從天目山鎮(zhèn)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)看農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”

□ 杭州市國土資源局 陳蘇球

走進(jìn)杭州市臨安區(qū)天目山鎮(zhèn)一都村、周云村，這里依山傍水，村道兩旁的石頭籠子、竹籬笆院落圍墻、屋面上的彩繪山水畫、清澈見底的河水，拆舊復(fù)墾區(qū)塊的花香、正在建設(shè)的高標(biāo)農(nóng)、打地基的集居區(qū)、創(chuàng)意中的民宿群等勾勒出一幅鄉(xiāng)村振興的美麗畫卷。這是杭州市宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，是探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新機(jī)制初顯的成果，也是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”具體實現(xiàn)形式的有益探索。

天目山鎮(zhèn)地處臨安區(qū)中東部，轄23個行政村，人口3.4797萬人，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積610.28公頃，人均建設(shè)用地面積175平方米。該鎮(zhèn)是杭州市國土資源局“聯(lián)百鄉(xiāng)結(jié)千村訪萬戶”活動的聯(lián)系點(diǎn)。通過蹲點(diǎn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)天目山鎮(zhèn)存在農(nóng)村宅基地布局零星分散不集約、規(guī)劃制定實施城鄉(xiāng)不平衡、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入實現(xiàn)不充分、集體經(jīng)濟(jì)中土地增殖收益不多等問題。為了有效破解宅基地“不能流、流不動”的困局，杭州市選擇了一都、周云兩個行政村作為農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)村，著眼于農(nóng)村宅基地的“確權(quán)、活權(quán)、賦權(quán)”，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過政策和制度創(chuàng)新，探索“三權(quán)分置”辦法，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本“動”起來，逐步建立健全農(nóng)民住房保障多樣化、宅基地總量減量化、存量土地利用多元化、土地收益分配差別化的“四化機(jī)制”。

▲ 一都村存量建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)塊

一、有效落實宅基地集體所有權(quán)

集體土地所有權(quán)是指農(nóng)民集體對自己所有的土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，它是我國社會主義土地公有制的組成部分，農(nóng)村土地歸村民集體所有必須長期堅持，但隨著農(nóng)村土地承包制的深入，村民潛意識里個體的成份較多，集體的所有權(quán)一步步虛化，集體經(jīng)濟(jì)薄弱成為普遍現(xiàn)象。對此，杭州市在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中始終堅持集體所有的根本性質(zhì)不能變，積極有效落實村集體所有權(quán)，主要體現(xiàn)在“三個權(quán)”。

1. 村莊發(fā)展規(guī)劃利用權(quán)

兩個試點(diǎn)村在充分調(diào)查，摸清土地利用現(xiàn)狀及征求民意民需民情的基礎(chǔ)上，由天目山鎮(zhèn)政府按照“多規(guī)融合”的要求，村民委員會全程參與，編制了以村土地利用規(guī)劃為底盤，融合建設(shè)、生態(tài)、旅游等，形成村莊發(fā)展一體化規(guī)劃，補(bǔ)齊農(nóng)村規(guī)劃短板。通過村莊規(guī)劃統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，科學(xué)安排各類用地，作為未來發(fā)展及宅基地審批和管理的依據(jù)，引導(dǎo)村民合理建房，有序推進(jìn)村莊有機(jī)更新，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。

2. 宅基地使用管理權(quán)

通過出臺政策及“村規(guī)民約”，嚴(yán)格控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，新建集聚區(qū)人均建設(shè)用地面積不得超過120平方米。明確農(nóng)村居民建房審批首先向村委會提出申請，由村兩委會審查是否符合建房條件、是否符合村規(guī)劃等，提出初審意見并公示后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批。結(jié)合“三改一拆”，村兩委組織整治違法建筑和非法“一戶多宅”，在試點(diǎn)期間，兩村共拆除和處置各類違建125處，建筑面積1.84萬平方米，退出宅基地1.2萬平方米，由村集體收回重新安排使用。村集體經(jīng)濟(jì)組織搭建統(tǒng)一平臺，統(tǒng)一對外推介農(nóng)村空閑房屋，并加強(qiáng)對出租、經(jīng)營等的監(jiān)管，切實增強(qiáng)了村集體對宅基地使用的管理權(quán)。

