檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職權(quán)適配與體系優(yōu)化

摘要 在檢察體制改革深入開展的背景下，對檢察組織體系沿襲及變革方向的研究正日益吸引著學界的目光。尤其是在辦案責任制調(diào)整和人員分類管理體制改革兩大動力的牽引下，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整正逐漸超越這一命題的內(nèi)涵本身。在運用改革這把“手術(shù)刀”為檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)作手術(shù)時，如何追求并實現(xiàn)檢察機關(guān)機體功能的整體優(yōu)化，無疑是一個值得深入思考的命題。在充分審視當前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)所面臨的種種困局的基礎(chǔ)上，職權(quán)適配和體系優(yōu)化無疑當成為檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的根本目標和基礎(chǔ)路徑。

關(guān)鍵詞 內(nèi)設(shè)機構(gòu)" 職權(quán)適配" 改革展望

以承載檢察權(quán)與否為標準，可將檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)大致區(qū)分為職能機構(gòu)（或“業(yè)務機構(gòu)”）和非職能機構(gòu)（或“非業(yè)務部門”）兩大類。同理，對檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置情況的反思，可以考慮在這兩個領(lǐng)域分別進行。與此同時，無論是職能機構(gòu)還是非職能機構(gòu)，在設(shè)置上均存在某些共通的弊端。

一、反思：當前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置之通弊

（一）機構(gòu)設(shè)置過多，人力資源配置整體失衡

伴隨著人們對檢察權(quán)認識的不斷深化以及檢察工作順利展開的需要，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)經(jīng)歷了一個由單一性向多樣化轉(zhuǎn)變的過程。從某種意義上而言，這固然是時代的進步。然而，與之相伴產(chǎn)生的一個問題是，隨著機構(gòu)設(shè)置的增多，檢察人力資源配置在整體上的失衡也成了一個突出現(xiàn)象。如對于某些職能較為鮮明的“窗口部門”，在人力資源的分配上往往會相對傾斜，而對于其他一些并非是業(yè)務部門的綜合性科室，則往往配備數(shù)量相對較少的人員，甚至有很多地方在一些重要的業(yè)務部門還出現(xiàn)了“一人局”“一人科”的現(xiàn)象。這就必然對相應的檢察工作的展開帶來困難。因此，在新一輪的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，就有必要通過機構(gòu)的適當合并重新整合人力資源，實現(xiàn)對人力資源的最優(yōu)利用。

（二）機構(gòu)名稱混亂，缺乏統(tǒng)一機構(gòu)命名標準

機構(gòu)名稱的混亂是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的另一個極為突出的現(xiàn)象。如對于案件管理部門，有的稱“案件管理中心”，有的則稱“案件管理辦公室”等。迄今為止，最高檢并未出臺相應的規(guī)范性文件對地方各級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱進行統(tǒng)一的規(guī)制，實踐中往往也由各個單位根據(jù)自身的喜好來命名，其隨意性較大。這就可能會造成他人對某些內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能的認識錯誤。因此，從有利于檢察機關(guān)自身形象以及上下統(tǒng)一對口的目的出發(fā)，有必要在一定的限度之內(nèi)實現(xiàn)對檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱的統(tǒng)一規(guī)范。

（三）機構(gòu)設(shè)置混亂，合并分設(shè)隨意性較突出

這一弊病主要集中于某些性質(zhì)相同或職能相銜接部門的設(shè)置上。如大部分檢察機關(guān)將偵監(jiān)科和公訴科分立，而有的檢察機關(guān)卻將其合并為刑事檢察科;大部分內(nèi)陸地區(qū)基層檢察院由公訴科一并審查未成年人刑事案件，而在一些沿海地區(qū)，還設(shè)立有單獨的未成年人刑事犯罪檢察科。這在一定程度上使得這類機構(gòu)與傳統(tǒng)的公訴、偵監(jiān)等部門在職責上相互重疊，因而也是在下一階段的改革過程中需要統(tǒng)一調(diào)整的。

