共享單車涉及的法律問題及其解決途徑研究

摘 要：在中央部委出臺《關(guān)于鼓勵和規(guī)范共享單車發(fā)展的指導(dǎo)意見》以規(guī)范我國共享單車發(fā)展亂象以來，我國部分省市地區(qū)紛紛出臺一系列文件和采取措施響應(yīng)中央部委指示，解決共享單車在便利市民的同時給城市秩序帶來的負面影響。諸如2017年1月22日的南京鼓樓區(qū)政府召開的有關(guān)共享單車的座談會上、針對用戶用車不誠信不規(guī)范的問題，2017年6月20日安徽省合肥市人民政府就印發(fā)了《合肥市2017年社會信用體系建設(shè)工作要點》的文件、2017年6月5日石家莊人民政府辦公廳發(fā)布指導(dǎo)性文件對本市的共享單車健康發(fā)展進行規(guī)范指導(dǎo)等。武漢市政府也在2017年8月28日出臺了指導(dǎo)性文件，該文件對政府、企業(yè)和用戶三方的責(zé)任都做出了較為明確的界定。時隔近一年，《意見》的落實情況有待考量。

關(guān)鍵詞：共享單車；城市秩序；武漢市

一、《市人民政府關(guān)于鼓勵和規(guī)范共享單車健康發(fā)展的意見》（以下簡稱“《意見》”）出臺的意義

（1）《意見》的精神

針對共享單車亂停亂放引發(fā)的城市秩序管理問題，我國一些較大城市的政府都相繼出臺了一些措施來加以整治，例如2017年1月份南京市鼓樓區(qū)人民政府就組織召開了多次包括城管委在內(nèi)的聯(lián)系會議，2017年6月5日河北省石家莊人民政府出臺了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范共享單車健康發(fā)展的若干意見》，武漢市政府在2017年8月28日也出臺了《市人民政府關(guān)于鼓勵和規(guī)范共享單車健康發(fā)展的意見》，該意見總體精神仍然是鼓勵和促進共享單車的發(fā)展，同時對于共享單車給城市帶來的一些問題，從政府和企業(yè)以及承租人三個角度出發(fā)來界定了各方的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)說，這部文件對于解決武漢市共享單車發(fā)展對城市秩序帶來的挑戰(zhàn)問題具有指導(dǎo)性的意義。

（2）《意見》對政府、企業(yè)和用戶責(zé)任的界定

武漢市政府出臺的這部意見提出了要完善慢行交通設(shè)施；其次是要在城市新建的、正在改建的以及已經(jīng)建成使用的道路上建設(shè)非機動車道從而優(yōu)化非機動車的通行，鼓勵非機動車的出行方式；此外，意見還指出要優(yōu)化車輛的停放點設(shè)置應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮在軌道交通、常規(guī)的公交樞紐以及大型商業(yè)圈、醫(yī)院、辦公區(qū)以及居住區(qū)等用戶需求較大的地方規(guī)劃停車區(qū)域。簡而言之，該意見要求主要體現(xiàn)在優(yōu)化共享單車的通行體驗以及通過優(yōu)化停車地點布局來解決共享單車嚴重的亂停亂放問題。

在具體的責(zé)任落實上，該意見將政府的責(zé)任細分為各個部門的具體負責(zé)的事宜。該意見第三條第一款第一項規(guī)定，武漢市的交通運輸部門在共享單車的發(fā)展當(dāng)中起到牽頭管理作用，負責(zé)協(xié)調(diào)公安交通管理部門、城市管理部門等研究解決共享單車在發(fā)展當(dāng)中遇到的問題，此外由交通運輸部門負責(zé)組織第三方機構(gòu)對共享單車公司的經(jīng)營管理和服務(wù)情況進行評估，并將評估結(jié)果向社會部門。具體到武漢市政府部門來說，就是由武漢市交通運輸委員會負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，武漢市城市管理委員會和武漢市公安局交通運輸局予以協(xié)助。該意見第三條第一款第二項規(guī)定由武漢市城市管理委員會負責(zé)對共享單車在全市范圍內(nèi)的停車區(qū)域、停車技術(shù)進行規(guī)劃和制定標準，會同武漢市各區(qū)政府部門制定不同區(qū)域的共享單車投放數(shù)量，并負責(zé)對共享單車日常停放管理工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。第三條第一款第二項規(guī)定由武漢市國土規(guī)劃局負責(zé)慢行道的規(guī)劃，第三條第一款第四項規(guī)定由武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會負責(zé)對慢行道規(guī)劃的建設(shè)實施。第三條第一款第九項規(guī)定武漢市各個區(qū)政府負責(zé)編制各自轄區(qū)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)自行車的投放順序以及投放數(shù)量，負責(zé)監(jiān)督各自區(qū)域內(nèi)共享單車停放點的規(guī)劃和技術(shù)標準實施情況，對于亂停亂放問題較為嚴重改的企業(yè)實施限制投放車輛。