▲ 一都村土地利用規(guī)劃圖

3. 合理分配收益權(quán)

探索兼顧集體和農(nóng)戶利益的分配機(jī)制，改革宅基地使用分配制度，實行宅基地有償選位制度，依托村民自治管理，實行“合法經(jīng)營、收益調(diào)節(jié)，超占經(jīng)營、有償使用，具體操作、民主決議”，顯化村集體收益權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二、多種形式保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

宅基地資格權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟(jì)組織那里申請使用宅基地的權(quán)利。宅基地帶有福利性質(zhì)，是村民安居的保障。在改革試點(diǎn)中，杭州市積極踐行以“人民為中心”的發(fā)展思想，在堅持“戶有所居、一戶一宅”的原則的同時，采取“四條途徑”切實保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。

1. 無償取得宅基地資格權(quán)

出臺《臨安區(qū)加強(qiáng)農(nóng)戶建設(shè)管理實施細(xì)則》，嚴(yán)格界定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件、建房申請條件、人口計算標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定條件、審批標(biāo)準(zhǔn)等，通過“按戶控制”實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的無償配置。

2. 多途徑落實宅基地資格權(quán)

嘗試“以地保障、以錢保障、以房保障”相結(jié)合的宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式，鼓勵村民自愿退出、自愿放棄（資格）。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一分配”的要求，鼓勵集中聯(lián)建或入住多層公寓等，將宅基地分配變?yōu)樽》勘Ｕ?，逐步實現(xiàn)農(nóng)村建房從散居方式向集聚方式轉(zhuǎn)變，切實提高土地利用效率和村莊美觀度。如一都村已有22戶村民、周云村已有39戶村民拆除宅基地用于復(fù)墾，農(nóng)戶實行集中聯(lián)建或入住多層公寓。

3. 市場化配置宅基地資格權(quán)

宅基地的分配可采用“有償選位、收益歸村、?？顚Ｓ谩钡姆绞?，符合宅基地資格權(quán)的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間可有償調(diào)劑，也可在自愿的前提下，由村統(tǒng)一調(diào)劑置換，如一都村與6戶農(nóng)戶簽訂了放棄現(xiàn)宅基地權(quán)益，入住集體公寓的協(xié)議。

4. 法律上保障宅基地資格權(quán)

天目山鎮(zhèn)一都村、周云村的改革試點(diǎn)，牢牢把握了中央要求和百姓訴求，以明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)登記、統(tǒng)一頒證作為核心，在試點(diǎn)過程中，天目山鎮(zhèn)出臺宅基地及農(nóng)房一體確權(quán)登記操作規(guī)則，依據(jù)“一戶一宅、面積法定、分類處置”的原則和標(biāo)準(zhǔn)，采取“確、拆、補(bǔ)、注”多管齊下，區(qū)分不同時段，分類處置違建歷史遺留問題，推動宅基地不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，給農(nóng)民吃下定心丸。截至目前，兩村累計已核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證410本，占總農(nóng)戶的50%，從法律上保障了農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。房子有了“身份證”，農(nóng)戶、村集體在盤活利用閑置農(nóng)房時，就更有底氣了。

三、適度放活宅基地使用權(quán)

在探索宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式中，適度放活宅基地使用權(quán)意義重大，關(guān)系農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。對此，杭州市本著“維護(hù)權(quán)益、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步實施”的原則，在改革試點(diǎn)中開展了“三方面”探索。