二、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的具體缺陷分析

（一）職能機構(gòu)設(shè)置的具體缺陷分析

1.未設(shè)立專門的職務犯罪檢察部門，不利于對接監(jiān)察體制改革

在對某些檢察職能的劃分中，所使用的分類標準盡管在一定程度上確實具有其意義，但這同樣也會導致某些層面的負面影響。監(jiān)察體制改革已經(jīng)在全國實施，黨的十九大對新時代反腐敗斗爭和國家監(jiān)察體制改革做出重要部署，憲法的修改，監(jiān)察法的出臺，都預示著監(jiān)察體制改革的落地。作為黨領(lǐng)導下的司法機關(guān)，檢察機關(guān)在黨和國家反腐敗總體格局中，承擔著司法監(jiān)督的法定職責。在懲治腐敗犯罪的法治環(huán)節(jié)中，處于確認、鞏固和拓展監(jiān)察辦案成果、提起公訴、實現(xiàn)罪刑法定的重要地位。因此，在國家監(jiān)察體制改革全面實施、反貪反瀆和預防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會的情勢下，深入研究新時代檢察機關(guān)職務犯罪檢察職能的定位，設(shè)定相對接的內(nèi)部機構(gòu)，具有重要的理論價值和現(xiàn)實緊迫性。

2.監(jiān)督性的職能被附屬，導致監(jiān)督功能的弱化

監(jiān)督性權(quán)能成為其他實體性權(quán)能的依附，監(jiān)督功能被弱化甚至走向虛無。如將行使審判監(jiān)督權(quán)附屬于公訴權(quán)，將偵查監(jiān)督權(quán)附屬于批捕權(quán)，在實際工作中往往造成類似權(quán)能行使的無力。一個典型的例證是公訴權(quán)和行使審判監(jiān)督權(quán)合并行使所帶來的角色錯位。從本質(zhì)上講，公訴權(quán)和刑事審判監(jiān)督權(quán)應當是兩項不同屬性的權(quán)力，而在實踐中往往卻由同一主體來行使，這無疑使相應的公訴人“既當運動員又當裁判員”，最終不利于一個平衡穩(wěn)定的訴訟三角的合理形成。新一輪的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革應充分注意這一弊病，從而通過對現(xiàn)有職能部門的重組，通過新的專業(yè)的職能部門和設(shè)立來實現(xiàn)監(jiān)督功能的正常發(fā)揮。換言之，我國在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上只是表面上以監(jiān)督權(quán)為核心，但實際運行卻偏離了正常的軌道，而新的體制改革正是要使監(jiān)督權(quán)通過檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合回歸到檢察權(quán)配置的核心位置。

（二）非職能機構(gòu)設(shè)置的具體弊病評析

1.綜合性管理部門所占比重過大

在對檢察職能機構(gòu)和非職能機構(gòu)的設(shè)置情況展開比較的過程中不難發(fā)現(xiàn)，當前各級檢察機關(guān)在設(shè)置綜合性管理部門等非職能機構(gòu)時往往投入了較大的比重。如以A省B市兩級檢察機關(guān)為例：

B市兩級檢察機關(guān)在非職能機構(gòu)所占比重都相對較高。其市院內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)為15，其中非職能機構(gòu)就占了10個，其比率高達三分之二。除試點院以外，其余4個基層院在內(nèi)設(shè)機構(gòu)上大致波動在13個左右②，而非職能機構(gòu)數(shù)量大致在7個左右，基層院非職能機構(gòu)除Y區(qū)院、B區(qū)在數(shù)量上與職能機構(gòu)相當外，其余均超過職能機構(gòu)。由此可見，檢察機關(guān)尤其是基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置已經(jīng)呈現(xiàn)出檢察職能機構(gòu)（業(yè)務部門）相對穩(wěn)定，而非職能機構(gòu)（非業(yè)務部門）數(shù)量及其人員配置隱形擴張的局面。在機構(gòu)整體數(shù)量和人力資源總體穩(wěn)定的情況下，非職能機構(gòu)的擴張必然造成對職能機構(gòu)辦案力量的侵蝕，很多基層檢察院由此所引發(fā)的不同科室之間“忙閑不均”和主要業(yè)務部門“案多人少”的局面便是由此引發(fā)的。