綜上對意見的分析可以看出，在治理共享單車對市正常秩序挑戰(zhàn)的問題上，武漢市主要負責(zé)的政府部門有武漢市交運委、武漢市城管委、武漢市城建委、武漢市國土規(guī)劃局、以及武漢市各個區(qū)政府，其中對共享單車亂停亂放問題負有直接管理責(zé)任的是武漢市交運委、武漢市城管委和區(qū)政府下屬部門。

二、對《意見》實施情況的調(diào)研結(jié)果

（1）武漢市政府部門落實《意見》精神的舉措

據(jù)筆者通過對武漢市交運委、城管委工作人員的調(diào)查詢問在得知，在意見出臺之后，武漢市交運委等部門也都積極響應(yīng)意見的要求，在一定程度上切實履行了職責(zé)，會同武漢市城管委以及武漢市公安局交管局對武漢市共享單車的整改請改做了調(diào)查。并且對共享單車企業(yè)的表現(xiàn)進行評分，評估的標準涉及到企業(yè)的登記報備、車輛投放管理、車輛停放管理、運維人員管理以及車輛質(zhì)量衛(wèi)生、企業(yè)服務(wù)協(xié)議等一系列為《意見》所明確要求共享單車企業(yè)需要履行的職責(zé)，并對各個企業(yè)進行打分，90分以上為四星級，75分-90分為三星級，60分-75分為二星級，60分一下為一星。就本次調(diào)查評估結(jié)果顯示，武漢市三家主要的共享單車企業(yè)（摩拜、哈羅單車和Ofo）得分均未超過80分，其中得分最高摩拜為77.31分，ofo為67.56分，哈羅單車為66.50分。從本次評審結(jié)果可知摩拜單車的綜合得分遠高于ofo和哈羅單車，但仍未達到四星級標準，而ofo單車和哈羅單車的評分相差不大。據(jù)武漢市交運委工作人員透露，針對武漢市有限的共享單車容納量同共享單車企業(yè)急需擴張自身市場占有份額的矛盾，交運委將會同其他部門通過以評估得分為依據(jù)，逐步按比例減少或者增加各個共享單車企業(yè)單車準許投放數(shù)量的方式來解決該問題，這也是《意見》的要求。