1. 突破宅基地及房屋的居住功能

宅基地的使用權(quán)只能是農(nóng)民，宅基地的主人目前還只能是農(nóng)民。但宅基地的用途，從原來單一的住宅用途，適度擴(kuò)展到民宿、養(yǎng)老等。針對天目山鎮(zhèn)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工生活，農(nóng)村房屋大量閑置的實際，杭州市出臺《天目山鎮(zhèn)農(nóng)村存量建設(shè)用地和房屋盤活利用試點(diǎn)操作規(guī)則（試行）》，強(qiáng)調(diào)要建立健全農(nóng)村閑置房地盤活利用的機(jī)制和路徑，在宅基地使用權(quán)上派生出租賃權(quán)，允許農(nóng)戶利用合法空閑房屋自主經(jīng)營或出租、合作經(jīng)營，用于興辦鄉(xiāng)村旅游、文化康養(yǎng)、電商物流等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。明確農(nóng)房合法承租人享有宅基地及農(nóng)房占有、使用、收益的權(quán)利，維護(hù)投資人合法權(quán)益，租賃或合作經(jīng)營期限不超過20年，撬動存量閑置農(nóng)房資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)變。這一舉措，對農(nóng)民來說，就是可以用宅基地，做更多事情，做一些副業(yè)，有助于增加財產(chǎn)性收入，增加就業(yè)途徑。而對農(nóng)村土地市場來說，就是活力會得到激發(fā)，一些愿意到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的人，可以租用宅基地發(fā)展民宿、農(nóng)莊、農(nóng)家樂、可以做農(nóng)村電商、農(nóng)副產(chǎn)品加工等。

2. 創(chuàng)新閑置房地“收回集體、再造功能”的盤活機(jī)制

鼓勵村集體按照“宜耕則耕、宜業(yè)則業(yè)、宜居則居、宜建則建”原則，對空閑房地統(tǒng)一收回后盤活利用。一都村將收回的宅基地結(jié)合村史重建“鶴琴堂”廉政主題文化禮堂，結(jié)合天目山大旅游，在原告嶺中學(xué)校舍打造精品民宿酒店，擬通過“村民供房、集體統(tǒng)管、收益分成”打造夏家民宿集群，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。周云村計劃對村里30畝的存量建設(shè)用地進(jìn)行盤活利用，用于老年活動中心、民宿改造、村莊整治、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等。

3. 簡化相關(guān)審批手續(xù)

對農(nóng)戶合法房屋或存量建設(shè)用地使用權(quán)出租、合作經(jīng)營的，經(jīng)村民代表大會表決通過，簽訂協(xié)議報鎮(zhèn)政府備案。不改變房屋主體結(jié)構(gòu)的，可直接辦理營業(yè)執(zhí)照；涉及拆建、翻建和改擴(kuò)建的，簡化流程、縮短時限，為農(nóng)村存量建設(shè)用地及房屋盤活利用開通綠色通道。

臨安區(qū)天目山鎮(zhèn)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)堅守四條底線（所有制不能變、耕地數(shù)量不能少、糧食產(chǎn)量不能減少、群眾利益不能受損），用好“三塊地”（承包地、宅基地和村集體建設(shè)用地），在突顯集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地使用權(quán)，化資源為資產(chǎn)、以資產(chǎn)促增收。通過試點(diǎn)，明確兩村發(fā)展定位，增強(qiáng)了黨員干部創(chuàng)業(yè)激情；大力推進(jìn)村莊整治，美化了村容面貌；發(fā)揮政策效應(yīng)，促進(jìn)了農(nóng)民增收和集體經(jīng)濟(jì)壯大。這一改革試點(diǎn)成果高度契合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)要求，高度契合了今年一號文件（《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》關(guān)于“三權(quán)分置”的探索要求。在落實宅基地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，通過保障農(nóng)戶的資格權(quán)、房屋的財產(chǎn)權(quán)，適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，探索宅基地“三權(quán)分置”的有效路徑，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，釋放出制度改革的紅利，打通了資產(chǎn)變資本的渠道，讓農(nóng)民增收有更多元的來源，讓農(nóng)村發(fā)展有更充沛的動力。

探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，這是農(nóng)村宅基地制度的一個重大改革突破，其所帶來的政策效應(yīng)，還需進(jìn)一步在實踐中得以顯示并擴(kuò)展。

▲ 周云村下山移民集聚區(qū)