2.非職能部門人力配置相對較多

與非職能部門隱形膨脹相協(xié)同的另一個方面的問題是其人力資源配置的相對較多。固然，在檢察機關(guān)的某些主要業(yè)務部門如公訴、偵監(jiān)等部門，其往往因為業(yè)務量較大而被配備相對較多的干警。但與其他一些同等重要且職能尚未完全發(fā)揮的業(yè)務部門相比之下，某些非職能部門在人力資源配置上往往處于一個較高的水平。如考察B市7個基層院可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)基層院的民行檢察部門多數(shù)保持在3人左右的配置，而個別院相對應的辦公室（外加聘用的財會等）卻達到了10人的編制，即使將外聘的相關(guān)人員從總數(shù)中剔除，配備的具有辦案資格的檢察干警也達到了數(shù)人之多，基本上與主要的業(yè)務部門持平。甚至在某些情況特殊的基層院，監(jiān)所等部門常年保持在1人科的局面，使得業(yè)務部門在整體上顯得極不協(xié)調(diào)。

3.檢察人員管理層面的趨行政化

在一定程度上，基層檢察院非檢察職能機構(gòu)的設(shè)置，伴隨而來的是必須配置相應的工作人員和行政領(lǐng)導，也出現(xiàn)了與機構(gòu)臃腫對應的官僚隊伍化。一方面，由于非業(yè)務部門的隱形擴張，檢察機關(guān)中層領(lǐng)導極具膨脹，有的基層檢察院人數(shù)不過40人左右，但作為機構(gòu)負責人的中層負責人卻達到了13人甚至15人。加上固定的7名左右的院領(lǐng)導，最終將形成只有10余名非正職的檢察干警的尷尬局面。這就使得全院上下形成一個嚴密的行政化組織體系，由一般干警到部門副職再到部門正職成為很多檢察官一生的奮斗目標，在此種背景下，將直接使得辦案崗位難于留住那些法律素質(zhì)較高、辦案經(jīng)驗豐富的檢察干警，使得一線檢察官逐漸逃離辦案壓力較大、工作相對辛苦的辦案崗位，從而不斷涌向事務性工作較多的綜合管理部門，從而出現(xiàn)人力資源配置上的非優(yōu)性與失衡性。

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，當前檢察機關(guān)無論是在職能機構(gòu)還是非職能機構(gòu)的設(shè)置上都存在較多的弊病。種種弊病應當如何革除？檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革前景何在？對這一問題的解答，必須回歸到改革的特殊背景和堅持的基本原則兩大層面上來。

三、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革展望

（一）檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的特殊背景

“加強司法責任制，或者說是司法官責任制，是本輪司法改革的重心和關(guān)鍵。這與上一輪改革的重點有所不同。上一輪的重心是加強外部的監(jiān)督，在外部上下功夫;本輪改革著重理順內(nèi)部建設(shè)，在內(nèi)部做文章?！雹劬唧w而言，司法責任制包含兩個方面的內(nèi)容，一是司法體制改革層面的去地方化;二是司法運行機制改革層面的去行政化。前者主要針對外部而言，旨在排除外部干預，實現(xiàn)檢察機關(guān)在國家權(quán)力體系中的整體性的獨立;后者則屬于一個內(nèi)部性的問題，旨在排除內(nèi)部干預和不當指令，實現(xiàn)檢察官在檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的個體性獨立。在后一價值的實現(xiàn)過程中，主要是排除行政化的管理模式，實現(xiàn)檢察官管理的司法化。而這一行政化模式的去除由包含“破”與“立”兩個層面的內(nèi)容：所謂“立”，是指要建立有利于在檢察官辦案活動中實現(xiàn)權(quán)責利相統(tǒng)一的辦案組織形式;而所謂“破”，則意指打破制約檢察官獨立行使檢察權(quán)的僵化的行政化管理桎梏，而這就必然涉及到對當前維系“三級審批制”行政化管理模式運作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革。易言之，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的主要目的，就是要配合檢察官辦案責任制改革的同步進行，以有利于檢察官辦案責任制的落實為出發(fā)點，并通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)檢察官和其他檢察人員的分類管理。當然，必須指出的是，由于檢察機關(guān)本身所不可避免的大量的檢察事務性工作和檢察行政性工作，內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整也必然會在一定的范圍內(nèi)受到限制，即其必須同時確保其他檢察人員的管理——如在以處理行政事務為主的綜合性部門和協(xié)調(diào)性機構(gòu)，固有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理模式就仍有其存在空間，這是需要在改革過程中所兼顧的。