此外，武漢市交運委通過向武漢市市民發(fā)放調(diào)查問卷的方式進行社會調(diào)查，其發(fā)放問卷調(diào)查的地點選擇了武漢市10個區(qū)包括地鐵站、公交站和火車站等共享單車投放運營較為集中的78個點進行。根據(jù)問卷調(diào)查顯示，目前武漢市共享單車對城市秩序的挑戰(zhàn)仍然較為嚴峻，市民的滿意度不高。主要在以下幾個問題：第一，仍然是路面上共享單車的亂停亂放問題嚴重，部分區(qū)域的問題單車長期得不到處理。尤其是在大型商圈、地鐵站、影院和主干道等公共地段以及學(xué)校、背街小巷等地段現(xiàn)象十分突出。第二，《意見》要求共享單車企業(yè)需要配備不低于投放單車數(shù)量5‰的運營維護人員，但就本次調(diào)查顯示，三家企業(yè)的運維人員配比都不達標，此外三家企業(yè)也沒有按照武漢市交運委、城管委等政府部門的要求提供能夠確認核實的運維人員清單。武漢市交運委工作人員表示本次開展的問卷調(diào)查一共發(fā)放2300余份問卷，共計收回2000份，多數(shù)市民對于共享單車的需求持肯定態(tài)度，但是對于共享單車企業(yè)的服務(wù)仍然不滿意，如何更好地為用戶提供服務(wù)，如何能夠盡量減少自身運營給公共社會秩序帶來麻煩是三家共享單車企業(yè)仍需任重道遠需要解決的問題。目前武漢市各家共享單車企業(yè)已經(jīng)累計投放了103萬輛單車，嚴重超出了武漢市非機動車空間的承載能力。武漢市交運委表示將在近期內(nèi)對武漢市政府的共享單車市場的市場容量進行正式的評估，在市場容量評估尚未正式完成之前，將會同武漢市城管委和武漢市公安局交管局等部門研究，依據(jù)本次委托評估的得分結(jié)果將對武漢市的共享單車總量分批實施調(diào)減。預(yù)計第一批調(diào)減15萬輛，以第一名為基數(shù)，一次增減10%，也就是根據(jù)本次評估結(jié)果，摩拜單車需要調(diào)減4.55萬輛、ofo調(diào)減5萬輛、哈羅單車調(diào)減5.45萬輛。該批次調(diào)減要求在年內(nèi)完成，先期由企業(yè)自減，若企業(yè)減少不到位，則有城管委組織工作人員對超出規(guī)定的車輛進行收押。第二批次對武漢市共享單車的調(diào)減在對武漢市場容量進行正式的評估只有再正式確定。以上是目前武漢市政府方面對城市共享單車問題已經(jīng)作出和下一階段預(yù)計作出的解決措施。

（2）共享單車企業(yè)對《意見》要求的落實情況

意見對共享單車企業(yè)的責(zé)任做出了明確的要求，其中第一條第三款第二項對企業(yè)的責(zé)任要求當(dāng)中規(guī)定共享單車投放的車輛必須符合現(xiàn)行國家技術(shù)標準和行業(yè)技術(shù)標準的規(guī)定，具備衛(wèi)星定位和互聯(lián)網(wǎng)運行服務(wù)管理功能，對不具備互聯(lián)網(wǎng)定位和互聯(lián)網(wǎng)運行服務(wù)管理功能的車輛設(shè)置半年的過渡期；車輛投放前應(yīng)當(dāng)報所在區(qū)相關(guān)管理部門，并按照城市管理部門規(guī)劃設(shè)置的逾期集中定點定量投放。其中規(guī)定企業(yè)需要通過衛(wèi)星定位等技術(shù)來設(shè)置電子圍欄區(qū)域，建立文明用車獎懲制度和個人信用評價體系，有效規(guī)范用戶停車行為。這一點在解決共享單車在城市內(nèi)的亂停亂放問題應(yīng)當(dāng)是最為直接有效的措施，也是在《意見》里面已經(jīng)明確，要求共享單車企業(yè)做到的措施。

筆者認為解決共享單車亂停亂放問題的根本在于從用戶角度出發(fā)，通過技術(shù)手段來敦促用戶用完車輛后將車輛停放到指定區(qū)域，倘若不從根本上督促共享單車的租賃使用人合理合規(guī)停放車輛，僅僅依靠共享單車企業(yè)的員工或者城管委的工作人員來人為的將亂停亂放的車輛進行重新擺放并不現(xiàn)實，也不能完全解決亂停亂放的問題，更是對政府行政資源的浪費，額外加重政府的工作負擔(dān)。筆者在本項目立項之初提到企業(yè)可以通過設(shè)置電子圍欄的措施來促使用戶合理停車在《意見》當(dāng)中也予以了明確，首先通過在共享單車上安裝的GPS系統(tǒng)可以隨時使企業(yè)掌握用戶騎行共享單車的軌跡，其次通過設(shè)置電子圍欄技術(shù)根據(jù)用戶現(xiàn)時的位置來隨時在APP上對用戶提醒該位置的停車區(qū)域，倘若用戶沒有將車停到系統(tǒng)指引的區(qū)域，那么可以認定為用戶本次還車不成功或者扣除用戶的信用積分亦或者是額外扣除用戶的租賃費，這樣可以最大限度的督促用戶在用車之初就樹立起規(guī)范停放車輛的意識。早在共享單車出現(xiàn)井噴式發(fā)展之前，部分省市地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了有樁式的共享單車，只是同目前的無樁自行車相比，有樁共享單車受到樁位數(shù)量限制、設(shè)置成本較高等因素影響，不利于用戶騎行的方便和費用較高的問題，但同無樁共享單車相比，有樁共享單車是以用戶歸還共享單車到樁為還車成功的標準，也在很大程度上避免了出現(xiàn)目前亂停亂放嚴重的問題。而電子圍欄技術(shù)則可以很好的兼取二者的長處，既可以規(guī)范用戶在指定區(qū)域停車，又不用投放安裝車樁，只需要在取得政府交運委、交管局停車區(qū)域批準后即可指引用戶在指定地點還車，不存在車樁的投放成本，也可以便利用戶還車的方便。

