利潤，降低對政府補貼的依賴程度。

5 結(jié)論

軌道交通承擔著保障社會民生正常運作的社會責任，政府的合理調(diào)控是其良性運作的基礎。在對國內(nèi)外理論研究、實踐經(jīng)驗進行總結(jié)的基礎上，結(jié)合北京市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀，對現(xiàn)有的補貼測算模型進行優(yōu)化，為減輕政府財政負擔、提高補貼效率及未來其他城市軌道交通財政補貼實踐提供了借鑒經(jīng)驗。

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（編輯：郝京紅）

Study on the Model of Financial Subsidy for Rail Transit in Beijing

XIAO Xiang1, XIAO Xueyue2, JIANG Yuxian1, LI Xiaoyue1

(1. School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044; 2. School of Economics, Shanghai University of Finance Economics, Shanghai 200433)

The financial subsidy of rail transit is the key link for implementing the program to “accelerate the development of urban rail transit” in the “13th Five-Year Plan” and an important means for promoting the sustainable development of rail transit enterprises. Taking Beijing rail transit as the research object, introducing the amount and mode of current financial subsidy, and combining this with residents’ satisfaction survey results, this paper identifies problems in the current financial subsidy models and policies. With the cost and ticket revenue as the breakthrough point, subsidy models should take into account the interests among enterprises, passengers, and government, and subsidies should be classified according to the characteristics of passengers. Then, this paper builds an optimized subsidy measurement model of standard cost from the perspective of cost incentives and constructs an optimized subsidy measurement model of target profit margin from the perspective of ticket price control. The optimized financial subsidy measurement model can provide decision support for improving financial subsidy efficiency and relieve the financial subsidy pressure on Beijing rail transit.

urban rail transit; financial subsidy; subsidyoptimization model; cost incentive

U121；F572

A

1672-6073(2018)02-0039-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.02.007

2017-09-17

2017-12-08

肖翔，女，教授，博士生導師，從事投融資、財務管理與公司治理研究，xxiao@bjtu.edu.cn

北京市社會科學基金項目（15JGB046）；國家社會科學基金重大項目（16ZDA011）；北京交通大學重大項目（2017JBZ005）