（二）職權(quán)適配：機構(gòu)調(diào)整方略的初步設(shè)計

1.職能部門層面

職能部門層面的改革構(gòu)想，具體可采用如下機構(gòu)設(shè)計模式：

其一，將現(xiàn)有公訴部門對刑事訴訟的審查起訴權(quán)、民行檢察部門對民事訴訟、公益訴訟和行政訴訟的公訴權(quán)和偵查監(jiān)督部門的批準逮捕權(quán)統(tǒng)一收歸公訴部門行使，設(shè)立公訴局。其將主要行使以下職權(quán)：對刑事案件的審查逮捕、對普通刑事案件和職務犯罪案件的審查起訴、以及民事、行政案件的公訴權(quán)。如此改革的理由是：一是統(tǒng)一行使起訴職責的需要。當前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置模式實際上將具有追訴功能的幾項權(quán)能分配給多個部門行使，在造成權(quán)力分散的同時也使得社會對檢察機關(guān)內(nèi)部有權(quán)行使公訴職能的部門產(chǎn)生模糊認識。而將類似的追訴職能統(tǒng)一收歸一個部門來行使，既能夠明確權(quán)力行使的機構(gòu)界域，也有利于鍛煉全能型的公訴業(yè)務能手;二是提高公訴業(yè)務質(zhì)量的需要。將具有相似性質(zhì)的公訴職能合并交由一個部門來行使，將促進不同性質(zhì)案件之間的交流，提高公訴的整體質(zhì)量與水平;三是實行捕訴合一的需要。從實質(zhì)意義上而言，審查逮捕并不屬于一個獨立的訴訟階段，而僅僅是一種強制措施的適用。因此，將公訴和偵監(jiān)合并交由公訴來行使并不會導致公訴權(quán)和審查逮捕權(quán)的異化。相反，由公訴局統(tǒng)一來行使審查逮捕和審查起訴權(quán)，將相對減少因權(quán)力分割所帶來的重復性勞動。當然，鑒于審慎性的需要，可以在公訴局內(nèi)部建立由不同檢察官之間交替辦理同一個案件的審查起訴和審查逮捕的工作機制;四是探索新型工作機制的需要。將民事、行政公訴權(quán)統(tǒng)一交由公訴局行使，將為民事、行政公訴職能的豐富和完善提供一個絕佳的契機，在某種程度上也意味著公訴正在朝全面協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。

其二，整合控告申訴部門，成立職務犯罪檢察局。檢察機關(guān)對于貪污賄賂犯罪以及絕大部分瀆職犯罪的立案偵查權(quán)隨著自偵部門的轉(zhuǎn)隸而劃歸監(jiān)察委，但檢察機關(guān)并未因此而完全失去偵查職能。根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟法和監(jiān)察法的規(guī)定以及正在征求意見中的刑事訴訟法修正案，檢察機關(guān)仍將享有以下偵查權(quán)限：

一是補充偵查權(quán)，即對監(jiān)察機關(guān)管轄的職務犯罪案件的補充偵查權(quán)。新修訂刑訴法第179條第一款④規(guī)定：“人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查?！倍亲詡蓹?quán)，即對于司法工作人員瀆職侵權(quán)案件的立案偵查權(quán)。根據(jù)新修訂刑訴法第19條第二款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查?！痹摋l即是人民檢察院部分職務犯罪案件自偵權(quán)的依據(jù)⑤。三是機動偵查權(quán)，即國家工作人員瀆職犯罪案件的機動偵查權(quán)。新修訂刑訴法修正案第19條第二款規(guī)定：“對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！币虼?，對原本屬于公安機關(guān)管轄的國家工作人員瀆職犯罪案件必要時直接立案偵查的權(quán)力，也就是學界所謂的“機動偵查權(quán)”。

以上三項職權(quán)分屬不同的訴訟階段：“補充偵查權(quán)在審查起訴階段行使;而自偵權(quán)與機動偵查權(quán)則在立案階段行使。但三者在性質(zhì)上都屬于偵查權(quán)的范疇，且該權(quán)力在行使方式上與檢察機關(guān)的其他職權(quán)之間有著較為明顯的區(qū)別?！雹抟虼耍枰紤]設(shè)立專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)——自偵檢察部門來集中行使上述三項權(quán)力。