采用電子圍欄技術(shù)規(guī)范用戶停車的前提是共享單車企業(yè)開發(fā)的app要實現(xiàn)結(jié)束行程和落鎖一致化，即用戶在app上結(jié)束行程之后，企業(yè)要能確保用戶不能夠再使用該共享單車，否則用戶極易通過在APP上提前結(jié)束行程，而現(xiàn)實中繼續(xù)騎行車輛來規(guī)避電子圍欄技術(shù)。根據(jù)筆者的實地調(diào)查了解，目前摩拜單車和哈羅單車都采用了通過車輛落鎖來實現(xiàn)判定行程結(jié)束的技術(shù)，即用戶結(jié)束行程無需手動在APP上操作，只需停車落鎖，通過信息傳感技術(shù)企業(yè)后臺系統(tǒng)即可判定行程結(jié)束。而Ofo則較為落后，仍然需要用戶手動在APP上結(jié)束行程，留下了用戶的規(guī)避空間，現(xiàn)實中也證明仍然有部分不誠信用戶出于規(guī)避租賃費的目的在掃碼開車后，立即在app上結(jié)束行程但繼續(xù)使用共享單車的現(xiàn)象存在，此外ofo尚未建立和使用個人信用系統(tǒng)。

三、對《意見》落實情況的評析

武漢市交運委會同其他部門出臺的《意見》對政府、企業(yè)和個人的責(zé)任做出了明確的界定，也對各方提出了具體細致的要求。截止筆者發(fā)稿之日，意見出臺已經(jīng)一年。筆者對三方落實《意見》要求的情況進行了實地調(diào)研，總的來說，武漢市交運委、城管委以及交管局對《意見》做出了較為積極的響應(yīng)，也切實在實際可行的基礎(chǔ)上采取了現(xiàn)階段能夠采取的諸多措施，包括通過對企業(yè)評分來決定調(diào)減單車數(shù)量、組織城管工作人員幫助共享單車企業(yè)對不同區(qū)域內(nèi)單車數(shù)量進行調(diào)配等；《意見》中對共享單車企業(yè)做出的諸多要求，在這一年間，企業(yè)的整改力度較小，仍然有很多標準達不到《意見》的要求，諸如仍未設(shè)置電子圍欄技術(shù)來規(guī)范用戶還車等，在技術(shù)革新方面力度不夠，難以達到《意見》對解決共享單車亂停亂放問題的要求。目前共享單車企業(yè)在解決亂停亂放問題上最為顯著的努力即增加了一定的單車管理人員，在各個單車使用頻率較高的區(qū)域?qū)y停亂放的單車實行認為的重新擺放處理，筆者認為這種措施僅是治標不治本，也是最為原始的解決方法，效益比過低，通過技術(shù)手段解決亂停亂放等問題的空間仍然巨大，亟待改進；至于《意見》對用戶的要求落實情況，由于《意見》本身對用戶的要求即為較為籠統(tǒng)的指引，沒有剛性可估標準，因此在此不做過多評述。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)法律碩士教育中心）