其三，整合公訴、偵監(jiān)、民事行政檢察、監(jiān)所檢察中的法律監(jiān)督職能，設(shè)立法律監(jiān)督局。其將主要行使如下功能：對刑事案件的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和審判活動監(jiān)督權(quán)、對民事行政審判活動和執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)、對行政執(zhí)法和刑罰活動的監(jiān)督權(quán)。之所以如此調(diào)整，是源于以下多方面的考量：一是避免角色錯位的需要。長期以來，公訴權(quán)和刑事審判監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一由公訴機構(gòu)行使的工作格局，使得公訴人既擔任犯罪的追訴人，又擔任審判活動的監(jiān)督人，身兼雙職的設(shè)置使得公訴人難以站在一個客觀中立的立場開展對審判活動的監(jiān)督，使得原本應該是協(xié)調(diào)穩(wěn)定的訴訟三角結(jié)構(gòu)發(fā)生一定的偏移。同時，公訴人在追訴犯罪的過程中往往具有打擊犯罪的傾向性，而在此意識的影響下很難擔負起監(jiān)督審判活動的重任;二是避免監(jiān)督弱化甚至虛無的需要。以立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督為例，基層院偵查監(jiān)督長期存在有名無實的問題。即偵查監(jiān)督部門常常將主要精力放在對刑事案件犯罪嫌疑人是否應當批捕這一事項之上，而相對忽略了對偵查機關(guān)偵查活動合法性的監(jiān)督。又如刑事審判活動監(jiān)督權(quán)。由公訴人身兼追溯犯罪和審判監(jiān)督兩個重任，往往會使得公訴人難以兼顧，這使得審判監(jiān)督在很大程度上流于形式。在這種工作格局之下，法律監(jiān)督將僅僅停留在法律規(guī)范文本的紙面之上，而無法在具體的司法實踐中有效地加以落實;三是健全全程監(jiān)督的需要。將從立案監(jiān)督到偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督的一整套監(jiān)督功能統(tǒng)一交由法律監(jiān)督局來行使，可以有力促進相應的部門和人員樹立起全程監(jiān)督的理念，也能夠在角色非錯位的情況下合理把握監(jiān)督權(quán)的有效行使，認識到自己是一名“法律監(jiān)督人”，牢固恪守自己的職責使命。

2.非職能部門層面

對非職能部門，可以根據(jù)檢察人員分類管理的原則方針，按照檢察行政人員和檢察輔助人員分設(shè)檢察輔助職能管理中心和檢察行政職能管理中心。

其一，設(shè)立檢察行政服務管理中心，對檢察機關(guān)內(nèi)部行政管理職能進行統(tǒng)一整合。其主要行使此前政工部門、工會、計財裝備部門、辦公室、后勤服務中心、機關(guān)黨總支和紀檢監(jiān)察部門的相應職責。具體而言，改革后的檢察行政管理服務中心將突出其服務性的功能，因此將遵循如下具體的改革進路：一是根據(jù)各級院具體情況設(shè)置二級部門，但必須控制二級部門的數(shù)量。如果二級部門過多，將會使改革變得形式化。如對于最高檢而言，可以設(shè)置相對較為齊全的二級部門，以便在宏觀指導中發(fā)揮其應有的作用，但對于基層院而言則可以適當刪減。二是弱化行政管理服務中心的領(lǐng)導權(quán)限。長期以來，檢察機關(guān)之所以會陷入行政化的管理模式中而不能自拔，很重要的一個方面的原因就在行政化內(nèi)設(shè)機構(gòu)的過多和職級的過高。因為通常而言，辦公室、紀檢監(jiān)察部門和政工部門都是檢察機關(guān)的“要害部門”，擔任這些部門的負責人往往會具有比較好的政治前景，因此也吸引了一大批業(yè)務骨干朝這方面發(fā)展，從而造成一線辦案力量的流失。因此，可以適當降低行政管理機構(gòu)的領(lǐng)導地位和配備職數(shù)，修正行政領(lǐng)導與辦案人員失衡的權(quán)力機制。三是要促進檢察行政人員的職業(yè)化發(fā)展。從當前內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置中也不難看出，各級檢察院行政工作涉及面均較為廣泛，需要具備較強的綜合素質(zhì)，因此，不能將行政事務當做檢察機關(guān)的“雜物”，實行輪崗任職的方式，而應當將其作為專項工作來抓，根據(jù)崗位特點實行定崗定向招錄培養(yǎng)。

其次是設(shè)立檢察輔助職能管理中心，實現(xiàn)檢察輔助工作管理的系統(tǒng)化。其將主要負責檢委辦、案件管理、法律政策研究、書記員管理和法警管理幾大層面的工作。同理，這一機構(gòu)的改革要把握住如下重點：一是由專門的二級機構(gòu)或?qū)Ｈ素撠煱讣芾怼０讣芾碇饕ò讣芾?、案件流程管理和案件評查三個層面的內(nèi)容。這對于檢察職能的實現(xiàn)無疑是一項重要的保障。二是設(shè)立書記員管理中心和相應的主任，并對檢察輔助人員進行專業(yè)化、穩(wěn)定化的管理。在檢察工作實踐中，書記員雖然不具有辦案資格，但往往與檢察業(yè)務聯(lián)系得最為密切，承擔著文書送達等多項工作。然而，由于其工作的性質(zhì)和獨立性被忽略，導致這一輔助力量在檢察機關(guān)內(nèi)部顯得很不穩(wěn)定。因此，可以適當考慮確立書記員任職的終身制，同時適當提高和保障其經(jīng)濟待遇，并定期對其進行培訓和崗位技能競賽，保證其上升提拔的渠道和空間，使其成為有上有下的一體化人力隊伍。三是對司法警察大隊實行單獨和垂直型管理，實現(xiàn)非檢察職能之外準司法活動的警務化。四是重設(shè)法律政策研究室（檢委辦），為領(lǐng)導決策提供參考，為檢察改革提供理論支撐。同時負責承擔檢委會議題審查、督辦落實、總結(jié)指導等職責，全程參與、服務檢委會決策過程。

由此，改革后的檢察機關(guān)當形成五大內(nèi)設(shè)機構(gòu)并存的局面，即分別由職務犯罪檢察局、公訴局和法律監(jiān)督局等三大職能機構(gòu)和檢察輔助管理服務中心和檢察行政管理服務中心兩大非職能機構(gòu)所組成。

（三）體系優(yōu)化：分層改革步驟的有效展開

我國四級檢察院在人力資源的配置上均有一定的差異，對此可以將四級檢察院分為高層院和市縣院，以確定其二級機構(gòu)設(shè)置的分層改革步驟。

1.高層院的改革設(shè)想

此處的高層院主要包括最高檢和省級院。由于這兩級院在人員編制和人力資源配置上具有一定的優(yōu)勢，故對其可以適用相同的二級機構(gòu)設(shè)置策略。總的一個原則是，最高檢和省級院在前文所論述的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的基礎(chǔ)上可以盡可能完善二級機構(gòu)的設(shè)置。具體而言，改革后最高檢內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)將呈現(xiàn)出如下兩級設(shè)置的格局：

改革后各省級院內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)也同樣呈現(xiàn)出兩級設(shè)置的格局：

為確保各內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱和職級的統(tǒng)一，最高檢、省級院一級內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)均稱“局”，每個局設(shè)置若干名主任檢察官，組成主任檢察官會議，決定該局重大業(yè)務事項，負責局內(nèi)業(yè)務協(xié)調(diào);最高檢二級內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)均稱“廳”，每個廳由2-3個主任檢察官辦案組組成;省級院二級內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)均稱“處”，每個處由1-2個主任檢察官辦案組組成，組成主任檢察官會議，決定該局重大業(yè)務事項，負責局內(nèi)業(yè)務協(xié)調(diào)。最高檢、省級院一級和二級檢察非職能機構(gòu)均稱中心，每個中心設(shè)主任一名，副主任若干名，并實行行政化的管理模式。

2.市縣院的改革計劃

考慮到人力資源分配相對較少，市縣兩級院尤其是基層院不宜設(shè)置過多的二級內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這主要有兩個方面的理由：其一，一旦比照最高檢和省級院的設(shè)置模式進行二級內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)的劃分，將再次使得市縣兩級院陷入行政化的管理模式，而無法在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行扁平化的主任檢察官辦案責任制;其二，二級內(nèi)設(shè)非職能機構(gòu)的過多，必然需要投入較多的人力資源，這樣一來就仍然容易造成對職能機構(gòu)辦案力量的侵蝕，使得檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革只是“換湯不換藥”。在綜合考慮各類因素的基礎(chǔ)上，建議按照3：5：2的比例確定員額檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。若分別將地市級院和基層院的人數(shù)確定為100人和50人，則其內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)、檢察輔助管理服務中心、檢察行政管理服務中心的人數(shù)比例將分別為：

在內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)層面，考慮到改革后三大主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)在業(yè)務總量上都相對平均，故地市級檢察院每個內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)可分配大約10名左右的檢察官，并有14名左右的檢察輔助人員（扣除了法警和案管中心的人力配置，主要是書記員和檢察輔助人員）提供工作上支持和保障;而基層院的每個內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)可大約分配到5名左右的檢察官，并有20名左右的檢察輔助人員提供工作上的支持和保障。如此一來，地市級檢察院和基層檢察院可考慮建立或不建立對應的二級內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)（以不建立為佳），或建立相應的主任檢察官辦案組來分別承擔的職責。

在內(nèi)設(shè)行政管理機構(gòu)層面，由于相應的機構(gòu)可以繼續(xù)保留行政化的管理模式，故仍可以比照最高檢和省院建立相應的二級內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但如果經(jīng)整合后的人數(shù)仍然無法滿足需要的，也可以考慮不建立，而指定專人予以負責。

概言之，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革之后，四級檢察機關(guān)均可建立5個一級內(nèi)設(shè)機構(gòu)來分別承擔相應的業(yè)務，至于二級機構(gòu)，則根據(jù)各個檢察院本身的人力資源配置情況分別進行設(shè)置。前者保證檢察權(quán)的適配性，后者則是實現(xiàn)體系的優(yōu)化設(shè)置。

結(jié)語

時下，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革并非是一項單純的機構(gòu)調(diào)整，而是涉及并保障多項體制性改革順利展開的關(guān)鍵性制度革新。從上世紀三十年代開始，檢察機關(guān)已經(jīng)走過八十年的風雨歷程，承載著日益豐富和完善的檢察權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也經(jīng)歷了多次歲月的洗禮。檢察權(quán)能否通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的此次深度變革得以更為合理的審視和配置，檢察權(quán)的運行能否從這一變革中擺脫行政化的管理泥潭，無疑是檢驗此次改革成敗的關(guān)鍵性標準，更寄托著一代又一代檢察人對構(gòu)建檢察權(quán)司法化運作體系的殷切期待。

注釋：

① 其中，Y區(qū)院、H區(qū)院、B區(qū)院屬于內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革試點院。

②H縣院設(shè)有新城區(qū)檢察室，筆者把派出檢察室統(tǒng)計在職能機構(gòu)中。

③龍宗智：《加強司法責任制——新一輪司法改革及檢察改革的重心》，在第十五屆全國檢察理論研究年會上的講話。

④監(jiān)察法第47條第三款也對該項檢察權(quán)進行了規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調(diào)查的案件，應當在一個月內(nèi)補充調(diào)查完畢。補充調(diào)查以二次為限?！?/p>

⑤《關(guān)于印發(fā)人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》對該項權(quán)能進行了細致規(guī)定。

⑥萬毅：《檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的基本理論問題》，載《政法論壇》2018年09月第36卷第5期，第15頁。

參考文獻

[1]龍宗智.加強司法責任制——新一輪司法改革及檢察改革的重心，在第十五屆全國檢察理論研究年會上的講話。

[2]龍宗智.檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)及功能設(shè)置研究，法學家，2018 （1）.

[3]葉青.關(guān)于“捕訴合一”辦案模式的理論反思與實踐價值，中國刑事法雜志，2018（4）.

作者簡介：

葛維凱，安徽省渦陽縣人，華東政法大學碩士畢業(yè)，安徽省蚌埠市五河縣人民檢察院案件管理辦公室，檢察官助理